民生财政问题研究

民生财政问题研究

一、绪论

（一）研究背景与意义

改革开放30年以来，中国市场化改革一直是以经济建设为中心，社会建设相对滞后。伴随社会财富高速增长，经济增长与福利分配之间的矛盾逐步显现，不同阶层和不同群体享受改革成果的机会并不公平。因此，民生问题逐渐成为全社会关注的热点问题，保障和改善民生逐渐成为了公共政策的重要取向和财政投入的重点，以改善民生为重点的社会建设列入了国家发展战略。2006年中央决定在全国范围内建立最低生活保障制度，这标志民生财政在制度层面已经迈出了关键的一步。

民生财政的提出，是当前中国社会变革进程中整合社会利益和政府转型的必然产物。从学理上说，民生财政既是公共管理学、公共财政理论的延伸和拓展；从改革实践来考察，民生财政则是当前我国深化财政制度改革、促进和谐社会建设的需要。

对民生财政的理论研究，不仅仅是为争取更多的民生支出提供理论依据，更重要的是将有关民生的财政制度安排纳入社会制度体系建设的结构之中，从体制上推进以人为本的科学发展，从制度上促

进和谐社会建设。从这个意义上说，民生财政的研究既是一个理论命题，更是一个政策目标与改革路径。

（二）文献综述

“民生”是革命先行者孙中山先生首倡的一个政治主张。1905年孙中山在《<民报》发刊词》中首次提出民生主义，此后多次对民生主义进行阐述。“民生主义，即贫富均等，不能以富者压制贫者也。”民生主义就是“民享”,即“所得的国家利益，由人民共享。”.当前围绕“民生”的财政制度建设在国内外各有表述，在国外理论界主要是立足社会福利进行理论研究和政策分析，其对民生财政的研究已进入制度安排与政策选择阶段。在国内，“民生财政”还是近年来新出现的一个概念，体现了中国学术界对当下中国现实问题的关注，有关学术研究还处在起步阶段。

1.国外关于民生财政的理论及政策研究

当代西方学术界以公正为出发点进一步修订了社会保障经济理论和公共财政理论，有关社会福利的理论研究内容的渐渐扩大并体系化，提出了一系列富有特色的理论主张。

（1）弗里德曼的“负所得税”学说。美国著名经济学家、

货币主义创始人弗里德曼主张让公共基金集中用于救济穷人，即向高收入的富人征收累进所得税，对低收入者增长失业补贴和社会接济，以实现收入的均等化，从而前进社会的团体福利水平。这种方式实际上是通过补贴穷人的收入来扩展所得税，补贴的数额就是穷人未曾使用的所得税减免份额。负所得税的计算，可用公式表示：负所得税=收入保障数额一（实际收入x负所得税税率）弗里德曼作为继凯恩斯之后20世纪最重要的经济学家，其关于“负所得税”的主张在处理公平与效率的关系上独树一帜，在经济学界获得了广泛支持，但至今未被各国政府广泛采纳和实施。

（2）哈耶克的社会福利理论。新自由主义代表人物哈耶克的相关观点是：

a.政府应当建立和完善最低收入保障制度，确使所有的人都得到保护，并免遭严重或残酷的剥夺。b利用法律规则调节贫富差距。面对各种“社会正义”的诉求，政府唯一的态度就是确使该自由市场秩序所依凭的那些原则得到一以贯之的适用，而不是差别对待。而法律的主要作用则表现在对政府的强制性权力给予严格的控制，从而把政府的强制性活动和垄断权严格限定在实施正当行为规则的范围内。

C.利用教育调节贫富差距，财政资金支付的普遍教育制度是缩小贫富差距最为重要的手段。“确立这样一种教育制度的做法至少可以使所有的年轻人都处在这种社会阶梯的低端，并且在日后根据自身的能力

经由整个阶梯向上攀登。”

（3）公共选择理论对财政决策及社会福利的论述。当代西方国家的财政学理论普遍吸收运用了公共选择理论，特别是其中的投票理论、官僚行为理论和公共决策理论。正如布坎南在《公共选择与财政理论》中追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家”.公共选择理论学派认为：a任何社会组织和外部观察者都不能确定社会的福利情况，只有个人才知道他们自己的效用，因此，必须给个人充分的选择自由。b当个人需求偏好缺失与公共选择的矛盾无法调和时，应把经济问题上升为通过“政治程序”（公共选择方式）来解决。c“政府失灵”会扭曲公共资金的配置机制。布坎南所说，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，政府的缺陷至少和市场失灵一样严重。

2.国内关于民生财政的理论及政策研究

（1）刘尚希的民生支出论。财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，民生财政的基本导向是满足公共消费需求，以促进基本消费的平等化，民生财政还具有融合效率与公平、经济政策与社会政策矛盾的功能。他把民生财政的特点归结为：近年来，民生性支出增长超过了当年GDP的增长；在预算执行过程中真正地做到了向民生

方面倾斜；中央财政的民生性支出占GDP的比重在迅速提高，同时也表明中央财政改善民生的力度在不断加强。公共财政日益聚焦于民生问题，这显现出新时期财政结构性改革的方向愈益清晰，”民生财政“的色彩愈加凸显出来。

他特别强调：现在社会上有一种对民生财政的误读，在逻辑上割裂了民生财政。如说财政支出的多少比例用于民生，有的说40%的支出用于民生，有的说是70%,械的还有的说达到90%,这种种说法映衬出不少地方对”民生财政“的认识是机、数字化的。若政府财政支出只有一部分是用于民生的，是作何用途呢？若政府财政的另一部分支出不是服务于民生，那另一部分支出又与民生背道而驰，那还是”民生财政“吗？对民生财政而言，政府花的每一分钱都应当是服务于民生，体现以人为本的终极价值理念。花钱的方式可以不同，支出用途可以有别，在不同的时期，也可以有不同的支出重点，但最终要回归到民生上来，有利于民生的改善和保障，否则，支持经济发展也好，用于教育、卫生也好，都会迷失自身的目标而陷于盲目状态。把”民生支出“比例的扩大当作一项政绩工程，把民生当作一种时尚标签来到处贴，不是真正的”民生财政“.

（2）高培勇的民生财政”职能论“.中国社会科学学财贸研究所所长高培勇提出”财政与民生问题密切相关，认识民生问题的现状，把握财政与民生问题的契合点，进而从财政上找准支持民生的政

策策略，是我国公共财政建设过程中一个十分重要的议题。“他的主要观点是，作为政府的一项重要职能，改善民生事关方方面面。没有哪一个政府职能部门、哪一个政府活动领域，能够置身其外。然而，相对而言，在有关改善民生的诸方面政府职能事项中，首当其冲且具有打基础意义的，是财政上的安排。财政应当关注民生并致力于改善民生，保障民生，但不能包揽民生。为此，他设计了一个关于民生财政的基本分析框架，即学有所教一全面提高民族素质；劳有所得一促进就业的财税政策；病有所医—公共财政视角下的医疗卫生体制改革；老有所养一应对老年中国；住有所居一住房保障制度建设等。

（3）储德银的”公共财政“向”民生财政“演进观点。他认为，公共财政向民生倾斜、加大对民生领域投入是构建和谐社会的必然选择。从远期看，公共财政体制改革和政策调整要有利于建立和谐社会这一终极目标的实现，要比以前任何时期更多地关注民生，实现由”公共财政“向”民生财政“演进；近期公共财政体系设计和制度优化要以”学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居“为目标，从财政收入和支出两方面入手，遵循多支和少收两条基本线索，将民生问题纳入制度框架进行整体设计，加快建立有利于社会和谐的公共财政保障机制。

3.本文观点

目前国内外财经理论界对民生财政的论述仍集中在概念论述和政策取向的层面上，其中一些定义是从公共产品理论中直接移植过来的，缺乏科学严密的范式。甚至有些研究者简单地将民生支出等同于民生财政，忽视了在民生支出背后起决定作用的财政分配机制和预算管理制度，脱离这些制度层面的因素来研究民生财政显然只能是纸上谈兵。

当前我国正处在经济转轨、体制转型阶段，新的改革实践需要并呼唤新的理论，对民生财政的研究应该成为当前公共财政学的理论前沿，同时也应作为政府公共管理理论创新的突破口，并以此为契机完善公共财政的有效实施方式，深入持久地推进和谐社会建设。本文探索了我国民生财政的内涵、特性，认为建设民生财政是整合社会利益、维护社会公平正义和推进和谐发展的有效途径。重点分析了当前民生财政建设所面临的问题，有针对性地提出了建设民生财政的路径和保障措施。

（三）民生财政相关理论概述

1.民生财政的内涵

从本质上说，民生财政是以人为本的财政，是市场经济条件下整合社会各阶层利益、促进社会公共福利最大化的政府财政模式。

它既是维护社会公平正义的重要制度保障，也是调节社会财富分配的基本和重要手段。与以往及现行的财政制度相比，民生财政应该有三个显著特点：

（1）在收入上，更加注重税负公平合理，实现社会财富初次分配的公平性。

（2）在支出上，更加注重普惠性和公共性，即用于教育、医疗卫生、社保和就业、公共安全等民生方面的支出处于主导地位。

（3）在运行机制上，必须与民主政治建设同步推进，要让人民群众参与和监督政府财政收支活动。

2.民生财政的特征

财政的公共化与经济的市场化是相辅相成、共同推进的，以公共利益最大化为目标是民生财政的核心要求，这就决定了其具有以下本质特征：

（1）普惠性：与国家财政相比，民生财政从过去的官本位、政府本位转向公民本位、社会本位，财政分配活动是围绕增进最广泛民众利益而进行的，必须着眼于大众，而不是小众，所有社会成员都

有机会享有均等的公共服务；着眼于教育、医疗卫生等社会公共事业，而不是石油、电力等垄断行业。论文格式财政投入应惠及包括广大农民和城镇中低收入居民，财政政策应重点帮扶社会公众而不是个别利益集团。民生财政的目标取向只能是立足于以人为本，力求让社会成员普遍受益，促进每一个社会成员全面发展、实现社会公平正义、扩大社会幸福指数。

（2）公平性：建设民生财政的根本目的是运用公共资源维护社会公平正义，体现广大人民群众的根本利益和共同愿望。如在税收方面提高个人所得税起征标准，促进社会财富的公平分配；在支出方面完善最低生活保障制度和失地农民补偿制度，最大限度地维护社会困难群体的基本利益。中国区域发展差距很大，对民生的要求各有不同，对于贫困人口众多的地区来说，脱贫是最大的民生，财政服务于脱贫，那就是民生财政；对于整体发展水平较高而差距又大的地区来说，缩小差距、推进公平是民生的重点，财政把握了这个重点，同样是民生财政；对于经济发展较快、而社会发展滞后的地方来说，加快社会建设是民生的核心，财政围绕这个核心来发挥作用就是民生财政的体现。在不同区域建设民生财政的核心是维护社会公平和增进社会进步。所以说，建设民生财政是为了调节利益分配关系，缓解社会矛盾，促进社会事业发展。

（3）公共选择性：民生支出作为纯公共产品，其政策决策

和预算安排应体现民主决策的原则，汇总和选择社会公众的集中偏好。由民众来选择合适的公共选择机制，既决定税负和年度税收目标，也决定财政支出的规模和结构。如西欧国家的税式支出制度就是公共选择的典型体现。民生支出也不是铁板一块，不同社会群体、社会阶层之间对财政支出有不同的利益诉求，这就要求遵循公共选择原理，建立完善财政资金分配的民意表达和利益实现机制，促使财政资金的配置最大限度地体现最广大人民群众的利益诉求。

二、民生财政建设面临的问题

（一）政府职能转变不到位

政府职能结构决定着财政支出结构，而财政支出结构的变化同时反映着政府职能结构的变化。财政是政府职能在经济层面的集中反映，民生财政建设也是政府职能转换的重要内容。

现阶段，国内关于政府职能的定位是一个殊为重要而又聚诉纷纭的问题。现代政府理念认为，政府的核心职能是提供公共服务，主要包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。

虽然财政支出是政府提供公共服务的主要渠道，而现阶段我

国的政府的公共服务职能依然偏弱，地方政府更热衷于经济管理职能，普遍有追逐经济增长的偏好。具体表现为：重行政管制，轻公共服务；重部门利益，轻社会福利，这种政府偏好严重制约了公共产品供给和公共服务的提供。民生财政必须建立在服务型政府的基础上，政府不真正实现职能的转化，民生财政就是无源之水，难以持续。

（二）现行财政体制存在缺陷

中国经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革，特别是财政分税体制改革，对中央与地方的收入划分作了较大调整：将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。维持了原有的中央和地方的支出划分格局，而且初步建立了过渡期转移支付办法，保留原体制的上解与补助办法，并在1995年建立了过渡期转移支付制度，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。这种管理体制的设计一定程度上反映了中央政府的政策动机—即中央政府加强宏观调控能力（从支出角度）和激励地方积极性（从收入角度）的权衡。分税体制对政府组织收入的激励作用较为明显，出口退税机制改革作为分税制改革的延续，使中央在新增收入中所得份额明显提高，进一步形成了较为合理的纵向财力分配机制。

从制度上讲，分税制只是一种划分收入而没界定支出责任的

改革，带有明显的过渡性特征。分税制从开始运行以来逐步暴露出了一些问题：主要是现行的政府间支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距，特别是各级政府间的事权的划分滞后与财权的划分。

政府职能和相关事权的准确定位和明晰界定，是多级政府治理结构中的分税制运行基础。但我国分税制体制仅限于界定收入范围，而五级政府之间的事权权责补清、交叉重复，致使分税制运行缺乏必要的制度保障，尤其是支出责任模糊，没有相应的划分框架。实行分税制以来的财政改革趋势是”财权上收，事权下放“,致使县乡级政府无力承担公共服务职责，而中央转移支付大多是生产建设性项目，无助于基层的民生保障。

目前，在中国各级政府的财政职能分配方面，越低级的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2010年的一份报告中指出”中国县乡两级政府承担70%的预算内教育支出和55%-60%的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济。按国际惯例，社会保障和救济通常由中央政府提供，教育和医疗则是中央和省级政府的责任“.在公共财政制度较完善的国家，中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利及住房与社区环境等社区和社会服务的支出占绝对主导地位，这也是中央财政的主要职能。据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%,省地两级负担11%,县级负担9%,78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就

是由占大多数的农民负担。这就形成了所谓的”中央请客，地方买单“的局面。

虽然每次中国的财政体制改革都是通过契约形式明确规定了中央-地方财政关系，但财政形势的发展不断促使中央通过税制改革对这种契约关系进行变更，所以财政制度本身需要进一步制度化。

在财政收支结构中，中央与地方的收支呈现了一种”剪刀差“,即地方收入比重逐年下降、支出比重稳步上升的趋势。在政府支出责任不清晰的情况下，民生保障责任就更多落在县级政府身上，而县级政府财政恰恰是我国财政级次中最薄弱最困难的一环，这就致使农村地区的民生保障举步维艰。所以，现阶段建设民生财政的当务之急是科学界定各级政府的财权和事权，合理配置各级政府的财力，均衡地提高各级政府的公共保障能力。

（三）缺乏相应的技术路径

预算制度是建设民生财政的技术支撑和实现途径，但我国预算编制和预算执行都缺乏对民生支出的约束控制手段。一方面是预算安排难以体现民众的利益诉求，另一方面是民生支出在预算执行环节不能确保保障和改善民生。

1.现行财政资金分配行为从本质上是多种利益主体的博奕。由于社会底层在这场博奕中缺乏话语权，导致以公众利益为取向的财政资金分配机制的缺位，具体表现为缺乏基本的民意诉求渠道，更没有遏止政府部门占有公共资源和与民争利的冲动的约束机制，导致政府部门在资源占有上的无效率扩张。预算安排不能真实反映公共偏好，民生支出明显缺乏有力的保障。

当代中国社会贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。强势利益群体一旦具有独占性倾向，不仅会剥夺社会其他利益群体的基本权利，而且将蚕食和瓜分现有社会的存量资产，进而破坏社会的利益均衡与和公平正义。我国己经建立起市场经济的基本框架，现在需要建立以民生财政为基础的利益整合机制，这种机制需要靠财政预算这个公权力的硬约束，否则政府失灵现象难以根治，公众利益难以保障。

2.预算编制体系沿袭了计划经济时代的模式。预算科目中民生支出项目过少，直至现在我国仍没设立低收入居民保障性住房科目和困难学生财政补助科目。即便在民生支出中，也是直接用于改善民生的支出偏少，养人养机构的经费居多，民生支出效益不得不大打折扣。以各地近年来的农民工培训支出为例，这虽然是典型的民生支出，但实际上农民工培训经费大多用于建造职业培训大楼和增设培训机构、人员经费等间接性项目，真正用于农民工培训的开支基本可以忽

略不计。即便是医疗卫生或义务教育领域的财政支出，本应属改善民生的纯公共产品，但在一些政府事权部门的支配使用过程中变成了车辆购置费和会议经费。从预算管理的角度看，根本原因在于民生支出的预算编制的粗放化，预算资金不能细化到项目，民生支出不能落实给民众。

三、进一步建设民生财政的对策建议

（一）加快政府职能转变

提供公共服务是现代政府的基本责任，享受基本公共产品则是公民的基本权利。政府职能的定位，不仅关涉到民众的福利、企业发展的环境，还关涉到社会和谐的程度、政府与民众之间的融洽。在推进以改善民生为重点的社会建设的历史背景下，加快政府职能转变是建设民生财政的组织基础与制度支撑。当前应树立”服务为政府天职“的观念，以政府职能转变推进政府转型，建设服务型政府，实现从管制政府向服务政府、从权力政府向责任政府的转换。

没有政府自身改革的深入，就不会出现真正意义上的公共服务，现阶段，政府转型和职能转变要紧扣四个环节：一是对政府的职能进行科学合理的定位，明确政府的主要职能就是为社会公众提供公共服务，并从法律的层面加以明确，使政府职能法定化，实现职能归

位。二是政府要发挥协调利益的职能作用，要善于在多元利益关系表达基础上，寻求整个社会利益关系的均衡点。尤其要在价值取向上突出公共利益，超越部门利益，促进政府财政向公共财政、惠民财政转变，建立以财政做保障的公共服务体系，集中财力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。三是政府的经济职能也应进一步廓清，政府履行经济职能不能仅追逐GDP的增长，而应该把重点放在公共资源配置、收入分配调节和市场秩序监管上来。政府不能直接参与经济活动，不直接控制市场活动，将自己的行为严格控制在公共服务领域，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。四是严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，杜绝政府越位、错位、缺位的现象。

正如温家宝总理在2010年《政府该报告》所言，政府改革与人民期待有不小差距，这是我们当前发展中最大的短板，也是牧关中国改革未来的最大的”制度民生“.

（二）建立事权与财权相匹配的财政体制

建立财权与事权匹配的财政体制是建设民生财政必须付出的制度成本，主要是根据支出受益范围等原则，明确界定中央和地方政府的支出责任。按照以事权定财力、以责任定财力、财力支出向基层倾斜的原则，合理调整中央与地方政府间收入划分，在保持政府现

有层级结构稳定的前提下，推进财政层次制度的”边际调整“,突出提高基层政府的财政保障水平，促进基本公共服务的均等化。

1.将地方政府能有效提供的公共服务，作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。

2.对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务，应明确规定各级政府应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。

3.均衡各级政府的财力和支出责任关系。分税制改革以来，中央及省级财政的收入汲取能力不断增强，有必要采取渐进式步骤与方略，逐步承担社会保障、教育和医疗的支出责任，以合理配置各级政府的财力，均衡地提高各级政府的公共保障能力。

在这个问题上我们可以借鉴美国的”财政联邦主义“,通过政府间契约来明确中央和地方政府间的财政关系，也就是除了宪法规定赋予联邦政府的权力以外，其它所有的权力均归州政府，即剩余权力（Residual Claim）均归地方。这样就比较明确地划定了中央/联邦政府的职权范围。在支出责任界定清楚的前提下，合理配置各级政府的财力，以保证其政府职能的顺利履行。

在现行体制下，重新规范中央、省、县、乡四级政府之间的财税关系，还要做其他方面的配套工作：比如在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权，积极推进税政管理改革。在完善中央税收体系的同时，建立和完善地方税收体系。可以考虑在中央和地方分税法制化的基础上，适当下放基层税费征管权，给予地方自行设立部分税收体制和税收内容的权利。如小税种给予地方税收立法权，大税种给予部分征税权，实现地方税收征管权和收入权的统一，从而为各级政府履行其支出责任创造相应的财力条件。

民生财政的理论依据主要是主权在民、财权在民的思想，政府的理财权是人民赋予的公权力，因此财政资金的分配应让人民参与，财政资金的运行应让人民监督，财政支出效益的高低应由人民评价。总而言之，要让人民群众参与民生财政的建设。

财政分配要体现和民意民生与公平正义，最为关键的是优化权力结构，政府运作公共财政的权力是源于公民赋予政府的。政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础，没有了纳税人的纳税，政府便失去了生存和活动的物资基础，人民有权对其所交纳的税收的使用，即对政府的财政行为进行监控，使财政资金公平分配和使用得当。调整支出结构、加大民生投入固然是民生预算的题中之义，但实施预算决策程度的民主化和预算执行的公开化，应该是建设民生财政的制度要求。

目前，构建民生财政不仅要在政府管理层面进行，也要在人民代表大会监督层面进行，重点是发挥人民代表大会制度的作用，必须关注弱势群体和边缘群体的利益诉求，落实人民群众对财政收支的知情权、参与权、决策权和监督权，让人民管住预算，让人民决定支出。建设民生财政的制度性前提是提高财政预算的科学决策、民主决策水平。人代会审议批准年度财政预算前，应向社会公示，并举办预算安排的听证会和咨情答辩会，提高预算编制的透明度，确保预算能最大限度地体现民心民意。人民代表大会应增设由专业人士组成的预算审查委员会，并延长预算审议时间，实行财政预算的年度滚动审议制度，真正履行起民主决策的职责。浙江温岭、黑龙江阿城、江苏无锡等地实施的公民”参与式预算“.

财政决策机制的民主化是民生财政区别于其他财政形式的显著特征，在现代条件下，没有民主政治，断不可能有真正的民生财政，必须要有一整套既能充分反映和表达人民利益，让群众能够通过参与财政收支的决策反映自己对公共物品和服务的需求，又能确保政府权力为人民所用，政府政策满足人民需要的制度和程序，确保财政收支决策能遵循被普遍认可的、公正合理而且透明的规则。否则，”改善民生“便是一句空话。

（三）技术路径建议

增加财政对改善民生的投入无疑非常重要，但更重要的是推进保障和改善民生的制度化建设。编制民生预算是民主政治与民生财政的结合点，缺乏预算约束的民生财政不可能长久维持。

近年来，随着财税体制改革的逐步深入，我国的预算科目虽然进行了多次调整，但其基本框架改变并不大，仍然沿用上世纪计划经济时期的科目设置。其主要缺点是科目之间交叉，民生支出难以准确统计，这样的结果是无法统计到底有多少民生支出，民生财政缺乏严密的数字化管理的基础。为此，当前必须在预算编制环节实现四个突破：

1.调整完善预算编制体系，修订《预算法》过程中增设和明确民生支出的具体科目，把涉及民生领域的支出项目全部列入预算，规定基础教育、医疗卫生等重点民生支出项目的增长比例，将民生预算制度化。研究科学设置编制框架和内容，将细化、庞杂的民生支出内容进行科学归类，打破预算科目约束，改变按部门单位设置科目的办法，按政府收支分类改革的要求和支出性质设置科目，将分散在不同科目中的民生支出统一归并分类，按照具体的内容和项目精细化编制预算，把民生支出计划细化到具体项目。同时，编制政府债务预算、国有资本经营预算和住房基金预算，把民生支出落实到预算安排的各个领域。