中共农村扶贫开发的演进史

辉：论中国共产党农村反贫困政策的演进及其特征发表日期: 2012-4-9 18:16:08 出处: 中国农村研究网作者: 何绍辉已经有1073位读者读过此文

摘要：中国共产党成立以来，带领贫苦农民进行了不懈的反贫困努力与斗争。本文回顾了中国共产党建党90年来反贫困政策的演进历程，分析了中国共产党90年来农村反贫困的战略策略、基本经验及其主要特征，探讨了其对未来中国农村反贫困政策的经验与启示。

关键词：中国共产党农村反贫困政策基本经验

贫困，作为政治、经济、文化和社会落后状况的具体表征，列处当今世界三大社会发展问题之首，成为困扰世界各国发展的焦点难题。每年的10月17日，被联合国确定为“世界消除贫困日”，各国政府和社会组织对贫困问题寄予高度关注的同时，亦采取了一切可能的措施和对策来消除贫困。《中国农村扶贫开发纲要》指出：“缓解和消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任”。反贫困，既是历史赋予中国共产党的艰巨任务，也彰显了中国特色社会主义的本质属性。中国共产党自建党以来，就一直进行着各种形式的反贫困努力与斗争。尤其是改革开放以来，中国共产党领导的反贫困行动，解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题，农村尚未解决温饱问题的贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到2008年的4007万人，农村贫困发生率从30.7%下降到4.2% [1] 。总的来看，中国共产党成立90年来的反贫困历程可以划分为三个阶段：即新民主主义革命时期、社会主义革命与建设初期以及改革开放以来。回顾中国共产党带领中国农民进行反贫困斗争的基本历程，总结各个阶段的基本经验和主要特征，这对于完善我国农村反贫困战略、推动社会主义新农村建设与和谐农村建设而言具有十分重要的意义。

一新民主主义革命时期：预防式反贫困

在辛亥革命失败与中国社会结构变动的推动下，在马克思主义思想的传播与影响下，1921年7月23日，中国共产党第一次全国代表大会在上海法租界召开，这标志着中国共产党的正式成立。中国共产党的成立，是中国革命发展的客观需要，是马克思主义与中国工人运动相结合的产物。中国共产党成立后，中国共产党人全面、客观地分析了当时所处的国际国内形势，确立了“反帝反封建”的新民主主义革命任务。所谓反封建，就是要推翻封建统治、消灭封建制度。其中，最为根本的是要彻底地推翻封建制度的经济基础——地主所有的土地制度，建立农民所有的土地制度。消除剥削与压迫、消灭贫穷与落后，这是中国共产党的历史使命和革命目标。可以说，中国共产党自成立以来，就一直在进行着各种形式的反贫困努力与斗争。正如已有研究发现的那样：“由中国共产党领导的反贫困行动可以追溯到土地革命时期。这一时期在解放区，我们党通过分田分地和轻徭薄赋等形式，一方面使最贫困的劳动者分享自己

的劳动成果，另一方面则试图从制度上消除造成贫富不均的根源”[2] 。

整体来看，中国共产党在新民主义革命时期主要采取的是预防式反贫困战略。中国共产党人认识到，封建制度下的中国农民之所以贫穷、落后，其根源是不合理的土地所有制度，只有消除不合理的封建土地制度，给贫困农民以生产资料和生活资料，才能从根本上消除贫困、走向共同富裕。新民主主义革命初期，中国共产党在对社会情势和农民状况有了基本把握，对中国农村土地分配情况有了基本了解，并对农村土地政策进行了基本探索之后[3] ，形成了第一个关于土地问题的文件——《中国共产党土地问题党纲草案》，该草案指出：“要彻底变革中国的土地制度，必须肃清一切崩溃混乱的旧社会关系”[4] 。

此后，中国共产党领导贫苦农民开展了一系列土地斗争，探索了适合中国农村经济社会结构与发展状况的土地政策，制定了一系列与时俱进的土地规章与法规，如《井冈山土地法》、《兴国土地法》、《土地法草案》等。1947年10月，在总结全国各地土地斗争经验的基础上，中共中央正式颁发了第一个彻底的、完整的土地革命纲领——《中国土地法大纲》，主张：“废除一切地主的土地所有权”、“把土地分给缺乏财产的农民以及其他贫民”[5] 。

中国共产党在新民主主义时期领导全国人民进行的以土地制度改革为中心策略的反封建斗争，彻底地解放了中国农村长久以来被束缚的生产关系，使中国农村发展呈现出勃勃生机，中国贫苦农民获得了作为生存的基本生产和生活资料，为防止中国农村贫困的普遍发生找到了制度根源，为贫苦农民摆脱贫穷落后面貌奠定了制度基础。

纵观此一时期中国共产党农村反贫困政策与主张，总结此一时期中国共产党反贫困经验与理论，我们可以看出，通过进行土地革命斗争与土地制度改革，释放了农村社会发展活力，解放了农村社会关系，这是此一时期中国共产党反贫困战略的核心所在。这不仅为中国共产党带领全国人民获得革命的最后胜利奠定了群众基础，更为中国贫苦大众摆脱贫困创造了制度条件。总体来看，因尚没有建立完整的国民经济体系，中国共产党无法为贫困农民提供救济救助，而只能通过土地改革，赋予农民基本的生产和生活资料，从根本上预防普遍性贫困现象的发生。因此，预防式反贫困，是我们解读和理解此一时期中国农村反贫困战略的关键词。

二社会主义革命与建设初期：救济式反贫困

1949年10月1日，中华人民共和国正式成立，既标志着中国反帝反封建任务的彻底完成，也标志着中国人民独立自主权的真正实现。中国共产党通过宣传下乡改造农民的意识，并发动农民，最终建立国家政权（徐勇，2010）[6] 。中国共产党之所以能够通过发动农民，建立新政权，一个重要的原因就在于对农村贫苦大众的关心以及对消除中国农村贫困问题的不懈探索。

新中国成立后，中国共产党承继了新民主义革命时期的反贫困战略，继续以制度建设为基础，以土地改革为中心，解放农村生产力，搞活农村生产关系，通过制度创新来减少贫困。就此一时期的农村反贫困战略而言，有论者认为：党和政府通过社会主义运动，通过没收官僚资本、土地改革、合作化、人民公社化、粮油统购统销、教

育统一录取、就业统一分配等一系列制度安排，进而建立一个以集体为单位的社会网络来保障人们的基本生活，并建立了以倚赖于集体，倚赖于群众，通过生产来自给自足，同时国家提供必要的福利救助为原则的社会救助体系，因此，此一时期是以集体经济单位为主要特征的救助保障时期（朱霞梅，2010）[7] 。

社会主义革命和建设初期，中国共产党主要是通过制度创新，通过社会主义经济建设，以提高劳动生产率和解放生产力的方式来推动反贫困。正如有论者认为：“建国以后的30年，在中国农村，主要是通过制度创新来减少贫困。一是从根本上采取措施，即进行土地改革，铲除剥削，把土地分给贫困农民，使每个贫困人口拥有一份赖以生存的生产资料，为消除贫困建立制度基础；二是加快工业发展，以之带动整个国民经济的增长，进而减缓普遍的贫困；三是对农村特困人口和受灾群众，通过国家划拨专项资金的方式，由民政部门实施救济”[8] 。

然而，因受“左”的倾向影响和以“阶级斗争为纲”思想认识的制约。此一时期，因社会主义制度的建立与土地改革的实施以及社会主义革命与建设的推进，农村反贫困虽说取得了较大成绩，但仍停留于救济式反贫困阶段。同时，由于当时的国民经济基础过于薄弱，加之在现代化的巨大压力下，国家实施了城乡二元分治的治理结构，开展了诸如农民合作化、人民公社等运动，而农村的资源被过度汲取，用以支持国家工业化和现代化，这无形导致农村经济社会发展动力不足。因此，虽说此一时期国家采取了救济等民政手段，但中国农村与中国农民仍处于普遍贫困的状况。

此一时期中国共产党反贫困理论与实践表明，制度变革与制度创新是其基本努力。中国共产党通过带领全国人民进行反帝与反封建斗争，建立了社会主义制度，为全面消除贫困提供了制度基础。总体来看，此一时期，虽然国家承继了新民主主义初期的反贫困战略，但是因受“左”的思想影响，不愿意承认社会主义有贫困现象，此一时期的反贫困主要还是以救济为主，党和政府并没有确立和开展大规模的反贫困。因此，救济式反贫困，是我们理解和解读此一时期中国农村反贫困战略的关键词。

三改革开放以来：开放式反贫困

党的十一届三中全会召开以后，党和政府的工作重心开始转移到经济建设上来，开始彻底改变了对贫困问题的认识，深化了对社会主义本质的认识，认为社会主义也有贫困现象。“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”[9] 。很显然，共同富裕的前提是要消除贫困、消除两极分化。改革开放后，中国共产党在反贫困问题上采取了一系列措施，其中最为根本和关键的是1978年开始推行的农村家庭联产承包经营责任制，这不但调动了农民的生产积极性，也奠定了农村反贫困的制度基础。又，党和政府通过改革农产品流通体制、改革社会收入分配制度以及对农业、农民的特殊照顾，大部分贫困人口的温饱问题得以解决。有数据显示：1979年我国农村贫困人口为2.5亿，至1985年时减至1.25亿，下降50%，贫困发生率从30.7%下降到14.8%，年均减少贫困人口1786万[10] 。此外，党和政府还从其他有关社会政策与制度上给予贫困人口以极大扶持与帮助，制定和颁发了一系列治理农村贫困的制度和政策。1984年9月，中共中央、国务院发出了

《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，开启了全国性、开放式扶贫开发行动的序幕。

基于“全国大多数地区的农民温饱问题已经基本解决，但还有部分地区发展缓慢、部分人群极度贫困”的状况，国务院于1986年成立了扶贫开发领导小组，建立了专门的领导机构，并制定了一系列扶贫开发政策，这不仅为农村反贫困行动的顺利开展提供了领导基础与组织基础，也标志着扶贫开发工作开始由道义性扶贫向制度性扶贫、由救济性扶贫向开发式扶贫的转变。尤为值得一提的是，在这一阶段，扶贫开发的瞄准开始落实到以县为单位，全国确立了331个县为国家级贫困县，这对于增强扶贫开发工作的针对性、提高扶贫开发效率起了非常重要的作用。到1993年年底，全国农村贫困人口由1985年的1.25亿，下降到8000万，贫困发生率从14.8%下降到

8.7%，年均减少贫困人口640万人[11] 。这，拉开了中国农村开放式扶贫的序曲。

开发式扶贫的开启，使中国贫困人口的绝对数量锐减。但是，因剩下的8000万贫困人口主要分布在边远山区、老革命地区、荒漠地区、干旱地区和少数民族地区，使得此后的扶贫形势更加艰难、任务更加艰巨、难度更加空前。为此，1994年4月，国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划》（以下简称《计划》），这是我国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲要，标志着我国的扶贫开发工作进入了攻坚阶段。《计划》决定：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，基本解决目前全国农村八千万贫困人口的温饱问题。在这一时期，党和政府通过发展贫困地区经济、调整扶贫开发战略、增加扶贫开发投入、动员社会各界力量以及强化党政领导责任等措施，基本实现了《计划》的战略目标。据统计，到2000年底，全国农村贫困人口已下降至3000万，贫困发生率从8.7%下降到3%，年均减少贫困人口700万左右，剩下的3000万贫困人口多居住在自然条件恶劣的地区，属于特困人口[12] 。

通过各级党委和政府的不懈努力，农村贫困得到了较好的治理，赤贫现象已经基本根除，贫困人口的温饱问题基本解决，如何进一步解决部分贫困人口温饱和巩固温饱问题、如何科学应对新时期农村反贫困的新情况新问题，进而巩固和扩大扶贫开发成果，是新世纪新阶段扶贫开发工作面临的艰巨历史任务。鉴于此，2001年，党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要》），《纲要》明确提出了继续解决和巩固农村贫困人口温饱问题、促进贫困地区全面发展、为达到小康水平创造条件的奋斗目标。在这一阶段，国家扶贫开发重点有所变化：首先是贫困县的重点放在西部地区，其次是扶贫瞄准对象定位在贫困村，整村开发推进工作开始逐步实施，再次是开发式扶贫与参与式扶贫相结合，社会力量开始不断介入反贫困，最后是反贫困与解决三农问题相结合，着力增加农民收入，转移农村剩余劳动人口，取消农业税费，加强农业转移支付力度，从而使扶贫开发工作进入了一个以“大扶贫”战略为特征的新阶段。尤其是，2007年，中国农村最低生活保障制度的确立与实施，为农村贫困人口解决生活困难、摆脱绝对贫困带来了曙光。

当代中国农村的扶贫开发工作不仅解决了贫困人口的生存环境恶劣、基本素质低和发展能力差等问题，也推动了地区经济发展、城市化、工业化和现代化进程；同时，还为世界减贫事业做出了积极贡献。但是，我们也不应忽视在农村扶贫开发中所存在的困境和问题。比如，“城乡之间扶贫政策的明显差别、非农就业的沉重压力、现有开发式扶贫的局限性、失地农民的贫困和极端贫瘠地区扶贫行动的低效”等困境[13] ，以及“贫困现象依然严重、致贫因素多样、社会发展与扶贫政策实施体系不协调”等挑战[14] 。

此一时期中国共产党反贫困理论与实践表明，与时俱进、锐意创新，从政策性反贫困逐渐向制度性反贫困转变，这是中国共产党在农村反贫困路上的新探索。中国共产党带领全国农民进行了长久的反贫困斗争，从发展经济消除贫困，到引进社会力量参与消除贫困，再到确立农村最低生活保障制度消除贫困，体现了中国共产党人不懈努力与抗争的决心与勇气。此一时期，虽说农村反贫困仍旧是政府主导，但民间组织、社会力量亦不断参与反贫困，扶贫资金投入不断多样化、扶贫力量不断多元化、扶贫机制不断制度化。因此，开发式反贫困，是我们理解和解读此一时期中国农村反贫困战略的关键词。

四结语：经验与启示

通过梳理中国共产党农村反贫困政策的基本历程，总结中国共产党农村反贫困战略的演进规律，我们可以发现：中国共产党成立90年来的反贫困历程，大体可以分为三个30年，每个阶段有不同任务和特征。具体来说，建党之初的30年，主要是以土地斗争和土地改革的形式，通过解放农村生产力和生产关系，进行的一种预防式反贫困。建国之初的30年，则主要是通过建立社会主义制度，通过对贫困农民的救济救助，来进行的一种救济式的反贫困策略。改革开放以来的30年，主要是通过政府主导、社会力量参与，以基层党组织建设为核心，进行的一种全方位、开发式的反贫困战略。从预防到救济，又从救济到开放，再从开放到参与，这是中国共产党农村反贫困政策演进的基本历程，也是反贫困理念演进的基本规律。

中国共产党成立的90年，就是中国共产党带领中国贫困农民进行反贫困斗争的90年。通过梳理和回顾中国共产党的农村反贫困战略，我们可以获得如下经验与启示：

一是中国农村反贫困必须坚持中国共产党的领导，必须坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想的指导，必须坚决贯彻落实科学发展观和和谐社会思想。中国共产党带领全国人民进行反贫困努力与斗争的历程，其实质就是在马克思主义指导下，将马克思主义与中国革命与建设实际相结合，与时俱进，开拓创新，不断努力，不断实践的结果。在不同时期，中国共产党根据当时社会情势，农民贫困的根源与特征，确立了不同的反贫困战略。中国共产党的正确领导，为中国农村反贫困提供了组织基础，为中国农民告别贫穷、走向共同富裕提供了领导保证。

二是中国农村反贫困要坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。新中国成立以来的反贫困理论与实践证明，以经济建设确保反贫困政策的实施与

反贫困成绩的巩固，这是亘古不能变的道理。自从中国共产党人带领全国人民进行新民主主义革命，夺取了反帝反封建斗争的胜利，并最后建立了国家政权之后。由于受“左”的思想影响，长期坚持以阶级斗争为纲，影响了社会主义建设事业的顺利发展，农村反贫困亦相应有所停滞。结束以阶级斗争为纲，确立以经济建设为中心之后，中国特色社会主义展现出无限生机和活力，经济基础不断得到巩固，人民生活水平不断得到提升，农村反贫困政策的建立及其实现有了根本可能。这一切，都是中国共产党领导中国农民，坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，自力更生、艰苦奋斗的结果。今后中国农村反贫困政策仍然要坚持这两个中心不动摇，坚持走中国特色社会主义道路不动摇，争取获得更多的成绩与更大的胜利。

三是中国农村反贫困要坚持以制度创新来推动。中国共产党带领全国人民进行反贫困努力与斗争的过程，其实质就是进行制度创新的过程。在这个过程中，为了全面地推进反贫困战略走向深入，中国共产党探索和实施了土地改革、建立社会主义制度、实施扶贫开发纲要等等一系列制度创新，先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》等文件，通过创新扶贫开发基本制度，使中国农村反贫困取得了一项又一项惊人成绩。只有不断地进行反贫困制度创新，才能从根本上消除农村贫困的根源。

中国共产党成立90年以来带领全国人民与贫困斗争的历史，尤其是改革开放30多年来取得的反贫困成绩，从某种意义上证明了“中国道路”的正确，证明了“中国经验”的效力。中国共产党在带领全国人民进行反贫困斗争时，主动创新、不断创造，开创出了一系列反贫困的斗争策略与手段，这是既往中国农村反贫困的成绩，也是今后中国农村反贫困的基础。可以说，中国共产党成立的90年，就是中国共产党带领人民与贫困抗争的90年，也是中国人民告别贫困、走向富裕的90年。

注释：

[1] 段应碧：《中国农村扶贫开发：回顾与展望》，《农业经济问题》2009年第11期。

[2] 阿班?毛力提汗：《中国共产党反贫困理论与实践》，《毛泽东邓小平理论研究》2006年第11期。

[3] 典型的如陈独秀的《中国农民问题》、毛泽东的《湖南农民运动考察报告》以及党在此一时期的相关主张。

[4] 《第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编》，人民出版社1981年版。

[5] 中央档案馆：《中共中央文件选集》（第16册），中共中央党校出版社1992年版。

[6] 徐勇：《宣传下乡：中国共产党对乡土社会的动员与整合》，《中共党史研究》2010年第10期。

[7] 朱霞梅：《反贫困的理论与实践研究——基于人的发展视角》，复旦大学博士学位论文2010年版。

[8] 赵慧珠：《走出中国农村反贫困政策的困境》，《文史哲》2007年第4期。

[9] 邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版。

[10] 国务院扶贫开发领导小组办公室：《中国农村扶贫开发概要》，中国财政经济出版社2003年版。

[11] 同上。

[12] 同上。

[13] 赵慧珠：《走出中国农村反贫困政策的困境》，《文史哲》2007年第4期。

[14] 段应碧：《中国农村扶贫开发：回顾与展望》，《农业经济问题》2009年第11期。