公共安全应急机制的建立

公共安全应急机制的建立
公共安全应急机制的建立 突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏,影 响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的,有社会影响的涉及公共安全的紧 急事件,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件。 应急机制是一定范围内社会各种组织、群体和个人对各种紧急状态采取应急反应的过 程。紧急状态是一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,它影响全体公民并对整个社会的 正常生活构成威胁。应急机制包涵了应急管理各种活动的内容、功能及其相互关系。由于紧 急状态具有突发性和不确定性,应急机制的重点在于快速、灵活地协调各部门、组织、资源、 行动之间的关系。当前,各种传统和非传统安全因素对国家安全和社会稳定的影响日益显现。 加强应急管理工作,建立健全公共安全应急机制,提高国家保障公共安全和处置突发公共事件 的能力,预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失,是坚持 以人为本、执政为民的重要体现。温家宝总理在 2005 年 7 月召开的全国应急管理工作会议 上强调要加强应急管理工作,建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应 急管理体制,形成“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急机制。[ 1 ]作者根据国 内外的应急管理实践,结合突发公共事件的种类和特点,将应急机制的基本构成概括为以下六 个大的方面: 一、协调机制 应急机制的首要任务是协调应急管理各构成要素之间的相互关系,整合各种组织、人员、 信息、物资等资源,因此协调机制的建立具有极其重要的作用。突发公共事件涉及的部门和 单位众多,目前我国各种突发公共事件分属 16 个部门,各职能部门归口管理,分兵把守,自成体 系。比如,地震预报由地震局负责,地震发生后的救护由消防、医疗等部门负责,灾后救援与恢 复由民政部门负责,这种分工表面看有利于明确职责,但在实际操作时往往由于各部门之间界 面不清而导致资源浪费、信息不畅。在紧急情况下,哪个部门应当做什么样的工作,如何保证 每一个参与应急的组织机构都有适当的工作,都有赖于协调机制的建立。良好的协调机制可 以解决在应急反应中的分工问题,而且可以在不同级别的组织之间建立协作关系,以便在应急 反应资源不足时及时申请获得上一级部门提供的援助。 建立协调机制首先要建立相应的协调 机构。 我国的一般做法是在事件发生后成立一个临时性的机构来协调、 指挥应急处置中的所 有问题。 但这种临时机构无法承担日常对突发公共事件的预警、 评估和协调。 美国在 1979 年 整合了国家消防管理局、 联邦洪水保险管理局、 民防管理局等机构成立了联邦紧急事务管理 局(FEMA) ,负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。9· 事件后又 11 整合了海岸警卫队、运输安全总署、保密保安处、联邦紧急事务管理局等 40 多个联邦机构, 建立了“国土安全部”,以协调紧急状态下各级政府部门之间的关系。 我国的一些大中城市已经开始尝试建立类似的常设机构负责突发公共事件的应急管理。 其中,南宁市作为我国第一个公共安全综合试点城市,建立了城市应急联动系统,并于 2002 年 正式投入使用。 该系统利用集成的数字化、 网络化技术,将 110 报警服务台、 火警、 交 119 122 通事故报警台应急救助及 12345 市长公开电话,纳入统一指挥调度系统,实现了跨部门、跨警 区以及不同警种之间的统一指挥协调和资源共享,使统一应急、联合行动成为现实。上海市 也建立了上海市减灾领导小组,作为本市减灾工作的非常设领导机构,统一领导全市减灾工 作。北京市成立了突发公共事件应急委员会,并由市政府秘书长作为总协调人,协调突发公共 事件应对工作。当突发公共事件超出北京市控制范围时,提请党中央、国务院批准成立“首都 突发公共事件应急委员会”,由党中央、国务院指定一名负责同志或授权中央政治局委员、北
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京市委书记任主任,总协调人人选由主任决定,市政府秘书长配合,市委、市政府主管副秘书长 和办公厅主管副主任协助,协调突发公共事件应对工作。 二、指挥机制 指挥是社会组织和有组织的群体为了协调一致达到某个目标,由领导者所实施的一种发 令调度活动。指挥与协调的功能是紧密联系的,在突发公共事件的管理中具有相同的目标。 但协调的对象一般是相互之间没有隶属关系的各部门之间的关系,而指挥则带有更明显的强 制性,必须建立等级有序的指挥关系,形成明确的指挥链,通过指令的下达和信息的反馈来实 现。在具体工作中,指挥和协调都是不可或缺的管理手段,相互之间的联系十分紧密,有时甚至 很难准确区分两者的界限。指挥机制一般应以应急指挥中心为核心,以交通、公安、消防、 电力、水利、市政等突发公共事件相关的公共部门为主要成员,涵盖重大交通事故、消防安 全、公共卫生突发事件、城市基础设施安全、反恐与重大刑事案件、安全生产、防震减灾、 防汛抗旱、重大动物疫情防控等应急处置子系统。指挥机制通过覆盖范围广泛、报警方式多 样的应急联动中心获得突发公共事件的相关信息,并根据专家委员会对突发公共事件的发生 和发展趋势、救灾方案、处置办法、损失评估和事后恢复提供的建议进行决策。各类突发公 共事件专项指挥部按照突发公共事件的类型和有关部门的职责和业务范围,具体负责对突发 公共事件的预防、指挥和处置等管理工作。 三、应急预案制定、评审和备案制度 应急预案是针对各种可能发生的紧急情况所需的应急行动而制定的指导性文件。 有效的 应急预案不仅可以指导应急人员的日常培训和演习,保证各种应急资源处于良好的备战状态, 而且可以指导应急行动按计划有序进行,防止因行动组织不力或现场救援工作的混乱而造成 事态的进一步恶化。制定应急预案的目的是为了在发生紧急情况时,能以最快的速度发挥最 大的效能,有序地实施救援处置,达到尽快控制事态发展,减轻事件造成的灾难性后果。为实现 这一目的,应急预案必须具有科学性、实用性和权威性。应急救援工作是一项科学性极强的 工作,制定应急预案必须在全面调查研究的基础上,对系统存在的各种危险因素进行科学分析, 论证可能出现的各种危急情况,制定严密、统一、完整的应急预案。2001 年的一场小雪导致 北京交通瘫痪后,北京市建立了雪天应急预案。对雪天的交通管理作了较为全面的分析,提出 了有效的应对措施,并在之后的应用中发挥了很好的作用。在 2003 年 11 月的一场中雪后北 京的交通甚至好过平常,但是,这场降雪却造成了严重的“雪衰”和大量树木折断,使北京城再 次陷入尴尬,暴露出该预案仅考虑了交通问题,对降雪造成的其它问题考虑不足,缺乏科学性。 应急预案是应急行动的指导,必须符合客观情况,以便于实际操作。应急行动需要在紧急情况 下动用大量的资源和人力,因此应急预案应报上级部门批准或颁布相应的法律法规以保证应 急预案的权威性,并由上级部门组织专家进行评审和备案。 经过各方面的努力,目前我国应急预案编制工作已基本完成,包括《国家突发公共事件总 体应急预案》和 25 件专项预案、80 件部门预案,共计 106 件,基本覆盖了我国经常发生的突 发公共事件的主要方面。省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成,许多市、区 (县) 也制定了应急预案。预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社 会安全事件等四类;按照各类突发公共事件的严重程度、 可控性和影响范围等因素,分为四级, 即特别重大( Ⅰ) 、重大( Ⅱ) 、较大( Ⅲ) 和一般( Ⅳ) 。突发公共事件应急预案的编制工作虽 已取得阶段性成果,但并不意味着从此可以一劳永逸。面对意想不到的各种突发性灾难,必须 重视社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作,形成“横向到边、纵向到底”的预案 体系。同时,为保证预案的有效性,必须注重预案的队伍建设和演练工作,加强应急机构、队伍 和救援体系的建设以及相关人员的培训,建设专业队伍和统一接报、反应灵敏的信息平台,在 实践中不断完善预案,尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。
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四、预警机制 预警机制就是利用现代化的技术检测手段,对公共卫生、气象、地震、安全生产等专业 部门的各种隐患进行数字化实时监测和分析,制定综合预警体系建设的技术标准,建立健全对 各种突发公共事件的预警指数和等级标准,并根据情况向不同范围内的组织、媒体及公众进 行通告。突发公共事件虽然表现出很大的偶然性和随机性,但在本质上是可以预测和预防的。 导致突发公共事件爆发的因素可能是人为因素,也可能是自然因素,但一般以人为因素居多。 即使在印度洋海啸这样的自然灾害中,造成如此重大伤亡在很大程度上也是由于人为的原 因。 此次海啸之后,建立海啸预警机制成为全球关注的热点。强化专业预警预报信息系统建 设,科学准确的预测预报可以为有关部门的决策和应急提供突发公共事件的动态信息。 预警机制的核心部分是应急联动中心,应急联动中心应逐步整合各类紧急报警服务号码, 负责接受全市范围内各种监测信息,经过电脑分析处理后即时分发给 110、119 等子系统。一 旦发生突发公共事件,尤其是出现跨区域、大面积和可能发展为严重危害的态势时,根据预案 进行统筹处理。 五、分级响应机制 应急机制的建立要遵循适度反应原则。对事件的严重程度估计不足、反应迟缓、第一救 援力量不能满足应急需要可能会造成更大范围的人员伤亡和物质损失。对 SARS 的最初反 应、对印度洋地震可能造成的大海啸和对“卡特里纳”飓风的预警都是反应不足的典型案例。 但是,对突发事件估计过重、反应过度一方面会占用大量的应急资源,影响到对其他突发事件 的处置能力,另一方面也会造成大范围的恐慌心理,并在恐慌心理的作用下采取过激的非理性 行为,引发严重的后果。因此发生突发公共事件后的应急响应也是按照分级管理、分级响应, 自下而上的程序进行。按照我国现行法律与政策的要求,应急预案按照制定部门与组织的级 别起码分为五个层级,即中央政府层级,省、自治区、直辖市政府层级,地、市政府层级,区、县 政府层级和企事业单位层级。有的学者建议在中央政府层级和省级之间添加区域级应急预 案。[7 ]突发公共事件的严重程度、可控性、所需动用的资源、影响区域的大小等因素决定 了分级响应的范围。应急响应过程包括接警、响应级别确定、预案启动、应急行动、应急恢 复、应急结束等几个过程。根据北京市的具体情况和突发公共事件的特点,应急响应可以分 为两个级别: (一) 基本响应 当确认突发公共事件即将或已经发生时,事发地应立即做出响应,按照“统一指挥、 属地为 主、专业处置”的要求,启动相应级别的预案,成立现场指挥部,指挥协调公安、交通、消防和 医疗急救等部门应急队伍开展救援行动。现场指挥部应随时跟踪事态的进展情况,一旦发现 事态有进一步扩大的趋势,有可能超出自身的控制能力,应立即向应急指挥中心发出请求,协 助调配其他应急资源参与处置工作。同时向事件可能波及的地区通报有关情况,必要时可通 过媒体向社会发出预警。 (二) 扩大响应 预计将要发生或已经发生特别重大、重大突发公共事件时,由应急指挥中心决定启动相 应的应急预案。如果突发公共事件的事态进一步扩大,已经波及到本市大部分地区,造成的危 害程度已十分严重,超出北京市自身控制能力,预计凭本地区现有应急资源和人力难以实施有 效处置,需要国家或其他省市提供援助和支持,这时应向上一级政府应急管理部门请求援助, 动用更多的应急资源,保证应急所需的各种人员、装备、物资、设施及以应急管理、技术和 咨询工作的开展。 六、保障机制
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完善的保障机制是突发公共事件应急救援的顺利进行的基本条件。应急反应需要法律、 技术、资金、物资、人员等方面的广泛支持保障。由于突发公共事件是一种非常态事件,如 何保证各种保障的可靠性(即在紧急状况下能够有效发挥其作用的可能性) 就成为一个值得 注意的问题。理论上讲,应急保障最简单的模式考试，大网站收集就是储备足够数量的各种 应急资源以备不时之需,例如我们为了扑救火灾而建立的城市消防网。但这种模式在实践中 却可能由于使用效率、 有效期限等方面的问题而无法实施。 特别是在一段较长的时间内没有 发生突发公共事件的时候,无论是公众还是政府都会认为这种储备是一种资源浪费而更倾向 于将其削弱甚至取消。[8 ]为此,建立“一物多用、平战两用”的保障机制具有更高的效率和社 会可接受度。目前我国很多消防站不仅承担火灾扑救的任务,而且也越来越多地参与到化学 危险品泄漏事故以及群众的各种求助(如开锁、送水等)的处置中。保障机制并不仅仅是大量 救援物资的储备,而是通过物资储备、财政预算、与相关部门签订协议等方式为应急救援提 供各种保障。 (一) 立法保障 突发公共事件的应急救援必须依法开展,相应法律法规是其重要的支撑和保障。构建和 谐社会必须充分发挥立法在调节利益冲突方面的重要作用,通过制定规则来协调和解决不同 利益主体的冲突,实现良性的利益博弈。社会关系的诸多利益主体的和谐共处乃是立法的理 想目标。目前我国的应急预案框架体系已初步建立,出台《紧急状态法》 、建立应急管理法制 体系成为当前应急管理的重中之重。 我国现行宪法只是规定了全国人大有权决定战争状态的 宣布、决定全国总动员或者局部总动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严,规 定由国家主席发布戒严令、宣布战争状态、发布动员令,而对于自然灾害、瘟疫或其他紧急 状态没有涉及。紧急状态立法就是对上述紧急状态出现后,有关国家机关依据宪法赋予的紧 急授权制定应急性法规,协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系,动员国家、地区 和社会的资源和力量对付危机,以控制紧急局势。若紧急状态解除或消失,可视情况决定终止 该紧急法规的效力。从国际经验看,国家紧急状态立法有助于明确危机状态下政府的责任、 权力和可以采取的应急处置措施,有助于恢复正常的社会秩序,有助于保护公民的基本权利。 (二) 信息保障 准确及时的信息是进行指挥决策的必要基础,而突发公共事件的突发性和不确定性,导致 了应急处置工作中信息的不充分,因此信息保障机制就显得十分重要。信息保障机制一般以 应急联动中心为基础,成立信息综合管理平台,形成以信息监测、信息报告、信息共享、信息 分析、信息发布为主要构件的信息保障机制。对相关突发公共事件的信息进行收集、分析和 处理,按照早发现、 早报告、 早处置的原则,预测可能发生的情况,及时上报应急指挥中心,并按 照预案的规定组织有关单位、职能部门和专家拟写新闻统发稿、专家评论或灾情公告,以适 当的方式向媒体和市民发布相关信息。 各突发公共事件专项指挥部应逐步建立和完善应急指 挥基础信息数据库,包括各类事故隐患和危险源监控数据库、统一规范的专业数据库、基于 空间位置的应急预案库、 应急决策咨询专家库、 辅助决策知识库以及危机管理信息资源目录 体系,并进行及时的维护更新,确保数据质量。 (三) 工程保障 应急处置的工程保障涉及抗震、防汛、民防、防护林等防护工程的建设和应急维护,城 市紧急疏散避难场所和相关工程的建设、维护和管理,煤、水、电等生命线工程在非正常状 况下的运行与维护等方面的内容。 工程保障是提高城市的备灾抗毁和生存防护能力的重要基 础。 2005 年 8 月由于卡特里娜飓风造成新奥尔良市防水堤多处决口,整个城市成为一座“潮湿 的坟墓”,反映了该市在应急工程保障方面存在严重的缺陷。 飓风过后,大量无家可归的人聚集 在体育场、会议中心等避难场所中,又由于避难所的设计和管理等问题引发卫生、治安等方
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面的问题。我国的一些地方已经开始建造类似的避难场所,但对进入避难所的人员数量、进 入方式、滞留时间、治安问题等都缺乏科学的预测评估。重庆天元化工厂发生泄漏事件后, 近万名被疏散出来的群众只能在大街上过夜。此外,很多城市的生命线系统即使在正常状况 下也是整个城市的“软肋”,紧急状况下不仅要保证城市居民的正常生活,而且要保证应急工作 的各种需要,其要求之高,难度之大,可想而知。应急管理部门必须根据应急救援业务需求, 采取平战结合的原则,配备现场救援和工程抢险装备和器材,建立相应的维护、保养和调 用等制度,保障各种相关灾害事件的抢险和救援。同时,应注重城市应急工程设施建设,组织实 施注重形成各有关职能部门要加强防护工程、生命线工程的管理和维修,对陈旧老化的工程 和设施应有计划地加以改造。此外,突发公共事件可能会造成现场交通设施的破坏,为保证处 置的正常进行一般都需要在现场及相关场所实行道路交通管制,必须根据需要和可能开设应 急救援“绿色通道”,尽快恢复被毁坏的公路、交通干线、地铁、铁路、空港及有关设施,保障 交通路线的畅通。必要时,可紧急动员和征用其他部门及社会的交通设施装备,为紧急处置工 作提供快速、高效、顺畅的道路设施、设备工具、运行秩序等交通保障条件。根据各城市的 发展状况和需要,应考虑购置和配备应急专用直升机。 (四) 物资保障 突发公共事件会严重影响受灾区的反应能力,在极端的条件下甚至会影响周边地区的反 应能力,必须保证各种应急物资如水、临时帐篷、被单、食品、发电机等的必要供给。美国 的联邦反应计(FRP ,Federal Response Plan) 规定:处于高危险地区的居民和个人应对灾害有所 准备,并保证至少 72 小时内能自给自足。地方志愿者机构应尽可能提供最大限度的食品、住 所和灾害急救服务,制定在灾后 72 小时无外援的情况下照常提供上述服务的计划。应急处置 一方面要满足受害者的安置,另一方面要开展及时的搜救和恢复重建工作。特别是在建筑物 倒塌的情况下,会有大量受害者需要援救和医治。 在受困 72 小时后,受害者的死亡率会急剧提 高,所以搜寻和营救行动必须及时开展。为确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应, 必须建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送系统,积极培育和发展经济动员能力。在保证 一定数量的必需救灾物资储存的基础上,积极探索由实物储备向生产潜力信息储备,通过建立 应急生产启动运行机制,实现救灾物资动态储备。对储备物资的管理要积极防止储备物资被 盗用、挪用、流散和失效,一旦出现上述情况,要及时予以补充和更新。相邻地区可以建立物 资调剂供应的渠道,以便在紧急情况出现时,迅速从其它地区调入救灾物资。此外,应急的物质 资源也可依据有关法律、规定,及时动员和征用社会物资。 (五) 资金保障 应急机制的运行有赖于及时、充足的资金保障,必须建立突发公共事件应急基金监管、 民间援助和社会救济等方面的制度,把应对突发公共事件所需经费纳入年度财政预算。对灾 害事故紧急处置工作所必需的专项资金,应根据《中华人民共和国预算法》有关条款,每年按 照财政支出额的适当比例安排政府预备费,作为公共财政应急储备资金。在一般支出预算中 增设突发公共事件应急专项准备资金,并根据公共安全应急管理的需求,逐步提高资金提取比 例。发生突发公共事件后,一方面应根据实际情况调整部门预算内部结构,削减部门支出预算, 集中财力应对突发公共事件;另一方面经政府批准启动应急专项准备资金,必要时动用公共财 政应急储备资金。按照“急事急办”原则,简化工作环节,确保应急处置工作的顺利进行。此外 还可以在资金保障机制中利用风险转移,鼓励自然灾害多发地区的公民、法人单位和其他组 织购买财产和人身意外伤害保险。从事高风险活动的企业应当购买财产保险,并为其员工购 买人身意外伤害保险。也可以根据有关规定接受各方面的资金援助如赠款、贷款、直接支付 等。 (六) 队伍保障
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公安、消防、交管、医疗急救、市政等队伍是基本的抢险救援队伍,武警和民兵预备役 部队是抢险救援的后备力量。人防、地震、防汛、森林消防、矿山、建筑工程等专业救灾队 伍,是突发公共事件应急行动的骨干力量。各专业部门要落实先期处置队伍和增援队伍的组 织保障方案。进一步优化、强化以消防等专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救 援队伍网络。 各类抢险救援队伍要合理部署和配置、 配备各类先进的救援装备、 器材和通信、 交通工具,制订各类应急处置专业技术方案,并积极开展专业技能培训和演练;全市定期组织 跨部门、跨行业的综合性减灾演练,以加强组织协同和各专业保障,提高队伍快速反应和协同 作战能力,确保队伍遂行和完成抢险救援任务。 社区和志愿者应急队伍是专业应急队伍的必要补充,要健全社会动员机制,发挥机关、企 事业单位、城市社区、公益团体等社会力量的作用,组建具有一定救援知识和技能的志愿者 队伍,以在第一时间减少突发公共事件的损失。各类应急处置队伍要结合本单位的工作和生 产,积极开展专业技能培训和演练。市应急委员会办公室应定期组织全市跨部门、跨行业的 应对突发公共事件的演练,检验应急队伍的快速反应能力,提高各部门之间协调配合和现场 处置能力,实现对突发公共事件管理的规范化和程序化。 (七) 医疗救护保障 应急医疗救护工作必须坚持“救死扶伤、以人为本”的原则。发生灾害事故后,必须快速 组织医疗救护人员对伤员进行应急救治,尽最大可能减少伤亡。根据“分级救治”原则,按照现 场抢救、院前急救、专科医疗救护的不同环节和需要组织实施救护。发生重特大灾害后,医 疗救护队伍要迅速进入救灾现场,对伤员实施包扎、止血、固定等初步急救措施,稳定伤情、 运出危险区后,转入各医院抢救和治疗。化学事故、放射性污染事故的伤员应先安排进入相 应的专业医院救治。要根据灾害事故的特性和需要,做好疾病控制和卫生防疫准备,并严密组 织实施。 (八) 治安保障 突发公共事件发生后,由属地公安部门和基层政府负责治安保障,立即在突发考试，大网 站收集公共事件处置现场周围设立警戒区和警戒哨,做好现场控制、交通管制、疏散救助群 众、维护公共秩序等工作。严惩趁火打劫和制造事端的犯罪行为,加强对重点地区、重点场 所、重点人群、重要物资设备的防范保护,确保紧急处置工作有序进行,救灾物资、装备免受 人为破坏,社会秩序保持正常。如现场有起火、存有易燃易爆危险品、漏电、漏水、漏气等 情况发生,现场先期处置人员要立即通知有关主管部门实施灭火、排爆、断电、断水、断气 等措施,清除现场危险品,避免次生危害的出现。 突发公共事件的应急处置工作涉及众多的组织和部门,对处置的要求也是多方面的,需要 在短时间内组织大量的人力、物力、财力开展全方位的应急处置,这就需要依靠科学合理的 应急机制。我国的应急管理刚刚起步,对应急管理的研究可以吸取国外的相关经验和教训,并 充分考虑我国的具体情况,尽快建立完善的公共安全应急机制,以应对传统安全与非传统安全 因素对构建和谐社会造成的影响。
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