依法管理宗教事务的提出与发展

民族宗教五大特征，宗教问题不仅贯穿于社会主义初级阶段全过程，而且也将伴随人类社会的存在而长期存在。宗教问题同其他社会问题一样，从来不是孤立存在的，往往是由历史的和现实的政治、经济、文化等多种复杂的社会因素相互交织复合形成。正因为宗教同其他社会问题联系的如此紧密，宗教方面一旦出现问题，就可能会牵一发而动全身，影响到民族团结、社会稳定、国家统一、社会和谐，因此正确处理宗教问题是考验中国共产党执政水平的一项艰巨而复杂的任务，必须高度重视，谨慎对待。

（一）以马克思和列宁为代表的马克思主义宗教观是中国共产党处理宗教问题的指导思想。尽管马克思对宗教义愤填膺，但他并不打算把宗教作为共产主义的公开敌人，这不仅是因为宗教信徒经常参与共产主义，而是在他看来，虽然宗教做了不少邪恶之事，但实际上并非症结所在，因为，宗教属于社会的上层建筑，而不是它的基础。与马克思主义一脉相承的是列宁对宗教问题的看法和评价，很多人熟记了列宁关于宗教是人民的鸦片的论断，但列宁关于彻底实行政教分离，公民不能因为性别、民族、宗教信仰而产生权利不平等的现象，宗教团体应当成为“完全自由的，与政权无关的志同道合的公民联合会”的观点成为中国共产党认识宗教问题、解决宗教问题的理论依据。而中国共产党领导的红色政权关于宗教问题的政策和立法可以追溯到1934年1月颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中规定：自苏维埃政权领域内，工人、农民、红军战士和一切劳苦大众及其家属，不分男女、种族、宗教，在苏维埃法律面前一自人类进入文明时代以来，宗教便与政治结下了不解之缘，政教关系存在于每一个国家与社会之中，一个国家只要有宗教，就存在着政教关系问题。今天我们更多的论说的是“政教分离原则”，而实际上宗教与政治的互动涉及到政治生活的各个层面，也涉及到宗教生活的各个层面。不同层面的互动在关系性质、作用力度和运作模式等方面又各有不同。无论是约束宗教干政、涉政，还是约束政府对宗教事务的干预，都需要以法律法规的形式做出某些制度上的安排，来保证和实现政教分离。在全球化进程日益加快与各种恐怖活动频频发生的国际大背景下，依法管理宗教不仅仅是理论上的界定，更为重要的是关系到实际操作，关系到民族团结、国泰民安和文化安全，关系到能否保持国家综合国力的稳步提升和社会稳定、健康发展的良好势头。我国是一个存在多种宗教和众多信教群众的国家，信教的人不仅数量多，而且分布广，不仅各个民族都有信教的群众，而且有的民族还是全民信教。我国的宗教问题更是具有群众性、民族性、国际性、复杂性、长期性依法管理宗教事务的

提出与发展◎陈岩律平等；中华苏维埃政权以保证工农劳苦民众真正信仰自由为目的，绝对实行政教分离原则；一切苏维埃公民都有反宗教宣传的自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才会允许其存在。①在1949年中华人民共和国成立之际，9月30日颁布了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定：中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由。新中国成立以后，先后颁布过四部宪法，第一部《中华人民共和国宪法》在1954年9月15-28日召开的第一届全国人民代表大会第一次会议上通过。其中规定，中华人民共和国公民有宗教信仰自由；中华人民共和国年满18岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限，都有选举权和被选举权。第二部宪法在1975年1月17日召开的第四届全国人民代表大会第一次会议上通过，其内容颇受当时“文化大革命”的“极左”思潮影响。第三部宪法在1978年3月5日召开的第五届全国人民代表大会第一次会议上通过，其中规定公民有信仰宗教和不信仰宗教、宣传无神论的自由。第四部宪法在1982年12月4日召开的第五届全国人民代表大会第五次会议上通过，此后对这部宪法做过四次修订，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过第四次

宪法修正案。第四部宪法即现行宪法，其中第2章“公民的基本权利和义务”中规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限，都有选举权和被选举权”。有关宗教信仰的具体法律规定，载于第二章的第36条：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”宪法作为我国的根本大法乃是一切法律的基础，因此其中关于宗教问题的规定也就是我国处理宗教问题的最高法律依据和标准。由于宪法作为原则规定有其抽象性和不能直接适用性，在司法实践中并不能进入庭审或作为具体判案的直接依据。因此，有必要制定有关宗教的专门法律来建立并健全我国有关宗教问题的法律体系。

（二）宗教的基本法或专门的宗教法的制定与健全我国现代意义的宗教立法思想与实践始于20世纪80年代初，这是我国改革开放的重要进展之一，也是我国政治界和理论界将马克思主义宗教观“中国化”、“现代化”的独特探索与发展。具体而言，中共中央于1982年3月31日印发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（中发（1982）19号，简称中央19号文件），中央19号文件阐明了对待宗教问题的基本观点，重新确立了宗教信仰自由政策，几十年来，这一文件被认为是指导我国宗教工作的重要文件。特别值得一提的是，中央19号文件中明确提出“为保证宗教活动进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制定切实可行的宗教法规”。②这是我们党首次提出要制定专门的宗教法规，从而开启了依法管理宗教事务的思考和宗教立法工作的探索和实践。中央19号文件并没有明确提出政教关系问题，但提出了涉及政教关系的一些重要原则。如：“宗教信仰自由政策的实质，就是要使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题，成为公民个人的私事。社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。同时，决不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育……”。“一切宗教活动场所，都在政府宗教事务部门的行政领导之下，由宗教组织和宗教职业人员负责管理。”“一切爱国宗教组织都应当接受党和政府的领导，党和政府的干部也应当善于支持和帮助，宗教组织自己解决自己的问题，而不要包办代替。”③这些重要原则已经明确了以政教分离为主要特点的具有中国特色的政教关系的主要内容。在中央19号文件下发后，落实宗教政策工作取得了积极进展，而宗教在自身的恢复性增长的过程中也出现了很多问题。如：宗教界人士生活腐化、信仰淡化、追名逐利、纪律涣散、奢侈享乐、腐化堕落、结党营私等；宗教活动混乱，乱建寺观教堂；打着宗教的旗号建立非法组12统战短波近日，准旗举办了2011年中小型企业（新模式）产品推荐会。旗党政领导张银银、奇·达楞太、郝千福参加了推荐会。推荐会吸引了旗境内50多家中小企业参加。

（准格尔旗委统战部）民族宗教MINZUZONGJIAO织，进行非法、违法活动，危害人民群众的生命财产安全，破坏社会稳定；境外势力利用宗教对我国进行渗透，扶植和培植地下势力；而民族分裂势力也利用宗教煽动闹事，破坏祖国统一和民族团结。另一方面，一些地方的宗教事务部门在执行宗教政策方面也存在着很多问题，由于缺乏宗教方面的基本知识，仍然固守着“宗教就是迷信”的思想，把宗教视为洪水猛兽，不尊重信教群众的信仰，干涉宗教活动场所正常的宗教活动，侵犯宗教界合法权益。一些宗教界人士对一些地方政府部门包办宗教团体内部事务反应比较强烈，要求采取措施加以纠正。时任中国佛教协会会长的赵

朴初指出：“从目前许多地方的情况来看，政府宗教事务部门的干部支持和帮助宗教组织自己解决自己的问题方面做的不够，而包办代替的作风已习以为常”。④他提出，必须实行“政教分开”，“即政府宗教事务主管部门与宗教团体、寺观教堂的职能分开，政府宗教事务主管部门主要是贯彻宗教信仰自由政策，保障和监督国家法律、法规的实施，协调宗教同社会其他方面的关系；宗教团体则要在党和政府的领导下，在政策和法律允许的范围内，按照自身的特点，自主的开展工作，真正成为一种民间性团体。”⑤而政府宗教事务部门则认为，随着宗教政策工作取得重要进展，宗教工作的重点应当由落实宗教政策转移到加强宗教活动的管理上来，努力促进宗教活动的正常化。针对上述问题，以及宗教界和政府宗教事务部门的不同呼声，亟待解决的问题是：如何界定宗教事务部门管理宗教事务的权限范围，如何界定宗教团体、宗教活动场所的权利和义务，即如何能够切实做到依法管理宗教事务。这就需要政府和宗教界共同努力，进行必要的探索和实践，从而在处理宗教问题时做到有法可依、有法必依。1986年，国务院宗教事务局提出各省可结合当地情况，制定地方性宗教法规，由地方颁布试行。这个要求明确了我国宗教立法“先法规后法律、先地方后全国”的立法工作顺序。广东省人民政府在1988年3月颁布《广东省宗教活动场所行政管理规定》，这是新中国成立以后制定颁布的第一个宗教方面的地方政府规章。1991年，中共中央国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（中央6号文件）第一次明确提出“依法对宗教事务进行管理”。具体表述为：依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。同时提出“要加快宗教立法工作，国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规。”一些地方根据中央19号文件的有关精神，开始制定地方性宗教法规和地方政府规章的探索，在各地积累了一定的实践基础之后，按照中央6号文件的要求，国务院宗教事务局会同国务院法制局开始起草单项宗教行政法规，经过深入调研，反复征求意见，起草了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》（已作废）两个草案。1994年，国务院以144号令、145号令正式颁布了这两个行政法规。这是新中国建立后第一次颁布专门的宗教法规，标志着宗教立法工作取得重大突破，也标志着宗教工作开始走上法制化轨道。虽然，中央6号文件明确提出“依法对宗教事务进行管理”，但并没有对“宗教事务”作出明确的界定，这一问题不能解决，就无法确定宗教法规的调整范围，这就直接制约着宗教法规的制定。直到2001年召开的全国宗教工作会议，以及2002年《中共中央、国务院关于加强宗教工作的决定》（简称2002年3号文件），对“依法管理宗教事务”重新做了阐述：“依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规以及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。”由此可见，依法管理宗教事务包含了两方面的内容：一是依照宪法规定的公民权利和义务相一致的原则，规范宗教活动主体从事宗教活动必须遵守宪法、法律、法规和政策；二是依照宪法和法律规定，规范政府的行政行为。即依法管理宗教事务不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务，而是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策允许的范围。同时，对国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守的行为予以责任追究，规范政府的行政行为。随着对“依法管理宗教事务”认识的深入，以及总结一些13统战短波近年来，包头市非公有制经济呈现出快速发展的良好态势。截止2010年底，全市民营企业达到18755户，占全市企业总数的81.2%，全市个体工商户达到70877户。民营企业注册资本达到680.1亿元，个体工商户注册资金达到16.2亿元。2010年，非公有制经济增加值达到1210亿元左右，占到全市GDP的50.5%。

（包头市委统战部）民族宗教MINZUZONGJIAO地方制定宗教法规积累的丰富经验，经过征求宗教界、学术界、信教群众代表，中央有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的意见，同时研究和借鉴了一些国家和地区有关宗教方面的立法经验，于2004年11月30日，温家宝总理签署国务院令第426号，正式颁布《宗教事务条例》，于2005年3月1日正式实施。《条例》以保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐、规范宗教事务管理为目的，将宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教院校和信仰宗教群众的权利、义务，以法的形式确定下来，并按照依法行政，建设法治政府的要求，规范了政府有关行政管理部门的行政行为，这是迄今为止我国在宪法之下由国务院颁布的有关宗教的第一部综合性行政法规。《条例》的制定和颁布实施，标志着我国宗教工作由政策规范为主向政策指导和依法管理相结合的重大转变，开启了宗教工作新的发展阶段。2005年4月，国家宗教事务局实施《条例》的配套措施《宗教活动场所设立审批和登记办法》以及随后颁布的其他几个《办法》，都属于行政规章，2006年12月国家宗教事务局颁布《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，2007年7月颁布《藏传佛教活佛转世管理办法》，同年8月颁布《宗教院校设立办法》。目前，我国已初步形成了以宪法为核心，包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章在内的宗教事务管理法律框架，宗教事务管理基本实现了“有法可依”。

（三）完善依法解决宗教问题，继续坚持依法管理与政策引导相结合虽然我国宗教立法工作取得了重大进展，但还很不完善。虽然涉及宗教问题的法律有十多部，但对宗教问题的规定都是浅尝辄止，只涉及宗教问题的某一方面，缺乏通盘考虑。宗教立法没有像其它社会、经济问题那样，成为社会各界关注的热点、焦点。宗教立法过程中出现的矛盾和问题也一直未能得到充分的讨论，总体而言，宗教立法作为我国法制建设的一部分，其进展是相当滞后的。至今，我国尚没有出台一部专门的宗教法，因此，实际工作中遇到的很多问题还无法做到有法可依，我国目前处理宗教方面的问题主要还是依靠行政部门的行政手段，而不是法律手段；国家对宗教的管理体制在操作层面上还没有进入主要依靠法律来调节关系，处理矛盾、解决问题的阶段。宗教领域的现状与党中央反复提倡和强调的坚持改革开放、坚持解放思想、坚持民主与法治、坚持科学发展观、全面贯彻党的宗教工作基本方针，促进宗教关系的和谐、充分发挥宗教在经济与社会发展中的积极作用的重要指导思想之间，还相距甚远。由于宗教工作的复杂性，法律、法规不可能将政府宗教工作部门的一切行政管理职责及其它事项全部予以规定。同时，由于在新时期、新阶段宗教方面出现了大量的新情况、新问题，如何对待，如何有效解决都需要在实践中不断的探索和认真总结经验。在实际工作中，仅靠宗教事务部门的工作是不够的，需要在改革和发展中综合施策，需要全党、各级人民政府以及社会各界、各方面都来关心和支持做好宗教工作。“宗教无小事”，说明宗教事务是国家事务中比较敏感的部分，由于宗教问题的敏感性，政府宗教工作部门在法律规定的范围内处理宗教事务，对法律、法规尚未涉及到的新情况、新问题，要善于利用政策进行把握与指导。在对宗教事务实施的管理中，需要把正确的，行之有效的政策通过法律、法规的形式固定下来，成为全社会共同遵守的行为规范，从过去主要运用政策手段较多的转变为政策手段和法律手段并行并重，做到依政策行政与依法行政相结合，行政管理与群众工作相结合，行政管理与社会工作相结合，政府施行管理与群众参与管理相结合。在宗教工作中既要坚持基本政策又要善于按法律体现政策。

注释：①卓新平：《“全球化”的宗教与当代中国》，[M].北京：社会科学文献出版社，2008年版，第160页。②《新时期宗教工作文献选编》，[M].北京：宗教文化出版社，1995年版，第64页。③《新时期宗教工作文献选编》，[M].北京：宗教文化出版社，1995年版，第60、

64、65页。④《赵朴初文集》（上卷）[M].北京：华文出版社，2007年版，第682页。⑤《赵朴初文集》（下卷）[M].北京：华文出版社，2007年版，第884页。