欧盟反倾销法与对华反倾销成因分析

欧盟反倾销法与对华反倾销成因分析

国际贸易中的倾销概念由来已久。本世纪初，美国反倾销专家雅各布瓦伊纳（Jacob Viner）在探讨倾销现象时发现亚当斯密（Adam Smith）在《国富论》中提到许多国家官方的奖励（bounty）行为，亚当.斯密将这种行为称作倾销，但实际上其更类似于现今的政府补贴行为。据美国学者约翰杰克逊（John H. Jackson）考证，第一次从现代意义上使用Dumping概念的是美国《1868年商业与财政年鉴（VI326/I）》 .尽管对倾销的讨论和试图解决的种种立法努力在整个19世纪报道不断，但直到19世纪末20世纪初，随着各资本主义国家工业和国际贸易的发展，倾销现象逐渐增多，其对世界贸易的影响才真正显现出来，各国也开始重视反倾销。1927年日内瓦世界经济大会宣称“倾销造成了商业和生产的不稳定状态，因而其造成的损害性影响大大超过了廉价进口带来的暂时性好处”。 1947年关税及贸易总协定（GATT）谈判中各国一致认为倾销是一种应受谴责的行为，应允许进口国在倾销导致竞争工业实质损害时采取一定对抗措施，GATT（1947 ）认可了此种权利，因此产生了GA TT第六条反倾销原则。此原则构成了现代国际反倾销体系的基石，《关于履行1994年GA TT第六条的协议》（以下简称94反倾销守则）即是对反倾销原则的具体运用。自二十世纪80年代以来，伴随着关税大幅度削减和国际贸易的增长，对外国实施反倾销的国家越来越多，不仅有发达国家，也有发展中国家，我国亦于1997年3月25日颁布了《反倾销与反补贴条例》，并于1998年7月9日对外国新闻纸对华倾销案作出了肯定性初步裁定 .

自70年代末我国对外开放以来，中国经济渐渐溶入全球一体化之中，外贸持续增长，但倾销指控随之而来。自1978年欧共体对华糖精反倾销成功以来，各国对我国反倾销愈演愈烈，至今已有近300起，对我指控国家近40个，税率也较高，如墨西哥对我国鞋类的反倾销税竟达1105％，创世界记录。在这300余起中以欧盟发起为最多，至99年3月已有70余起，且多以我方被征收反倾销税告终。自1978年中欧签订贸易协定以来，双边贸易逐年发展。欧盟作为日益重要的地区组织在我国对外贸易中占有重要地位，同时我国在欧盟对外贸易伙伴中的地位也逐年上升。1998年在全国出口局面困难的情况下，对欧盟出口仍取得18％的增长 .伴随着中欧关系的深入发展，欧盟对华反倾销政策近来也发生了一些变化。1998年4月27日欧盟外长理事会将中国从其“非市场经济国家”名单中去除，这无疑是一个好消息，但是，作为GA TT所允许的保护手段，欧盟对中国的反倾销将会继续进行下去，并呈现一些新的特点。在关注欧盟今后对华进一步行动之前，有必要对欧盟反倾销法和此前欧盟对华大规模反倾销的原因作一些细致的研究。一欧盟反倾销立法

在欧共体成立之初，各成员国分别依据各自的法律和条例实施反倾销、反补贴措施。关税同盟是欧共体经济一体化的重要支柱。欧共体成立以后，各成员国各自征收反倾销税、反补贴税则不符合欧共体对外统一关税的宗旨，并且容易造成绕道现象：一个成员国对某产品征收反倾销税，但若另一成员国不对此产品征收反倾销税，由于共同体各国之间互相免征关税，那么进入后一成员国的这种产品就轻而易举的进入前一成员国，从而抵销了前一成员国反倾销税的效果。为此欧共体委员会（下称欧委会）于1965 年5月向理事会提出统一反倾销反补贴法的建议 . 经过一段时间的酝酿和修改，1968年7月欧共体第一个直接适用于各成员国的反倾销反补贴条例459/68号生效。此后，经近十次的补充和修改，以及吸收1979年反倾销守则、1994年反倾销守则，现行的是1996年生效的384/96号反倾销条例 .

（一）进口产品违反欧盟反倾销法的实体规定

这些规定主要存在于384/96号条例第1条（总则），第2条（倾销认定），第3条（损

害确定），第4条（共同体产业定义），第21条（共同体利益）。根据条例Art.9（4），欧盟对输入的任何产品采取反倾销措施需满足：该产品以倾销进口；该倾销进口造成对共同体产业的损害；共同体利益要求干预。欧委会的整个反倾销调查以此为核心进行。

1、倾销的确认

“如果一个产品向共同体的出口价格低于在正常贸易过程中为该出口国确定的相似产品的正常价格，该产品就将被认定是倾销产品。”可见正常价格和出口价格的确定十分重要。在条例Art.2具体规定了正常价格，出口价格，价格比较和倾销幅度的确定方法。在正常价格确定上欧盟区分市场经济国家和非市场经济国家。对前者基本标准是采用国内销售在正常贸易条件下的独立消费者的支付价格，否则采用结构价格或向第三国出口价格，而对非市场经济国家则采用极具争议的替代国价格。1998年4月以前，中国一直被列为非市场经济国家，但理事会4月27日的决议将中国从中删去并导致了384/96条例的一些修改。现在的Art.2（7）规定，对来自中国和俄罗斯的产品进行反倾销调查时，受调查出口商如果能够提供证据表明其是在市场经济下生产的，证据符合要求并为委员会所接受，则按国内价格计算正常价格，若不被委员会接受则仍按非市场经济国家来确定替代国价格。

2、因倾销导致共同体产业损害

根据条例Art.3（1），损害指“对共同体产业的实质损害，或构成实质损害的威胁，或严重妨碍有关产业的建立。”在其他条款中，规定了确定损害的证据，累积计算，因果关系等。对于共同体产业，Art.4（1）指“作为整个的共同体内相似产品的生产者，或是指其产品的集合产量构成整个共同体生产的主要部分的那些生产者。”Art.5（4）指出主要部分指共同体内的总产量50％以上，例外情况下共同体产业也可是共同体内一个被隔离的地区的生产者。对于因果关系，欧盟不要求倾销是损害主要原因，仅要求是损害的实质原因之一，即“即便倾销所造成的损失只是其他因素造成的更广泛的原因的一部分，也存在让倾销对此等损害承担责任的可能” .

3、共同体利益要求干涉

共同体利益包括共同体产业，进口产品使用者和消费者三方的利益。条例规定了各方的代表机构提供情报，要求听证，发表意见的权利。但在实际中，欧委会往往将共同体内产业的利益放在首位，而且在Art.2（1）中还强调“要特别考虑消除有害的倾销扭曲贸易的作用以及有效竞争的必要性。”如此规定，令人对欧委会能否纠正以往有失公允的做法颇有疑虑，尽管其早已遭到其他利益方的不满和批评。

（二）欧盟反倾销的法律程序

在欧盟，实施反倾销的任务主要是欧委会，理事会决定最终反倾销税的征收，欧盟反倾销咨询委员会参与欧委会的决策。一个较完整的反倾销案一般要经过起诉（立案），调查，初裁（征收临时反倾销税），终裁（征收最终反倾销税）这几个过程。

1、起诉（立案）：起诉一般源于任何自然人、法人或非法人联合体以共同体产业的名义提出的书面申诉。Art.5（4）对申诉更提出了具体要求：申诉至少受到集体产量占共同体相似产品50％的生产商的支持，才被视为以共同体名义提出，并且若表示支持的共同体生产商产量不足共同体生产的相似产品产量的25％，调查不得开始。此条是对94守则的吸收。收到申诉后，欧委会经与咨询委员会协商认为有必要调查，即在官方公报上公布决定。

2、调查：调查的内容包括倾销和损害。条例详细规定了调查的时间、程序、听证、抽

样使用、商业秘密的保护、信息披露等方面的内容。如为了不拖延时间，提高反倾销的效率，特别规定了调查一般应在一年内结束，任何情况不得超过15个月。应当注意调查是反倾销程序中相当重要的一步，关于是否有倾销和损害基本上都在此步内确定的。因此被诉企业应与欧委会紧密合作，充分行使权利和履行义务，以便让欧委会得到对自己有利的证据，避之不理只会自己受损。

3、初裁（征收临时反倾销税）：根据Art.7（1），若利害当事人已被予充分机会提供信息和作出评论，并且倾销和损害已经初步确认，共同体利益也要求干预，便可征收临时反倾销税。这是欧委会可能采取的一项应急措施，其不需要调查结束，只要调查已开始并符合上述条件，便可在不早于起诉后60天不晚于起诉后9个月开始征收。

当然，调查也可因欧委会决定不采取措施而结束。此时，或由于起诉人撤回起诉，或由于确认不存在倾销或损害而无需采取措施。条例对不构成损害特别规定：或有关进口在共同体的市场份额低于1％，而此类国家的集体进口量又不足共同体消费量的3％〖Art 5（7）〗，或倾销差额低于正常价格的2％〖Art.9（3）〗。这几条也是遵照94守则修改的。另一种不致反倾销税的结案方式是价格承诺。此时，一般应是欧委会已对存在倾销和损害作出了初步肯定确认，被调查方为避免反倾销税而选择价格承诺，欧委会亦决定接受出口商提高价格或停止向有关地区以倾销价格出口的承诺从而结案〖Art.8（1）〗。

4、终裁（征收最终反倾销税）：理事会根据欧委会的提案决定征收不超过5年的最终反倾销税，决定以理事会简单多数通过。在3283/94反倾销条例之前，一直规定应以理事会特定多数通过。但由于欧盟内部要求抵制外国产品的力量逐渐增强，1994年3月理事会以522/94决定修改了此表决程序，从而开了欧共体共同贸易政策以简单多数通过的先河。这意味着成员国对欧委会提案控制能力的削弱，意味着理事会更易作出征收最终反倾销税的决定，是“欧委会和更具保护主义倾向成员国的胜利”，这也是欧盟内部贸易自由与保护两种倾向妥协、利益协调的结果，其一定程度上以非欧盟国家对欧出口为代价。

欧盟理事会作出终裁后，反倾销案各方如不服，还可以向欧洲法院（ECJ）起诉，请求法院对终裁进行司法审查，1994年3月以后，对反倾销决定的审查权改由欧洲初审法院（CFI）行使。384/96条例并无关于司法审查的规定，向初审法院起诉必须引用欧共体条约（EC Treaty）的Art.173.征收反倾销税的决定对于出口商和起诉方来说是直接送达的决定，对于进口商来说是直个别涉及本人利益的决定，因而根据 Art.173（EC Treaty），出口商和起诉方对于临时反倾销税、最终反倾销税、价格承担等均可要求司法审查，起诉方还可对拒绝方案、中止、终止案件调查等申请审查，进口方作为直接个别涉及本人利益的一方也有权利要求对征税等事项进行审查。但是在提起诉讼时，根据Art.173（EC Treaty）的规定，当事人只能就欧盟决定的有效性提出挑战，只能以缺乏权力、违反基础条约和任何与实施条约有关的法律、违反实质性程序要求和滥用权力为由起诉，决定的合理性和所依据的事实不能作为提起诉讼的理由，这不能不说是个欠缺。在初审法院认定决定缺乏有效性后，将作出决定无效的判决。在向初审法院起诉时必须注意时间限制，必须在有关通知后或以其他方式得知决定后2个月内向法院起诉，超过这个时限便不得再援用Art.173（EC Treaty） .对我国而言，由于不是WTO成员，对于欧盟的不合理决定不能通过WTO争端解决机制来交涉，因此在发觉欧盟对我反倾销决定符合Art.173（EC Treaty）条件时寻求欧洲法院的司法审查愈显重要，最起码增大了减少损失的可能，因而尽管司法审查的要求严格、作用有限，我方亦不应轻易放弃。近年来有迹象表明，初审法院正趋于突破传统权力限制，欲更大范围参与实体问题的判定。

384/96条例与94守则的区别之一是反规避条款（Art.13）。在乌拉圭回合谈判中，欧美极力主张将反规避写入守则，但由于日韩等的强烈反对，最终把反规避从邓克尔文本中删除放到WTO反倾销委员会上继续谈判 .欧盟反规避条款是1987年增加的，经不断完善，适用

范围不断扩大。尽管GA TT已于1990年3月裁定该条款违反国民待遇原则，应予修改，但欧盟当时并不接受而是等待乌拉圭回合谈判的结果。由于94守则未包含此类条款，则欧盟继续使用国内法进行反规避调查与94守则Art 18（1）“对来自于另一成员国的出口产品不得采取行动，除非根据本协议对1994GATT条文规定的解释而采取行动”的规定似不相符，因此不能不视为对刚刚经乌拉圭谈判加强的多边贸易体制的侵蚀。尽管欧共体的反规避行动对国际多边贸易体制带来严重影响，考虑到欧盟贸易地位的强大，只能看WTO反倾销委员会将来如何解决了。

从384/96条例可以看出，其与其它国家的反倾销法具有基本相同的原理，程序和法律语言，均有一定的保护色彩，主要保护有利于本国发展的竞争秩序与市场规则。这表明，在国际经济一体化潮流中各国反倾销法也在不断的融合。欧盟的反倾销立法趋向于越来越严格，我国近年来频受反倾销调查与此不无关系。但事情具有两面性，对于我国受欧盟大量反倾销调查的现象，必须冷静分析才有可能得出客观结论。

二欧盟对华大规模反倾销的成因分析

前文提到一个稳定的中欧关系对于双方都是非常重要的，但我国对欧出口频受反倾销调查却在一定程度上影响了这种关系。对被反倾销现象国内普遍看法是欧盟贸易保护主义滥用反倾销措施的结果，有的更指出是“新殖民主义和贸易保护主义的具体表现” .但仔细分析，可以从欧盟和我国国内两个方面发现导致这种现象的原因。

从欧盟方面看，之所以频对我国发动反倾销措施并屡获成功，主要原因有以下几点：

1、欧盟内部贸易保护主义抬头。不可否认，贸易保护主义的抬头是近年来欧盟反倾销浪潮的推动者之一……由于GA TT大幅度削减关税并取消非关税壁垒，欧盟内部市场受到外部越来越强烈的冲击。欧盟高新技术难以与美日抗衡，传统工业又面临新兴工业国和发展中国家挑战，出口增长不快，加强了对进口的抑制倾向。迫于平衡国际贸易利益在欧盟内部各国间分配和各国经济发展不均的压力，欧委会、理事会保护倾向也逐渐上升。我国输欧产品集中于欧盟传统工业，易成为欧盟保护主义反倾销的对象。

2、替代国制度的缺陷。由于欧盟在98年之前一直把中国列为非市场经济国家，在确定正常价格是采用替代国价格，往往过高确定我国出口产品价格，从而抹煞了我国出口产品的成本优势。在我被欧欧盟反倾销调查的大部分案件中这个现象都很明显，甚至将美国列为替代国，导致了我方易被认定为存在倾销。这方面反映了欧盟在认清贸易伙伴国情上的缺点。应当承认欧盟的区分市场经济与非市场经济的作法主要依据1955年GATT缔约国对第六条的一次解释说明，但在适用上却有明显的制度歧视性。只要是社会主义国家，不分行业和市场化程度一律视为非市场经济国家，这是不正确的。

3、实行国别歧视政策。如上所述，不仅在确定是否是市场经济上存在歧视，而且在欧盟工业受损害时欧委会对中国生产者与其它国家生产者也有不同，如1994年糠醛案和1995年活性炭案。尽管中国产品被挤出欧盟市场，但由于这些市场份额为其它国家所弥补，欧盟生产者并未得利，仍然受到其它国家倾销的损害。可见欧盟对中国的制度性歧视是单凭交流和了解所难以短时间内消除的。

4、反倾销制度本身的特点。从前述欧盟反倾销法再结合其它国家反倾销法不难发现，各国立法条款本身都有着不确定因素和弹性，如实质损害、结构价格、共同体利益、非市场经济、因果关系等，无一不是没有确切定义可由当局有效利用的概念，各种标准和计算方法的不统一又赋予了当局较大的裁量权，这就使反倾销手段成为各国在限制进口方面经常求助的武器，欧盟自然也不例外。因此，反倾销法的弹性和易操作性也是导致我国大量被反倾销

的原因之一。

5、争端解决机制上的欠缺。由于我国未恢复GATT缔约国地位和未加入WTO，因此即使欧盟对我方作出不利不公正的裁决，我国亦不能通过WTO争端解决机制来进行交涉和裁决，若上升为政府行为又不利于双边政治关系，再加上欧盟贸易地位的强大，我国在争端解决上实际处于一种受歧视和不利的地位。这也是欧盟频于进行调查和作出某些不公裁决的重要原因。尽管如前所述可以请求初审法院的司法审查，但由于受起诉理由、审查范围、举证方面的限制，而且欧委会又有较大的自由裁量权，因而除非有明显违反有效性的现象，法院一般不宣布反倾销决定无效。而在WTO争端解决机制中，则可以从各个方面进行交涉，并且还有上诉程序可以援用，比较灵活和实用。

6、还有一个简单却易被忽视的原因是：反倾销措施本身是GATT及国际法允许的合法保护手段。因此，用反倾销来制止不公平竞争，维护正常贸易秩序，乃至用来进行贸易保护和歧视，比用配额、高关税、技术障碍等更隐蔽，也不易受到报复。如若反倾销措施为GATT 所不允，那么欧盟也不大可能对我国提起那么多调查。

从欧盟方面来说存在至少以上几个原因，而从我国国内方面来看，被多次反倾销也因为存在以下问题：

1、我国有些出口产品一段时间内确实存在低价乃至倾销行为，这是不得不承认的事实。据统计，我国在1981年至1989年间出口价格指数下降了10.8％，而每年国际市场价格指数要上升3％，这至少表明虽然政府不允许倾销，但实际对外出口中低价倾销行为并非不存在。

造成我国某些产品大量低价乃至倾销的原因是多重的。首先，对于反倾销的认识不够，往往把对华反倾销认为是欧盟保护主义滥用反倾销措施的结果，过分关注法律以外的动机，从而误导企业认为倾销具有某些法律上的适当性。尽管欧盟反倾销有不良因素在内，尽管对反倾销有不同的经济学观点，但至少目前它是国际法所允许的，是合法的，认识不到这一点的藐视与逆反心理只会造成更严重的后果。其次，在一段时间内我国外贸指导思想不甚合理，过于强调成本低的优势，过于强调出口创汇作用。我国为发展国民经济确需大量外汇，出口贸易承担创汇任务这无可厚非，但手法上却有欠缺。为完成承包额度指标，各地各级外贸企业千方百计扩大出口，以致有时竞相压价互相拆台。各种明的暗的补贴更为低价出口撑了腰，能赚外汇就行，亏了政府补贴的思想颇有市场。再次，企业竞争观念落后。我国企业因为投身市场经济较晚，竞争经验和手段不足，大多只懂价格竞争，不谙现代营销策略，导致我国出口产品的低价定位，低价又引发短期数量激增。在非价格竞争已成主流的形势下，我国企业不改变这种陈旧观念将难以从根本上改变屡被反倾销的困境。对于其次和再次两点的后果，已有学者提出了“中国贫困化出口”问题，值得重视。再者，我国在外贸体制改革过程中宏观管理调控不力，外贸经营权下放过程中出口企业短期增长过快，一哄而上争相经营，致使价格剧降，出口数量剧增，这种现象直接吸引了欧盟的反倾销注意力。最后，人民币汇率几次大幅下调，在提高出口产品竞争力的同时，加强了出口价格下调和数量增加的作用，若再与有较坚挺货币的替代国的价格相比，易被认为存在低价倾销。

2、我国出口市场结构不甚合理，企业开拓国际市场能力不够，某些产品对欧盟市场依赖过重。对这一区域压力过大，总体上决定了被反倾销的机会必然增多，因此必须实施多元化战略。当然多元化战略并不意味着将在别处销不掉的产品倾销到其它市场，而是要在当地市场容量、价格水平充分调查的基础之上制定销售战略，自我约束出口增长幅度，不暴涨暴跌。

3、国内市场地区分割仍较严重，未形成统一国内市场，没有全国性市场调节机制，导致多头对外时价格差异过大。我国由于传统和较强烈的地区保护主义，省际贸易依存度不高，

各省市又都在加强外贸，再加上某些地区不合理的地方补贴和信贷支持，造成同一产品部分出口有倾销行为，而一旦被欧盟就此部分确定应进行反倾销，又不给予我国企业个别对待，则全国该产品对欧出口均遭反倾销株连。

4、企业缺乏法律保护意识，对反倾销应诉不力。毫无疑问，我国对欧出口有的并非倾销，只是价格相对较低，实施反倾销调查也并非意味着倾销成立，但拒绝应诉无异于自认倾销，“甘为鱼肉”，这是导致欧盟对华反倾销屡获成功的重要原因，也是大规模对华反倾销的重要诱因。主观上看，应诉不力除有信息不灵、责任不明、处罚不严等外，法律意识淡漠是主要原因，在被调查时，有的企业金蝉脱壳又倾销于另一市场，有的企业缩头缩尾等待搭便车，有的企业怕花律师费而自认倒霉，从而导致有理不去讲被轻易的赶出欧盟市场。不解决这个法律意识问题任何反倾销对策都将大打折扣。客观方面，我国对欧盟反倾销研究不够，反倾销人才缺乏，实践经验不足，与国外律师配合不利，反倾销研究资金匮乏等也是造成应诉不力的原因。

以上是对中欧前一阶段反倾销案多发两方面原因的一些分析。所幸的是：经过我国外交和国内克服前述不足的不懈努力，近一两年来欧盟对华态度发生了一系列的变化。继1995年《中欧长期政策》文件后，1998年3月欧委会又通过了《与中国建立全面伙伴关系》的对华政策新文件，主张对话加强合作。与对华政策密切相关，欧盟于1998年4月即将中国从非市场经济国家中去除，并在近来对华反倾销案中实行有限的个别对待政策。

但应该看到，改变中国的非市场经济国家地位虽是欧盟对华反倾销政策的重大转变，但主要的还是法律形式上的变化，中国仍不被认为是真正市场经济国家，而是采取一事一议的解决方式。中国方面必须提交充分的能说明自己产品是按照市场经济运作的证据，以争取获得以本国产品价格为参考的资格。这些证据必须符合根据905/98号条例修改后的384/96条例Art.2（7）中规定的5条市场经济标准：即（1）企业关于价格、成本和投入的决定是依据反应供求关系的市场情况作出的，在这方面不受国家重大干预，主要投入的成本基本反应了市场价值；（2）企业具有一套清楚的基本财务档案，按国际财务标准独立审计，（3）企业的生产成本和财务状况不受前经济体制的重大扭曲，特别是有关资产的贬值、其它折旧、易货贸易以及以资产抵债；（4）企业受制于能保证企业经营合法确定的不动产法和破产法的情况；（5）汇率按市场汇率进行兑换的情况。中方在积极应诉时应准备好尽可能详尽的材料，据理力争。

1998年欧盟对中国输欧棉坯布的反倾销调查以中方的积极应诉胜利告终，但今年3月，欧盟又对中国输欧钢丝绳宣布征收百分之六十多的反倾销税。对此，外经贸部部长石广生1999年3月12日在答记者问时指出“欧盟对中国一些出口商品进行反倾销，我们认为反倾销措施不能作为市场保护的手段，希望欧盟开放市场。对于倾销问题我们的态度是坚决的，不允许中国企业倾销。”可以相信，我国政府的坚决态度将对未来欧盟对华反倾销实践产生一定积极影响。

三对反倾销法的基本认识和前瞻

仔细研究，不难从GATT第6条中看出：反倾销的理论目标实质是提倡公平竞争，反对不正当经营，维护市场经济下公平竞争的国际贸易秩序，其是从事国际贸易的企业都应遵守的竞争规则。利用这一手段来保护本国产业免受不合理侵犯及维护竞争环境和市场秩序是合法的，不能因国际实践中的某些不公正便无视反倾销的合法性。我国企业屡受欧盟反倾销调查，不排除保护主义和滥用，但其不仅有国内法基础，也有国际法的基础，合乎GA TT 的基本精神。我们只有在这个认识之上才能更有效的去改正被多次反倾销的内外部原因，同时也才能更有效的在国内进行反倾销执法。

必须指出：当前的国际反倾销立法是不尽完善的，不成熟的，倾向于对进口国的保护，在某些地方过于严厉，实践中也不能很好的防止滥用。一个真正完善的、为世界各国所愿遵守的反倾销法应是能兼顾各方利益，立足于公平公正原则，将自由贸易下的反倾销保护限制在合理的范围内的国际规则。长远的看，在当前各国反倾销法趋于细致严厉的情况下，要实现WTO的宗旨，国际反倾销法会经历一个由严到松并与反不正当竞争相互渗透的过程。我们期待着这个过程的早日到来，也相信中欧贸易之路会越走越宽，越走越平坦。