法国行政法院的历史演进

法国行政法院的历史演进

法国，作为大陆法系国家的杰出代表，以《法国民法典》代表的法国法律制度对于世界的历史进程产生了重大影响。除了法国民法外，作为现代行政法的发源地，法国行政法对各国也影响深远。作为法国行政法重要的部分——法国行政法院，对法国行政法的发展产生有重要意义。因此，探究法国行政法院的历史发展历程，对于深刻理解法国行政运行制度和法国行政法，都有重要意义。

一、法国行政法院的起源

法国行政法院的产生不是偶然的，它的创设是“资产阶级民主政治的成果，也是防止封建专制复辟，维护资产阶级民主权利的重要措施。”1[①]法国行政法院的产生和起源有深刻的思想背景和历史背景。思想背景主要来源于孟德斯鸠的三权分立学说。孟德斯鸠认为：一个国家存在三种权力：一、立法权，即制定法律的权力；二、有关国际事项的执行权，简称行政权；三、有关民政法规事项的裁决权，简称司法权。2[②]正是基于对分权理论的认识和理解，法国强调行政权与司法权的分立。但是，在对分权学说的理解上，当时法国存在对于“行政与行政诉讼概念的混淆”，“大革命时代人士混淆这两个概念，认为行政诉讼本身不是行政权力的行使，所以禁止普通法院受理行政诉讼”。3[③]这就为法国行政法院的产生奠定了思想或者是社会基础。

而法国法院产生还有深刻的历史背景，表现在：法国公众在大革命前由于封建专制主义对于资本主义工商业发展的限制，在行政部门和普通法院之间，自路易十五以来，就已经产生了不信任的关系，大革命后，为了避免法院对行政的干扰，禁止普通法院受理行政诉讼案件；法国大革命时期，欧洲的封建势力危险法国资产阶级革命成果，资产阶级为加强行政机关的权力，反对外来侵略，从而禁止普通法院受理行政机关的案件；同时，在法国大革命前，在普通法院体系外，已经存在一些专门的行政法庭，所以公众对于行政法院的建立不存在适应和抵触的情绪。

法国行政法院在上述两大背景下，1790年8月，制宪会议指定了关于司法组织的法律，在该法第13条规定：司法职能和行政只能不同，现在和将来永远

分离，法官不能以任何方式干涉行政机关的活动。同时，在1796年9月颁布了另一项法令规定：严格禁止法院审理任何行政活动。一般认为，这个规定对于1 790的法律没有增加任何法律内容，1790年的有关司法组织的法律为法国行政审判制度和行政法院的建立提供了法律基础。

二、法国行政法院最初阶段

法国行政法院制度，并不是一开始就建立得完善的。它的发展过程，经历了从最初的行政官员受理行政诉讼，发展成为由和行政官员独立的行政法官受理行政诉讼；从行政审判机关处于依附于行政机关的地位，发展成为具有独立地位的行政法院组织。

法国行政法院即行政审判制度最初的10年（1790年——1799年），被称为“行政官法官时期”。在此阶段，法国并没有考虑设立一个行政法院来处理行政纠纷和行政诉讼。公民遇到行政纠纷，或是自身的权力受到行政机关的侵害，并没有行政诉讼程序和行政诉讼机关，而寻求救济的突进是向上级行政机关进行申诉，由上级行政机关进行受理和处理。对于行政诉讼，最终的决定权掌握在过元首手中。也就是说，在这个时期，裁决和判断行政争议的权力在于行政机关本身，行政官充当行政法官，行政机关是其本身案件的裁决者。这在今天看来，很难理解。但是，当时，这种权力存在着一个重要的理论假设，即：“裁决行政，本身就是行政”。4[④]这样一来，行政官充任法官，就显得合情和理。在法国人看来，由行政官充当行政诉讼的案件的法官，比由普通法院对行政案件进行裁断更容易接受。

此阶段，严格意义上，还不是完全的行政审判制度。对此，后来的学者一般认为，此阶段，法国只有行政救济，没有诉讼救济。

三、法国保留审判权时期（1799——1872）

这是法国行政法院发展史上一个重要的历史阶段。1799年，为适应复杂的国内外紧张的形势，即对内维护资产阶级政权，巩固资产阶级革命成果，对外抵制欧洲封建势力的侵略，拿破仑设立了国家参事院（最高行政法院）。拿破仑的初衷是，将国家参事院作为国家元首的咨询机关，其主要职能是起草和审查大量

的法律和法规。《国家参事组织条例》规定：“国家参事院对行政机关与法院之间所发生的争议业经部长作出决定的诉讼案件进行裁决。”5[⑤]而作为国家元首的咨询机关，它需要向国家元首提出建议。在面对公民对于行政机关的申诉时，它需要通过受理申诉，向国家元首提出解决争议的建议。这样，国家参事院就在实际上履行了国家最高行政法院的行政审判职权。

在此阶段，与最初的时期相比，法国行政审判制度最大的改进表现在：在行政系统内部，将行政机关的职能划分为实际行政任务和审判行政任务。而且，执行实际行政任务的人不从事行政审判。这就克服了前一阶段由行政官自己审判行政机关行为的弊端。

之所以称这一时期法国行政审判为“保留审判权时期”，主要是因为：一、尽管国家参事院实际履行着行政审判权力，但是在当时的法律上还没有正式对其法律地位和审判权限的明文规定，还没有取得形式上的合法性；二、对于行政机关内部两种只能的划分在法律上又没有确定下来，执行行政审判任务的行政官还没有得到法律上的认可，这导致在实际行政过程和行政审判活动中，对实际行政任务和审判行政任务没有明确的活动标准。

尽管如此，国家参事院的建立，为法国行政审判制度的发展产生了深刻的影响。

四、委托的行政审判时期（1872年以后）

国家参事院在1870年普法战争接受时，曾被国防政府一度取消。但是在18 72年5月24日，法国制定的一部法律中，恢复了国家参事院。同时，更重要的是，法律中同时规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权力，这样，行政审判不再属于国家首脑保留的权力，行政审判正式取得独立的地位。国家参事院在法律上成为最高行政法院。无疑，这对于法国审判制度的发展具有重要的里程碑意义。

1872年5月24日的法律确定，在确认国家参事院作为国家最高行政法院的同时，又依据法律成立了由最高法院和最高行政法院双方同等代表组成的权限争议法庭。此法庭的主要职能是裁决行政法院个普通法院之间的权限争议。从此以后，权限争议法庭在法国正式建立。

由于行政审判取得独立的地位，行政审判的权利不再属于国家元首所保留。这样的审判被称为委任的审判。这一时期也被称为法国行政审判历史上的“委托审判时期”。

五、取消部长法官制（1889年后）

在1889年前，法国公众一般认为，1799年设立国家参事院的法律，没有完全取消行政官法官制度。因为，部长在其管辖范围内裁决争议的权力并没有被取消或代替。国家参事院的存在，是作为部长裁决的上诉机关。因此，一切行政案件，除非由法律规定可以直接向行政法院起诉以外，必须先由部长裁决。不服部长裁决，才能向国家参事院上诉。这种被称为“部长法官制”的诉讼制度的存在，实际上缩小最高行政法院的作用。

部长法官制的存在和发挥作用，一方面减少了最高行政法院的诉讼案件和工作量，有利于最高行政法院是审判案件的质量；另一方面，无疑限制了公民是诉讼权利，增加了行政诉讼的成本。后面的一种影响，历来受到公众对于行政审判制度的诟病。

1889年12月3日，最高行政法院在卡多案件的判决中，正式否定了部长法官制。也就是说，当事人不服行政机关的决定，可以直接向行政法院起诉，无需经过部长的裁决。当事人不能直接向行政法院起诉的情况，只有在法律明文规定时为限。在实际实践中，这样的情况很少。

一般认为，卡多案件的判决，是法国行政法院创建的最后一个阶段。1789

年后，法国的行政审判制度仍在改进，但以后的改进是行政法院的组织和职权的调整，行政法院的创设过程，已在1889年完成。

六、1889年法国行政法院的改革和完善

1926年变一省一个行政法院为数省一个行政法院，全国共设立了22个省际参事院。同时，省长不再兼任省行政法院院长，省政府秘书长也不再兼任政府专员。1934年5月5日的法律命令和1938年6月17日的法律命令，个省际参事院的管辖权扩大到有关地方团体及公务法人的诉讼。1953年9月30日的条例，对省际参事院的地位做了极大的改变，调整了最高行政法院和省行政法院的管辖范围，使省际参事院成为一般权限的行政法院，一切行政诉讼案件，凡法律未规定由其他法院管辖，都以省际参事院为初审法院，并改变名称为行政法庭。195

3年后，关于行政法庭的改革，着眼于提高行政法官的质量，其他方面没有什么重大的变化。6[⑥]

1960年7月25日，法国颁布的条例规定了两种解决争议的移送程序：一是防止消极争议发生的移送程序，二是解决管辖权疑难的移送程序。7[⑦]这两种程序都不是由行政机关和当事人请求权限争议法庭来决定管辖权，而是由普通法院或行政法院请求权限争议法庭来裁定管辖权，从而简化了解决争议的过程，防止消极争议的发生。

1963年，根据最高行政法院改革报告在最高行政法院内设立了报告和研究组，设组长1人，行政法官10至12人，该组负责拟订每年向总统提出的报告，总结最高行政法院的活动，并以最高行政法院名义对法律、行政条例和日常行政提出改革意见，还负责提出行政法院判决的执行措施。8[⑧]

1973年，法国设立了调解员，1976年根据调解专员法扩大了调解专员的职权。

1980年7月16日对于行政机关延迟罚款和判决执行法以及1981年5月12日关于执行上述法律的条例的规定保证行政法院判决做有力的措施。

1987年12月31日，法国根据行政诉讼改革法设立了上诉行政法院。设立上诉行政法院的目的是为了减轻最高行政法院的负担，分担最高行政法院大部分上诉审的管辖权。法国在全国共设立了5个上诉行政法院，但每一上诉行政法院所管辖的地方行政法庭的数量不等，海外省的一个地方行政法庭，都受巴黎上诉行政法院的管辖。

至此，法国的行政法院逐步建立和完善起来，在法国的国家政治生活中发挥着重要的作用。