城市规划的作用与规划师的作为

１ 城市规划的三重作用

城市规划通常有三种含义：

（１）分析城市的起源、发展及形态的演变，追溯城市的历史文化，描述城市各种经济活动和社会生活状态，判断其内在关联性，概括其在地域空间的分布特征。其作用是解析城市为什么是这样，它存在的内在成因和合理的机制，属认识论范畴；

（２）探索城市未来的经济社会发展走向、城市功能拓展和城市空间演化的方向、城市形态结构的理想模式和城市资源的最优配置。其作用是探寻城市将会怎样，并勾画城市发展蓝图，属未来学和预测学范畴；

（３）寻求妥善控制与协调城市发展演变的过程，对过程中的经济社会活动的衍化与城市空间结构的生长予以及时调节，通过应对并妥善解决城市发展中的各种矛盾与冲突，引导城市这个复杂大系统健康有序成长。其作用是认识城市是如何发展的，并对发展过程予以调控，属控制论与方法论范畴。

对城市发展的认识、预测与调控是城市规划的三重作用。

２ 规划师的作为存在几种误区

所有从事城市研究、城市发展预测和城市运动调控的专业技术人员与规划管理人员均可称为规划师。规划师肩负着发挥城市规划的作用、实现城市规划的功能这一重任，就一定要有所作为。应该说，近２０余年来，规划师的作为对中国的城市发展具有十分积极的意义，在一定程度上推动了中国城市、城市发展带、城市群乃至大都市区、经济圈的健康发展，促进了中国城市经济的增长和社会的进步，助长了现代城市文明的建立。但在当今中国经济社会高速发展和城市化进程迅猛加剧的背景下，城市这个系统正在变得越来越复杂。运行的要素在增多，要素间的关系更密切，冲突与扰动更激烈，系统的开放度更高，因而对系统的控制也更难，这

也使得我们规划师的作为很难避免地存在种种误区。

２．１ 对城市既存的平衡与有序性过度痴迷

出于对城市发展的历史与现状的深入研究，有些规划师会认为城市系统已经达到高度的平衡与有序状态，对系统的整体性与有机关联性高度关注，但对系统的动态性与预决性却比较忽略。对城市的一切运动与变化均持批评与否定态度，总以为改造一片旧区就是破坏了历史文化，修建几条道路便是打破了传统形态，开发几个现代小区就是破坏了社会结构，开辟一片新城便是打破了生态平衡。由于对城市既存的平衡与有序性过度痴迷，致使有些规划师在面对城市运动与发展时所采取的作为是消极抵抗或干预。

２．２ 为个人理想主义与英雄主义陶醉

基于对城市发展的预测和对各种资源与条件的评析，规划师总是要构想出城市发展的蓝图。这种蓝图的内涵往往很丰富，既有对经济社会发展的判断和城市功能的定位，又能提出理想的空间结构模式和资源配置方案。此时规划师便沾沾自喜，以为城市发展大局已定，只要坚持一个方向走下去，今天的蓝图一定会变成明天的现实，希望城市是一个无反馈的封闭系统，强调城市系统的稳定性和终极性，否认其动态性和过程性，对城市发展过程中的一切扰动深恶痛绝，甚至听不得来自社会各界的一点不同声音。规划师不能没有理想，但也不能信奉教条，规划师可以引导城市的发展，但不可能创造一座城市。

２．３ 为无序的经济增长摇旗呐喊、推波助

澜

出于对经济增长与经济总量的高度热衷以及

对城市竞争力的偏执理解，有些规划师急功近利，总把城市发展的经济效益放在首位，甚至不惜以牺牲城市的社会效益与环境效益为代价，更有甚者，为了一己之私利，竟与发展商、投资商里应外合，为其追逐高额利润出谋划策。城市的发展固然有其内在的经济学成因与效益机制，但规划师利用社会赋予的职责推波助澜，至少也构成了无序经济增长

城市规划的作用与规划师的作为

段险峰

【作者简介】段险峰，男，广州市城市规划局副局长兼南沙分局局长，高级工程师，华中科技大学博士生。

【文章编号】１００２－１３２９（２００４）０１－００３１－０３【中图分类号】ＴＵ９８４

【文献标识码】Ｃ城市规划的作用与规划师的作为

段险峰

F o u c u s R e p o r t

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VOL.28 N O.1 JAN.2004

２００４年　第２８卷　第１期的外因。“村村点火、户户冒烟”地发展工业、高强度高密度、完全缺乏人文关怀地建造社区、四面出击开发名目众多的产业园区、无视法规侵占风景名胜与公园绿地，这些现象在中国许多城市普遍存在，它与有些规划师完全忽视城市系统的整体性而一味给经济要素施加动力这一作为有着密切的关系。对此，这些规划师也负有一定的社会责任。

２．４ 面对城市发展中的矛盾与冲突故步自

封、抱残守缺

出于对城市规划作为一个专业学科和它固有的职业功能的过分强调，或出于对城市发展稳定性的过度追求，有些规划师总是极力回避城市发展中各种利益、各种力量、甚至各种发展领域、各种建设功能之间的矛盾与冲突，认为它们与城市规划工作无关，本位主义严重。诚然，追求城市发展与城市规划实施的稳定性是规划师的理想，但城市规划毕竟是一个有反馈的控制系统，城市规划的控制作用就是在城市运动、变化、发展过程中实现的。城

市发展中的矛盾与冲突正是城市运动过程的反馈。在当今城市规划特别是规划管理领域，规划师面对城市发展中的矛盾与冲突普遍采取两种作为，一是固守城市规划的专业知识与技能甚至是规划发展蓝本，根本不愿合理接收并利用负反馈作为城市规划控制的机制，使得城市无法沿着城市规划的预决目标前进；二是对所有的反馈一律接收，并不加调节，使得城市规划失去控制，振荡越来越大，城市发展的稳定性越来越差，偏离城市规划控制的目标越来越远。两种作为殊路同归，那就是在城市发展的矛盾与冲突面前，原本作为一个控制系统的城市规划，其体系支离破碎，其功能土崩瓦解。

２．５ 对狭隘的城市乃至区镇的地方主义坚决捍卫

出于对所在或所服务的城市或区镇的热爱，无论其级别、功能、规模和发展条件如何，有些规划师总是坚决地将其置于区域中心地位，其它城市和地区则皆为这个中心的边缘。中心地位不突出，则要巩固和加强；城市功能不完善，则要调整和充实；经济水平不高，那就大力发展产业；竞争力不强，那就着力培育新的增长点。不管现实情况如何，总要争个老子天下第一。争第一也罢，但更有甚者，为捍卫狭隘的地方主义，竟不惜以牺牲自身和区域的生态环境为代价，以耗费自身和区域的自然资源为条件，甚至走到通过规划政策和土地、交通等物质要素来达到限制或阻碍周边城市与区域发展的极端。须知城市系统是一个绝对的“开放系统”，系统的有机关联性不仅体现在系统内各要素之间，更体现在系统与外部环境之间。狭隘的城市地方主义不仅会破坏系统的开放性，也会破坏系统

内各要素间的有机关联性，最终导致系统的崩溃，损害城市、区镇与整个区域的健康发展。

２．６ 对城市发展的历史与现实力量完全妥

协或彻底反叛

中国的城市大多具有丰厚的历史传统，也普遍是在自然经济集落基础上发展起来的。规划师应当关怀历史、尊重现实。但坦言之，规划师不可能成为城市历史传统的守护神，也不可能成为既存民众利益的救世主。在当今的城市系统中，历史传统已成为一个非常复杂的构成要素，既存民众利益已成为一支不可低估的运动力量，历史街区保护与更新、城市拆迁与改造、城中村治理等规划界的热门话题均由此而兴。目前规划师在对待城市历史传统和既存民众利益问题上普遍存在两种极端态度；一是历史传统为根，民众利益为本，城市发展必须以此为前提，其结果是城市发展处处制肘，步履维艰；二是发展生产力不动摇，建立现代城市文明不妥协，城市发展必须以此为基础，其结果是城市历史传统遭灾，既存民众利益受损。城市规划必须在两个极端之间寻求若干条中间道路，在城市历史传统、既存民众利益与城市现代生产力发展、城市文明建立之间寻求平衡。

２．７ 对政府意志惟命是从或抗命不遵

城市规划对城市发展的预决和调控既是职业行为又是执法行为，但更多是行政行为。城市规划是政府意志与专业技术的高度结合，城市规划的一切行为无不打上政府意志的烙印。在城市规划控制系统中，政府意志发挥着最大、最宏观和最权威的调控作用，它既可能使城市发展过程中的振荡衰减，从而使城市沿着规划预决目标稳定前进，它也可能使振荡加剧，最终使城市规划失去控制，偏离目标，它甚至可以不断地作为前馈和反馈来左右和影响城市规划控制系统的运行。当今城市规划师在对待政府意志时普遍存在四种极端倾向：一是把前馈奉为法典，使城市规划预决系统彻底贯彻落实政府意志，其结果既可能是政府意志与规划专业技术高度统一，也可能是两者彻底分离，政府意志左右一切；二是对反馈惟命是从，使城市规划预决系统跟随政府意志不断修正，其结果既可能是反馈机制实现，振荡衰减，目标趋稳，也可能是振荡加剧，偏离目标；三是对前馈置若罔闻，使城市规划预决系统与政府意志绝然分离，规划师成了理想主义与英雄主义的殉道者；四是对反馈抗命不遵，使城市规划控制系统振荡加剧，规划师成了矛盾冲突的牺牲品。规划师应当在四个极端之间既不放弃原则，又要寻求妥协，审时度势、趋利避害，方能借助积极力量发挥城市规划的预决与调控作用。

３ 规划师必须端正的几个立场

规划师必须正确认识城市发展运动的特征和规划调控的机制，必须加强对城市发展运动中各种力量、利益的扰动与振荡的协调，加强对城市系统中各要素、各发展领域、各建设功能之间矛盾与冲突的协调，加强城市系统内部性与外部性，即城市与区域的协调，必须明确规划师在城市发展中的社会角色，即规划师既不是决策者，也不是盲从者，充其量是一个引导者。只有端正这几个立场，规划师才能在城市规划对城市运动发展予以调控的过程中发挥应有的作用。

３．１ 规划师必须正确认识城市发展运动的

特征和规划调控的机制。

城市是一个复杂的、开放的大系统，发展的预决性是它的特征之一，但动态性却是最根本的特征。城市的发展、演化是必然的，城市发展的动态性与过程性是绝对的，而稳定性与终极性是相对的。从“实物中心论”向“过程中心论”转变，恰是人类思维方式的升华。与此相对应的，城市规划是一个有反馈的、闭环的控制系统，城市规划的控制作用就是在城市不断运动、变化、发展过程中实现的，反馈与扰动正是城市规划的调控机制。承认城市发展的动态性与过程性，充分利用负反馈的控制机制在动态过程中使振荡衰减，使规划目标趋稳，才是规划师正确的认识立场和工作方法。

３．２ 规划师必须加强对城市发展中各种力

量与利益的协调。

城市系统的复杂性之一就体现在驱动城市发展的力量是多元的，而每种力量又有其自身的利益诉求。但城市系统毕竟存在着有机关联性，各种力量相互关联、相互作用，才能推动系统整体的运行。规划师不能只顾一点，不及其余，而应当努力协调城市发中历史与现实间的经济、社会与环境等各种利益，政府、公众和自由经济等多种力量间的关系，使之在博奕中趋于均衡，在冲突中趋于关联，最后实现政府意志、公众利益与经济增长协调运作的发展局面。

３．３ 规划师必须加强对城市发展中各种要素与领域的协调，

城市系统的复杂性之二体现在城市构成的要素和领域（或称要素集、子系统）是庞大的，而各要素与领域的发展又有其自身的规律。但城市系统毕竟存在着整体性，整体大于各要素之和，系统方能健康发展。规划师不能一叶障目，不见泰山，而应当努力协调城市发展中的产业、金融、贸易等经济功能，办公、居住、游憩、历史文化等社会功能，开敞空间、风景名胜、农林保护等环境功能和交

通、市政、信息、物流等流通功能之间的关系，既尊重各自的发展规律，又在系统上加以综合调节，在空间地域上加以合理分配，最后实现城市的整体增长。

３．４ 规划师必须加强对城市与区域一体化

发展的协调。

城市系统的复杂性之三体现在它的开放性，亦即城市系统同外部环境的有机关联性。城市的核心功能就在于它的外部性。规划师应当努力协调城市与区域的发展关系，寻求城市在区域中的合理定位与功能，综合配置与利用各种资源，衔接交通与市政基础设施网络，扩展并延伸产业链条，加强城市发展的外部经济性，最后实现城市与区域一体化发展。

３．５ 规划师必须明确自身在城市发展中的

社会角色。

城市系统的运行是多种力量、多种要素综合作用的结果，因此，所有人，包括规划师都不可能是城市发展的唯一决策者。城市系统的运行也不是各种力量、各种要素自由作用的结果，它需要、也一定是受控的，因此，规划师决不能是城市发展的盲从者。城市规划的根本作用就是对城市发展予以调控，规划师的核心角色就是发挥城市规划的根本作用、作为城市发展的协调人。调动行政、经济与民主等多种力量，运用政策、技术与法规等多种手段，对城市发展中的矛盾与冲突予以协调，这才是规划师的社会责任。

４ 规划师的至高职业道德

规划师既要正确认识城市发展，又要积极作为，既要明确自身社会角色，又要坚守社会责任。规划师既要追求理想，又要直面复杂的现实局面，既要坚持原则，又要协调各种矛盾与冲突。树立科学的发展观，坚持全面发展、协调发展与可持续发展，并肩负起社会责任，努力协调城市发展中各种力量与利益的矛盾、各种发展要素与领域的冲突以及城市与区域的竞争，这正是规划师的至高职业道德。规划师不是城市发展的阻碍者，也不是个人理想主义的卫道士；规划师不是市场经济的拦路虎，也不是无序经济增长的吹鼓手；规划师不是历史传统的守护神，也不是民众利益的救世主；规划师不是本位主义的捍卫者，也不是地方主义的辩护人；规划师不是政府意志的绘图员，也不是矛盾与冲突的牺牲品。在城市的运动发展过程中，规划师必须发出自己的声音，而这种声音是否响亮，背后支撑的正是规划师的职业道德。

城市规划的作用与规划师的作为

段险峰