完善公安机关内部执法监督机制初探?

完善公安机关内部执法监督机制初探

作者：张博等

来源：《法制博览》2014年第10期

【摘要】现行警务模式下公安机关内部执法监督在权力

分置、机制运行与监督方式等方面存在的监督乏力、功能缺失、监督失信等诸多弊端。借鉴国内外现代监督理念和成熟做法，围绕结果和目标重新配置监督权利体系，植入公众参与的会商会监制度和舆论反补机制、建构内部执法监督外向型监督回应系统和一体化格局，进一步推进内部监督的平等法权、独立治权的改革，促进实体与程序的双向公开，切实激发内部监督在执法规范化、执法公正化建设中的动力和活力，为法治化警务提供坚强的机制保障。

【关键词】公安执法；内部监督；机制；完善

公安机关内部执法监督，是指公安机关内设的监督机构或监督主体按照一定的职责和程序对公安机关及其人民警察的执法权行使的合理性、合法性和有效性进行的法制审查、法律监督和执法评判活动。它是公安机关执法权的一种内部自我调节机制，体现着法治化背景下“国家权力对公安行政执法权的约束”，也成为当前公安机关依法执法、健全执法民主化、增强执法公正化的必要手段和重要途径。

然而随着我国法治化进程的加速，公民获取法律利益的公正化和追求社会公平的最大化的增益，这种以“权力监督权力”的架构渐渐呈现出诸多弊病，内部执法监督产生了不被信任的危机，被冠以“警中警”标签，也成为公众眼里的公安执法权人格化扩张、监督权人情化衍变的“权力呼啦圈”。

因此，在法治语境下，创造合理、客观、公正的公安机关内部执法监督机制、提高内部执法监督的“法、理合一”的社会效应，是当前执法规范化建设的一个重要内容。

一、公安机关内部执法监督的现实考察

我国公安机关一直重视内部执法监督工作，建立了以纪委牵头，联合督察、法制、监察、审计、政工、信访等部门为主体的多头并举的内部执法监督体制，形成了执法工作的横向协作监督、纵向层级监督和全警参与监督等机制。这种执法监督公共权力的运行对于推动经济社会协调有序发展的作用不可或缺，并很长的时期内，对加强公安执法规范化建设、体现公平正义、保护公民的合法权益、推进社会管理良性发展等方面发挥了良好的积极作用。以某省为例，据不完全统计，在内部监督机制的合力监督下，公安机关内部执法的规范化程度在逐年上升，群众的满意度在逐步提升。见表1。

注：数据来自于某省历年内部执法监督情况的概数统计，谨为参考。

然而这毕竟是从同比的角度来看待这一现状，并不能完全考量内部执法监督的实效性。从公安机关内部执法监督机制运行的实际效能来看，情况并不乐观，趋势并不平稳，由于受公安工作阶段性任务、社会管理诉求、执法规范考评、公众舆论压力的影响，公安内部执法监督呈现出总体趋势向好而阶段性波状反弹的现象，存在着抓不广、抓不常；宏观多、微观少；规定多、落实少等现象，真正意义的“赫勒法则”现象并不如愿。有关信访反馈数据显示，这一现象在一定范围、一定时段内形成与总体趋势相对的态势，见表2、图1。

从表1与表2的对比分析，我们发现，内部执法监督对公安执法状况的转变产生了较为可观的效果，但并未从根源上实现内部执法监督的期待可能性，即这种结果并未彻底消除执法工作的不规范行为和人为化影响因素（从图二可见），亦不是公安机关内部执法监督的法治化的本源取得。因而我们有理由认为，现行的内部执法监督机制因各种功能性障碍因子的存在而难以实现监督的理想状态，监督权的行使仍

本文获公安部《公安理论及软科学研究计划项目》资助。项目名称：《公安机关内部执法监督机制研究（项目编号：2012LLYJSXST073）。

作者简介：张博（1975-）男，陕西省人民警察培训学校主任科员，讲师，项目主要研究人；李璞（1963-），男，陕西省人民警察培训学校副校长，副教授，项目负责人；常武刚，男，陕西省公安厅法治总队副总队长，项目参与人；刘奕彤（1986-）女，陕西省咸阳市公安局彩虹分局民警。

然与监督结果仍然存在着一些不相对合的客观性缺陷：

（一）内部执法监督权的非独立性和行使的分散性导致监督乏力

目前，我国公安机关内部执法监督权的设置与运行呈现出两种困境：一是内部执法监督权在行政权力体系的纵向分置与横向隶属地位，使其受控于行政权的制约与支配无法获得真正意义上的独立，因而在权力的抗衡中，受行政权的单级优位运行与扩张的影响，监督权的行使无法回避行政权的牵制和干扰，而带有为明显的行政权附属性（行政干预）和人格化（长官意志）倾向，其自在的特质和能效难以达到应有的表达，呈现出“软弱化”或“弹性化”现象。发生于2010年l月的陕西省汉中公安分局纪委书记网上状告局长的案例就真实地验证了内部执法监督权力地位问题。二是内部执法监督权设置过于分散而引发监督主体行为的分离与互斥，极易出现监督重复和监管空白两种分野，见表3、图2。

表3当期公安机关内部执法监督机构设置体系情况

监督部门主要监督职责监督方式行使权力依据

纪检监督监察党风廉政建设责任制落实情况和纪律作风执行情况纪律检查《中国共产党党员纪律处分条例》、《人民警察纪律处分条例》

监察对民警贯彻执行国家行政法律法规政策情况实行内部监督行政监察《中华人民共和国行政监察法》

督察针对公安机关及其人民警察的执法活动开展现场督察现场督察，下发《督察建议书》、《督察通知书》等《公安机关督察条例》

政工对涉嫌违法违纪民警进行降低工资、警衔或作出辞退、开除等处理决定公务员考核、目标管理绩效考核等《中华人民共和国公务员法》、《人民警察法》

法制开展执法质量考评、执法大检查、进行执法过错责任追究等执法考评《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关内部执法监督工作规定》

信访受理查办群众来信来访，对在信访工作中发现的民警违法违纪行为，向有关部门转交并提出处理建议信访督办《公安机关信访工作规定》、国务院《信访条例》

审计对公安机关内务执行财政法律法规情况实施监督检查财政经济责任审计《公安内部审计工作规定》

如上表所示，以信访为例，在对一个问题进行监督时，极易出现两种情况：一是多个部门职能交叉容易造成“多头管理”，且在在划分行政分管权时，被多头领导分管，权力缺乏统一的协调，造成了内部执法监督力量涣散。二是多元监督主体基于职权不清或归责保护而推诿塞责，导致公众诉求“无人问津”，内部监督实难发挥整体作战的功能，影响了基于立体预防的整体效果，不仅从运行机制上消解了监督权对执法权的系统性压力，也严重了削弱内部执法监督的体制威信。

（二）内部监督权的单向运行模式与迟滞性的表达方式导致监督功能缺失

现行的“条块结合，以块为主”的公安管理体制下，公安机关内部执法监督仅局限于上级对下级和同级之间的监督，而下级对上级的监督权则表现为空白或者空洞。即便这样，上级对下级的监督权力运行不完整，仅表现有建议权、协查权，而无实质意义上的处理权，而同级监督则受管理权限、行政制约等非理性因素的影响，亦呈现虚无化表象。并且在监督方式上，内部监督偏重于事后追偿性的“纠偏于既遂”，事前预防性及事中过程性的主动监督较少，迟滞性的被动监督则为常见，多被公众诟病为一种“马后炮”式的监督。尽管其有“亡羊补牢”作用，但相对于受损的公民权利以及无法弥补的危害后果来说，“迟来的正义为非正义”。这种滞后性不但损害了内部监督体系的完整功能，而且使其无法实现独有的法律价值。

（三）内部监督内容的偏差性和监督权运行的不公开性导致监督失信

当前，我国公安机关执法规范化建设取得科技化的进展，执法领域的失范现象得到有力遏制，内部执法监督也取得了令人欣慰的成绩。从近年来的媒体报道和官方通报数据来看，公安执法违规违纪案件和行政败诉、国家赔偿案件逐年下降，内部执法监督也从传统方式走向科技