刑事被害人国家补偿的制度设计

刑事被害人国家补偿的制度设计

杨金顺*

自1996年以来的刑事诉讼司法改革，一直朝着维护被告人权益、加强控辩双方的“对抗性”方向迈进，但这种诉讼模式仍然是以“国家——被告人”关系为中心，而刑事被害人权益保护一直是“被司法遗忘的角落”。西方国家20世纪70年代兴起的“恢复性司法”运动，着眼于修复因犯罪行为而被破坏的社会关系，使得如何保护刑事被害人权益的命题进入了法学家和司法工作者的视野，其中构建符合我国国情和司法环境的刑事被害人国家补偿制度也成为各方关注的焦点。2007年最高人民法院下发了《关于进一步加强刑事审判工作的决定》，明确规定各级法院要积极开展刑事被害人国家救助，最高人民检察院也对各级检察机关提出了“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制”的工作要求，标志着这项制度正式进入司法实践阶段，但笔者认为，要求承担司法职责的法院、检察院承担救助者的角色，绝非长久之计，制定一部刑事被害人国家补偿法，由国家承担救助责任，把刑事被害人救助制度化、程序化，才是明智的选择。

一、建立刑事被害人国家补偿制度的现实迫切性及立法选择

（一）刑事被害人损害赔偿现状

罪刑责相适应是刑法基本原则，被害人的经济损失理应由被告人承担，但是大多数犯罪行为人犯罪后无力赔偿，因此，相当比例的被害人及其亲属得到法院的民事赔偿判决后，面临的是无法执行的“法律白条”。青岛中级人民法院的一项调查显示：该院5年来有2300余件刑事附带民事案件判决，有80％以上的赔偿无法执行①。较为典型案例还有北京艾绪强劫杀的哥并驾车杀人案、广州南*作者单位：省院公诉三处。

方医院博导卿三华被抢劫杀害案、马加爵杀人案、邱兴华杀人案等等。

从目前司法实践看，刑事司法的轻刑化与被害人补偿制度有着最直接的关系②。随着我国“少杀慎杀”“严格控制死刑”“宽严相济”刑事政策的全面深入实行，死刑核准权统一收归最高法院后，死刑数量近年大幅下降。这一刑事政策的实施与民众根深蒂固的“杀人偿命”观念产生了巨大的冲突，被害人家属难以接受杀人不能偿命、经济损失不能补偿的现实。心理的失衡势必引起新的社会矛盾，有的强烈要求法院改判死刑，甚至威胁炸掉法院审判大楼，有的不断到各部门上访要求执行民事赔偿的判项。据不完全统计，2004年至2006年，全国各级检察机关受理的不服法院生效刑事裁判申诉案件中，属于被害人申诉的比例均在30％以上，2006年这个比例达到37.38％。更有甚者，有些被害人或其家属采取了极端手段“以暴制暴”，2007年媒体热报的“韩浪事件”就是一个例证。韩浪的儿子被同村张某的儿子小强（未成年人）杀害，小强被劳教，法院判张某夫妇赔偿韩浪15万多元，因张家经济状况欠佳等原因无法执行，韩浪难以释怀，决定采取报复行动，用浓硫酸泼向张某的大女儿造成其重伤，韩浪因此被判15年有期徒刑和赔偿张某36万元。这个案件只是形形色色同类案件的缩影，凸现了建立刑事被害人救助制度的紧迫性，也让学者和司法工作者们开始反思被害人权益保护的制度缺失对维护社会公平正义的影响。

（二）刑事被害人救助的立法现状及司法实践

我国相关法律基本没有规定国家补偿制度。《宪法》第41条虽然规定有国家补偿的内容，但只涉及征收和征用问题；刑事诉讼法第34条、37条规定了对确有困难的被告人进行司法救助，却独独遗忘了为确有困难的被害人及其家属提供援助；司法机关在实践中为弥补立法漏洞也出台了不少规定，如最高人民法院

制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，但此规定中的司法救助仅限于民事、行政案件中经济确有困难的当事人诉讼费用的缓交、减交、免交，而没有将刑事被害人纳入司法救助范围。最需要和渴求获得民事损害赔偿的刑事被害人被法律和制度忽略了。令人欣慰的是，众多学者和法律工作者们开始致力于这项制度的研究和探索，检、法两院也已经就刑事被害人救助问题合力破题，各司其职，在审判、检察环节纷纷出台规定，并真正开始在实践中试行。

2004年2月，山东淄博市政法委、市中级法院出台《关于建立犯罪被害人经济困难救济制度的实施意见》，对遭受伤害的刑事被害人不能从加害人及其他方面获得经济支持且生活特别困难的，由政府给予一定数额的资金救助，在全国首开被害人救助制度的先河；2004年底，青岛市中级人民法院步其后尘试行刑事被害人救助。随后，全国有10个省的法院系统开展了试点工作，2006年共为378名刑事案件被害人及其亲属发放救助金780多万元。2006年，有部分检察院如河南省光山县检察院也在试点实行建立检察救助工作。2007年，试点建立刑事被害人补偿机制正式写进了最高人民检察院刑事申诉检察工作要点。广东省检察院也决定在珠海等地开展试点工作。

法检两院在司法层面所作的努力得到了立法机关的回应。全国人大常委会2007年立法中特别提出了18件建议项目，其中就包括刑事被害人国家救助法。一项法律的出台，既要有理论支持，也要有实践积累，司法机关的尝试和探索对于这项制度的立法无疑是极有意义的。

（三）立法模式选择

刑事被害人制度是采取单行立法，还是由司法机关依据司法解释各行其路，抑或在刑事诉讼法或者国家赔偿法中增加章节加以规定，目前还有颇多争议。笔

者认为，要从根本上解决问题，仅靠法、检两院各自为政不是长久之计。被害人权益保障机制包括“司法保护、政府救济和社会救助”三方面，政府救济才是真正意义上的国家补偿，很多观点往往混淆了司法保护和政府救济的概念，把司法救助制度等同于国家补偿制度。其实不然，在刑事诉讼中保障被害人的诉讼权利如申请复议权、上诉权、知情权、委托代理人、在法庭的质询权、辩论权、申诉权等等，才是司法保护的应有之义，而对于因犯罪行为造成的被害人及其亲属的生存危机问题，应由国家和政府承担，而不应希翼靠司法救助来替代。

有学者建议利用刑事诉讼法修改之机将这项制度纳入，但笔者认为，刑事被害人制度不仅涉及程序内容，还包括实体问题，而且还涉及行政事务如财政拨款等问题，在刑事诉讼法占用较大篇幅进行规定是不现实而且也不符合诉讼法部门法范畴。有学者建议在国家赔偿法修改时引入此制度，笔者认为也是不可行的，因为国家赔偿是建立在追究国家工作人员侵权责任的基础上，而补偿是建立在国家救助和维护公平正义职责的基础上。正如陈兴良教授所说：“赔偿以过错为基础，补偿是一个更为中性的概念。补偿和赔偿是两个完全不同的概念。”③从国外立法模式看，目前世界上已有超过30个国家和地区建立了受害人国家补偿制度，大多数国家都是采取制定单行法的模式，新西兰1963年制定了世界第一部《犯罪被害人补偿法》后，随后日本的《犯罪被害人抚恤金给付法》、瑞典的《刑事损害赔偿法》、韩国的《犯罪被害人救助法》、德国的《暴力行为被害人赔偿法》、美国的《刑事被害人国家补偿法》、台湾地区的《犯罪被害人保护法》等等单行法先后颁行，名称不同，调整的内容也有所不同，除规定刑事被害人国家补偿制度外，有些还规定了被害人法律援助、被害人损失赔偿以及被害人权利保护等内容。笔者认为，要真正建立刑事被害人国家补偿制度，根本办

法在于走立法之路。法院、检察院司法救助的实践只是为将来立法所作的探索，制定一部符合国情和法情的刑事被害人国家补偿法，或者是刑事被害人保护法，才是解决被害人权益国家救助的最佳选择。

二、刑事被害人国家补偿制度具体设计

(一) 刑事被害人国家救助的资金来源

建立刑事被害人国家补偿制度的首要问题就是资金来源问题。参考各国立法，韩国主要来自法务部，日本来自警察机构，美国主要来自对罪犯收缴的罚金和国家税收，有些国家则向那些被判处罚金刑的罪犯征收“被害人罚金附加税”，即使该罪犯实施的没有被害人的犯罪。从以上各国做法可以看出资金主要来源于国家税收。目前，我国大部分学者的主张不外乎以下四种：一是国家财政专项拨款；二是罚没收入，来源是被刑事追诉的罪犯的个人财产和罚金或海关等行政执法部门的罚没款；三是监狱或劳教场所人员的劳动收入；四是设立专项账户接受社会捐助资金。笔者分析以上观点认为，根据我国法律法规规定，无论是罚金、罚没款还是犯罪人员的劳动所得，均需上缴国家财政，由国家财政统筹安排，概而言之，资金来源只有财政拨款和社会捐资两种，而社会捐助毕竟是一个变数，无法保证资金充足，因此，最主要的资金来源就是较为固定的财政拨款。要真正解决资金问题，必须将这笔资金纳入中央和地方财政预算，每年中央财政预算按一定比例提取刑事被害人国家补偿金下拨，同时要求地方政府根据当地财政收支情况预留资金，专门用于国家对刑事被害人的经济补偿金。资金问题关键在于落实。根据广东省高级人民法院的统计，截至2006年年底，该省无法执行的刑事被害人赔偿金额达10亿元之巨④。解决如此巨额的赔偿资金，在经济较发达的广东，尚且是个难题，而对于解决检法经费都有困难的西部等一些省份、基层而

言更加困难。但笔者认为，困难是暂时的，其他国家也面临同样问题，只要有了制度要求和法律规定，资金问题就能逐步得到落实。况且国家补偿仅是对被害人损失进行救济的一种补充，只有少数符合法定条件的被害人能受益，随着我国经济的发展，每年9.6%的GDP增长以及法制建设的不断完善，资金问题不应成为阻碍我国建立刑事被害人国家补偿制度的瓶颈。

（二）补偿的对象

大部分国家都把补偿的对象限制于暴力犯罪的被害人，也有些国家把所有犯罪的被害人纳入补偿范围，如加拿大；有些国家如日本则把家庭暴力犯罪排除在补偿范围外。笔者认为，纯财产犯罪的被害人不应包括在救助范围内，国家补偿的刑事被害人应包括以下两类：

一是刑事案件中因暴力行为导致人身重大伤害的被害人。关于被害人的范围，目前有较大争议。大部分观点认为补偿对象应限定为因犯罪造成人身伤害的被害人，认为只有因暴力犯罪的被害人才能成为补偿对象，笔者认为，确定被救助对象，应从最广泛的角度考虑刑事被害人的范围。虽然被救助的对象绝大多数是因伤害、杀人、抢劫、绑架等暴力型犯罪所致，但不宜仅限于暴力犯罪行为，有些不构成犯罪的暴力刑事案件被害人也应成为国家补偿的规定，如精神病人、未成年人等无刑事行为能力人暴力行为造成的被害人，不能被排除在国家救助的门槛外。有些非暴力行为、过失犯罪行为造成伤害的被害人也应获得国家救助，如交通肇事案的被害人。还有一种刑事案件中因正当行为造成的被害人也应包括在救助范围内，如在刑事案件发生时见义勇为因误解造成重伤或死亡的，或司法机关及其工作人员在执行公务时造成误伤的，虽然他们不是真正意义上的刑事被害人，但确是因刑事案件的侦破等导致的人身损害，目前虽然全国很多地方出台

了见义勇为奖励和保护条例，但没有上升到法律法规的高度，补偿标准不一。对于此类受害人，则不应以重伤作为补偿标准，不论伤害程度均应得到国家救助，此为弘扬社会正气、彰显公平正义之需。

二是因刑事案件造成死亡的被害人的近亲属，主要是指被害人有赡养或抚养义务的近亲属。

另外还有一个需要考虑的因素，如果被害人对其受害负有重大过错的，应当考虑少补偿或不补偿，最为典型的是防卫过当中的被害人。还有一种是同意伤害行为，如相约自杀同意由其中一方将自己杀死的，杀人者构成故意杀人罪的。这些行为因违反了国家法律和公序良俗，不应受到法律的保护。但如果被害人是未成年人、老人、基本或完全丧失劳动能力的，则一般不考虑其过错。如法国刑事法院在受理交通事故案时，如果受害人的年龄不满15岁或超过60岁的，可以得到补偿。⑤

（三）申请国家补偿的条件

正如陈兴良教授所言：“国家刑事补偿并非是对被告人民事责任的解脱，而只是一种补充，具有替补性。”被害人申请国家补偿的前提条件，就是无法从其他渠道获得赔偿或救济以解决生存危机，才能从国家获得补偿，主要表现为以下三个方面：

1．被害人无处行使损害赔偿请求权。

据不完全统计，自2001年以来我国每年刑事犯罪立案均在400万件以上，破案率大约40％－50％，近一半刑事案件没有及时侦破。被害人客观存在而被告人无从确定，被害人请求赔偿遥遥无期。此外还有些因证据不充分等原因作出撤销案件、不起诉、无罪判决等刑事案件被害人，可能无法追究被告人责任而导

致不能及时行使赔偿请求权。此类被害人占了相当比例，是国家补偿的重点。

2．犯罪人无可供执行的财产或执行的财产无法满足被害人生存需求的。被害人通过刑事附带民事诉讼程序行使了赔偿请求权，法院也支持了其诉求，但在执行期间发现很多被告人家庭经济困难，或者犯罪后将财产挥霍一空，没有可供执行的财产或者财产杯水车薪难以解决被害人的生活困难，被害人及其亲属应获得国家补偿。

3．被害人家庭生活困难达到法律规定的条件。笔者认为，没有达到当地最低生活保障标准可以作为一项重要指标。有观点认为，从法理上说，国家责任应该不分贫富，不能由受害人的财产多寡来决定国家责任的多寡，无论富人穷人，在享受法律救济的权利方面应无大小之分，否则新的不公平又将出现。⑥笔者不同意这种观点，公平是相对的，不是绝对的，公民财产的多寡可以决定享受国家实惠和庇护的大小，正如国家对低保人群的救济，政府对经济适用房购买者条件的限制，这些社会保障政策和规章就体现了国家对弱势群体的倾斜性保护。而建立刑事被害人国家补偿制度的初衷就在于解决部分因犯罪造成生活贫困的被害人的生存问题。富人不予补偿，是刑事被害人国家补偿的一个基本原则。

（四）刑事被害人国家补偿的范围

解决被害人的生活困境，是刑事被害人国家补偿制度的基础，与犯罪分子承担的民事赔偿具有完全不同的属性，因此，不能将罪犯承担的责任与国家责任等同起来，也不能简单地将人民法院判决的民事赔偿数额与致害人实际支付赔偿数额之差作为国家补偿的数额，因为国家补偿的性质是救济而非赔付。参考国外的立法经验，大多坚持有限救济原则，补偿标准以被害人的实际损失及基本预期利益（即赡养、抚养费用）为限，被害人通过其他途径如犯罪人的赔偿、保险公司

的理赔等获得的补偿应当扣除。笔者认为，补偿的标准，要与国家经济发展水平相适应，对不同地区应考虑当地物价等因素综合衡量，可以参照《国家赔偿法》的相关标准，规定补偿的范围如最高标准和最低标准，补偿以一次性为宜，方便快速计算和及时给付。补偿范围具体体现为以下两个方面：一是造成人身伤害的。国家补偿的范围主要包括治疗费用和生活补助金。无钱治疗的，可以根据治疗的实际支出凭医院出具的证明申请补偿医疗费，因伤害致残无法工作或收入减少的，可以根据伤残程度申请不同等级的生活补助金。关于生活补助的标准，各国规定不一。有的规定按实际损失予以补偿，有的确定每日或每月的补偿金额，有的则规定按实际损失减半补偿，有的则规定按其个人及其需抚养或赡养的人员的最低生活标准计算补助金。这些标准均可以借鉴，但补助应规定最高限额，这是国际通行的做法，也出于国家的财力情况考虑。二是造成被害人死亡的，亲属可以申请补偿的范围主要包括丧葬费、对死者生前扶养的无劳动能力的人的生活费，其中生活费的计算方法可以参照道路交通事故赔偿标准一次性给付。

产生较大争议的是精神损害是否纳入救助范围。有观点认为，被害人因犯罪侵害带来的精神损害是客观存在的，表现为精神痛苦和精神利益的丧失或减损，将精神所受损害纳入补偿范围，不论数额多少起码可以让刑事被害人感受到法律的阳光。笔者认为，将精神损害赔偿纳入刑事附带民事赔偿和国家赔偿范围，是现代侵权法的发展趋势，体现了侵权责任的公平原则，但国家补偿的基础与国家赔偿不同，国家补偿既不是私力暴虐的结果，也不是公权滥用的结果，只是国家居于国家责任对弱势群体实行的有限救济，解决的是被害人最根本的生存危机问题，因此，精神损害不宜纳入国家补偿范围。

（五）执行机构

关于补偿的实施，各国由不同机构执行。在法国，执行机构由每一上诉法院管辖区组成的委员会；在日本，由都、道、府、县的公安委员会执行。我国有学者主张从实际国情出发应设置在中央综合治理委员会下的由各方面专家组成的专门委员会作为被害人主管机构。⑦有更多的学者主张由法院来行使补偿决定权，理由是法院是刑事案件的最终裁判机关，可在最终裁判中确定被害人及其损害数额，现成的两审终审制有利于司法资源的合理利用。笔者认为，法院作为唯一的执行机构是不符合诉讼规律的，法院和检察机关都是适格的裁决执行机构。这是因为，对于无法进入审判程序的刑事案件，具有中立、消极司法特性的审批机关不可能对案件进行审查并作出裁决，因此，在刑事侦查、公诉阶段应由检察机关裁决执行。此类案件主要有两类：一类是对于刑事案件无法及时侦破被害人无处请求赔偿情形的，兼有公诉和诉讼监督职能的检察机关是最佳的执行机构。在案件立案后，负有侦查监督职能的检察人员可以要求公安机关移送重大案件的立案和侦查情况，从而掌握刑事被害人能否以案件未侦破无从行使赔偿权为由申请国家补偿。另一类是在案件批捕公诉阶段。检察机关作出不批准逮捕、不起诉决定，是刑事诉讼程序终结的标志，意味着案件不能进入审判程序，因而无法从法律上确定具体的责任承担者（即被告人），国家理应对此类被害人予以补偿。例外的是在未成年人犯罪案中，被害人通过民事诉讼程序要求侵权赔偿的，即使刑事案件终结于检察环节，但执行机构当属法院。因为此类案件法律上已确定了具体的责任承担者。

（六）国家的追偿权

如前所述，国家刑事补偿是对被告人民事责任的补充，具有替补性，因此，当被告人承担民事责任后，被害人可以从被告人处获得赔偿解决生存危机，其国

家补偿请求权即失去基础。如有些刑事案件经过较长时间得以侦破后，被告人归案并被判决民事赔偿被害人且有赔偿能力，或者发现了被告人隐瞒的财产，被告人具备履行民事责任的能力，此时的被害人不应继续获得国家补偿，因此国家不仅应停止发放补偿款，而且有权力从被告人的赔偿款中扣除已发放的补偿款。扣除的金额重新纳入国家补偿基金，用以救济其他符合条件的被害人。笔者谓之“国家的追偿权”。

（七）程序的启动

补偿程序因被害人提出申请而启动，主要涉及提出被害人提出申请的时机问题。有些国家规定被害人不必等刑事被告作出有罪判决，只要能证明自己受到的侵害达到一定程度就可以提出申请。美国有些州在被害人提出的国家补偿要求获得解决之前，先向被害人提供一部分应急贷款，即先行给付。笔者认为，关于被害人提出申请的时间，应分为两种情形：一种是对于刑事案件未侦破情形的。由于案件的侦破需要时日，被害人的申请请求权不可能被无期限搁置，因此，可以为申请国家补偿设定一个合理的期限，如果公安机关在2年内仍没有侦破案件的，符合救济条件的被害人及其亲属可以向公安机关申请出具证明，被害人凭此证明再向裁决机关申请国家补偿。另一种情形是诉讼程序终结后确定无财产可供执行的，可由法院的执行部门出具中止执行的裁定，被害人及其亲属可以凭此裁定向裁决机关提出补偿申请。

参考文献

①申爱山：《最高法院新举措救助刑事被害人》，载《人民法院报》2007年1月14日05版。

②孙谦：《建立刑事被害人国家补偿制度的实践意义及其理论基础》，载好律师网2006年

11月23日。

③王斗斗：《对建立国家刑事补偿制度的设想》，载《法制日报》2007年8月29日08版。

④陈球：《我省刑事被害人国家救助金年需10亿》，载《南方日报》2007年9月6日A06版。

⑤李亚军：《刑事被害人权利保障制度的完善》，载互联网的“东方法眼”2003年11月30日。

⑥刘哓芬：《论刑事被害人的司法救济制度》，载中国法院网2007年4月3日。

⑦赵国玲：《被害人补偿的国际动态与国内立法研究》，载《人民法院报》2007年8月24日第3版。