创新我国国家级开发区管理体系的建议

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【题目】我国重点开发区管理模式优化探究

【第一章】我国经济开发区管理机制探析绪论

【2.1】我国国家级开发区的特点和发展历程

【2.2】我国国家级开发区管理体制概述

【第三章】我国国家级开发区现行管理制度分析

【第四章】创新我国国家级开发区管理体系的建议

【结语/参考文献】国家级开发区管理形式创新研究结语与参考文献

第四章创新我国国家级开发区管理体制的建议

在新的阶段，开发区面对当前现实存在的种种不利因素的挑战，依靠国家直接给予新政策扶持的发展路子难以为继，唯有在体制改革和创新上谋求新的突破，才能为我国国家级开发区可持续发展、在更高程度上发挥引领作用注入新的活力。客观上就要求开发区通过总结经验、树立目标、改革制度来引导管理体制的创新和完善，从而引领开发区走上可持续的发展之路。

第一节借鉴国际知名开发区管理体制经验

相比我国国家级开发区，国际上的一些知名开发区相对建立时间较早，且有一些成熟的开发理念以及成功的管理体制，值得我国国家级开发区学习借鉴，本节通过分析爱尔兰香农开发区、美国硅谷、韩国大德科技园三个园区在运营模式和管理体制等方面的特点，从而研究探讨创新我国国家级开发区管理体制的目标和主要途径。

一、国际知名开发区的管理模式案例

（一）爱尔兰香农开发区

2012 年习近平在访问香农开发区后说，香农开发区是世界上最早、最成功的经济开发区之一，几十年来不但为爱尔兰经济发展作出了重要贡献，也为世界上不少国家的开放型经济发展提供了有益借鉴。中国建设经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区等就借鉴了不少香农开发区的有益经验。很多访问爱尔兰的中国代表团也到此考察取经，留下了深刻印象，对他们拓宽视野、开拓思路、搞好经济建设起到了有益的作用。⑦

纵观香农开发区的发展轨迹，除了拥有得天独厚的地理位置、先进的基础设施、雄厚的科研力量和优惠的税收政策等优势外，开发区在管理模式上也有其独到之处，比如，香农开发区很早就采用政府主

导、企业自负盈亏的开发模式，1968 年爱尔兰政府建立香农开发区，并授权香农开发公司统筹负责整个香农地区的工业、旅游业等的全面经济开发。香农开发公司始建于1959 年，是由爱尔兰政府成立的，它既是一个由政府控股的机构，受企业和贸易部长直接管辖，但又是自负赢亏的有限责任公司。

此外，自70 年代以来，香农开发不断根据时代发展来调整其产业布局，其产业发展始终处于世界先进地位。70 年代，政府要求香农开发公司重点发展科技型工业，加大吸引外资力度。利默里克大学建立，使开发区开始享有自己教育和科研服务机构。为推动本土企业科技水平的提高，1980 年开发区建立了本土高技术公司的创新中心。1984 年，香农开发公司又依托利默里克建立利默里克国家技术园，依靠科技力量的支持，很快实现劳动密集型向技术密集型工业的转变。上世纪90 年代，该公司再次调整香农开发区发展方向，逐步使开发区转为以服务业为主。经过香农开发公司45 年的实践，爱尔兰中西部从贫穷落后的农业经济走向工业化，又从服务型经济步入知识经济时代，在这个过程中香农开发区始终走在爱尔兰经济发展的前沿。

（二）美国硅谷

硅谷是美国也是全球最成功的科技园区。硅谷的成功是美国市场经济体制的成功，它不仅开拓了新的产业，也开拓了高新技术产业的

发展模式。以市场为主和政府为辅的高度融合是硅谷成功的第一大秘诀。硅谷是典型的以市场为主导地位的管理体制，其形成和发展是市场化的产物。这种体制赋予了投资者最大化的自由度，以市场为依托，经济活动完全由市场来主导。硅谷企业的出发点是市场，不断追求经济利益的最大化。在园区创立初级阶段充分吸引新技术和大量创业资金。硅谷被视为政府规划痕迹最少的高科技园区，政府很少直接介入，但政府通过国家科技战略规划、政府采购、研发支持、财税支持等方式，从宏观、法律以及服务层面上进行相应支持，发挥了重要的引导作用。政府的作用主要体现在制定土地规划，确定各地区不同的用途；开展基础设施建设，改善硅谷交通状况，建立公共运输系统和服务体系；政府国防部的订单对硅谷技术的扩散起到积极影响；政府对斯坦福大学研究项目提供直接赞助；政府还制定相关政策，为符合条件的公司提供商业贷款担保，减免一定的税收，员工培训等。

硅谷还十分重视产、学、研的密切联系。硅谷拥有斯坦福大学、加州大学伯克利分校等着名研究型大学，还有多所专科学校、技工学校和100 多所私立专业学校。这些学校同企业共同建立研究所，彼此间的联系非常紧密。斯坦福大学制定产业联盟计划，促进研究人员同外部企业的合作。硅谷中由斯坦福的教师和学生创办的公司占硅谷企业的60-70%;硅谷一半的销售收入来自斯坦福大学的衍生公司⑧。

此外，强大的公共服务能力是硅谷成功的重要保障。硅谷的服务

性企业是伴随着硅谷的科技企业产生的。硅谷的服务性企业数量庞大，门类齐全，聚集了人力资源、技术转让、会计、税务、法律、咨询等中介服务行业，还有诸如银行、基金机构等金融服务类行业、公共交通、邮电等商业服务类行业和生活服务类行业。在所有服务型企业中，最具代表性的是创新服务业。这类公司通过专业化的服务，按照委托者的要求，做出商品化的样机，并提供全套的生产工艺、质量检测和成本核算资料，有利于创新型科技企业降低成本、缩减人员、加快研究开发速度。

（三）韩国大德科技园

大德科技园自20 世纪70 年代初建立以来，不但自身取得高速的发展，还为韩国经济发展做出了突出贡献，这些都与大德科技园自身的管理体制和运行机制密切相关。首先，大德科技园在管理体制上采取了政府驱动型的管理方式，是典型的政府驱动的创新集群。从计划制定到基础设施建设，都是由韩国政府直接负责。为了克服各部门条块分割对科技园的不利影响，早在20 世纪80 年代初，韩国政府对园区的管理体制进行了改革，将各部厅所属的研究所和民间企业研究所、大德科技园的科学技术院和科学技术大学都归由科学技术部管辖。韩国政府专门成立“大德研究园地管理事务所”,负责园地的建设及研究业务的支持工作。韩国大德科技园，它的行政管理机构是由（国家）科学技术部授予的科学城办公室，该办公室下设发

展部和管理部。发展部主管城市建设，落实总体规划，协调所有涉及该城建设的政府机构，管理部只负责安排居民住房，并为之提供所需服务⑨。

其次，大德科技园拥有各种政策支撑园区发展。韩国政府对园区提供资金、人才政策、税收优惠政策、专业服务体系等整体配套措施，并制定相关法律，为园区发展提供重要支撑。在土地政策上，1986 年颁布“高技术工业都市开发促使法案”来保证园区规划的实施。为降低园区入驻成本，从1984 年开始由土地开发公社筹建研究中心或厂区，然后以优惠的价格卖给入区企业。在法律保障上，1993 年颁布《大德科学城行政法》，2004 年《大德研发特区法》，2005年将大德科技园的发展写入国家法案，韩国政府在国家法案第46 条明确提出：为促进研发的集群而建立大德科技园，其目标是促进研究成果转化，支持企业产品上市，增强国家经济竞争力⑩。在税收和资金政策上，符合条件的企业可以获得50%的所得税减免和最高上限为50%的研究开发费用补助，同时政府为小微公司提供财务援助，帮助其实现科技成果商业化，补助最高可达全部费用的80-90%.在创业扶植政策上，大德科技园内设有创业指导、培育机构，专门向创业者提供由研究机构开发出的专利技术，并负责对其进行创业辅导、培训。园区管理部门制定了园区招商促进条例，入驻科研机构和高科技企业能获得创业基金和诸如搬迁补贴、招工补贴等各种优惠措施。投融资政策，为扶植和培育园区内的高技术企业，韩国政府建立了各种

形式的科技金融机构和风险投资资金。此外还放宽投资领域限制，对外商直接投资实行全面自由化和鼓励政策，允许外国企业对韩国企业进行敌意并购，为高技术产业发展开辟了多元化的融资渠道。

二、借鉴国际知名开发区管理模式经验

管理体制创新要依托国情、区情因地制宜。国家级开发区管理体制的选择，既受园区自身发展阶段因素的影响，也受园区所在国情以及外部环境因素的制约，国外成功园区都是根据当地的实际情况来选择适合自身特点的、各具特色的管理体制。比如爱尔兰香农开发区是政府主导型、美国硅谷是市场主导型、韩国大德工业园是政府驱动型，另外还有如英国剑桥科学园是大学和科研机构主导型。从对国际上着名开发区的比较研究不难看出，欧美等发达国家市场机制成熟，政府在园区的管理过程中的作用有所弱化，主要采用市场主导型或产学研共管型管理形式，政府仅从政策、法规上进行控制；而新兴经济体则大多以政府主导型为主。因此，我国国家级开发区在创新管理体制问题上，要以符合所在地的实际发展情况为原则和基础，循序渐进、科学有序的摸索适合园区良性发展的管理模式。

管理体制创新要以市场为导向同发挥政府作用相融合。美国硅谷是世界上最成功的开发园区，也是市场化程度最高的开发园区，硅谷的管理体制就是最为典型的以市场为主导的管理体制，以市场为依托，

经济活动完全由市场主导，强调市场在配置资源、投融资等方面的积极作用，但同时，以市场为主导亦不能忽视政府对开发区软硬环境的营造方面所起的作用。政府应对园区基础建设项目进行投资以刺激当地的需求，在营造政策软环境方面，可以通过制订税收、金融、土地、规划、人才等方面的优惠政策，更好的吸引国内外的资金、技术人才，推动开发区的发展11.从硅谷的案例可以发现，以市场为导向并充分发挥政府的作用，是当今国际上成功园区的重要成功经验之一，也是我国国家级开发区创新管理体制进程中可以借鉴的重要经验。

管理体制上采取“小机构，扁平化”的组织原则。目前，我国一些起步较早、发展较快的国家级开发区大都已经完成了集聚阶段，开始进入融合阶段，园区经济也开始向城区经济过渡，开发区开始朝着复合开发区或综合经济区的方向发展。这一时期，开发区的管理体制优势开始弱化。国外在这一方面的主要做法，一是设立精干的管理机构，机构职责明确。二是大量的中介与劳务等社会性服务工作由社会机构或相应的公司承担，包括开发区的建筑、技术转让、企业开发、风险投资、信息提供、专利申请、出口服务等领域。这不仅极大地减轻了开发区管理机构的管理压力和财政负担，还促进了社区服务业等第三产业的发展，如硅谷独具特色的创新服务业12.

第二节创新国家级开发区管理体制要树立的目标

对比国外先进开发区的发展过程，回顾我国各开发区三十多年来的实践，不难发现，国家级开发区的管理体制创新是一个动态的过程，也是一个不断发展和完善的过程。在当前的形势下，国家级开发区管理模式和体制既要体现国家发展战略的要求，也要符合各开发区自身发展的定位，立足于国家级开发区发展的新阶段、新特征和新要求，根据党的十八届三中全会《决定》全面深化改革的精神，坚持以目标为导向，应考虑用以下四方面目标定位来引领国家级开发区的体制创新之路。

一、促进区域与体制结合

通过对国内外开发区相关案例研究发现，开发区管理模式在不同区域、不同时期，其管理模式是动态的、与时俱进的。开发区体制既有地域特征（即区域概念），更具时代特点。或者说，在新的时期，开发区不仅仅是一个区域的概念，而且也是一种体制机制的概念，既要建“区”,也要建“制”.国务院最新批准建立的上海自由贸易试验区，就是探索管理体制的新模式。上海自贸区作为新时期改革开放的新标杆，不仅将着眼于区域建设，更会注重于管理模式和体制以及机制的创新。自贸区模式对于国家级开发区体制创新可借鉴之处，是国家的开放战略已经从区域差别上升到体制创新，这对于国家级开发区新一轮的发展是一个极为重要的启示。

二、促进产业化与城市化结合

发达国家近代工业革命实践表明，产业化必定会带来城市化，这点在国内开发区的发展进程中也得以体现。国家级开发区以招商引资、产业项目建设起步，在经过了前15 年左右的发展过程后，产城融合和社会管理的矛盾开始突显。如何将产业发展与城市化建设相结合共同发展，成为开发区面临的新任务。党的十八届三中全会《决定》提出了社会治理的新要求。更好地促进产业化与城市化的良性结合，毫无疑问是国家级开发区要通过体制创新来达到的目标。

三、促进经济发展与技术进步结合

国家级经济技术开发区发展历程表明，开发区建设既要承担“经济开发”的责任，还肩负着“技术开发”的重任。但开发区现状显示，相比经济发展水平，“技术开发”的力度和潜力均尚未充分被挖掘。本论文所列的国际知名产业园区的实践经验表明，技术开发、创新驱动是开发区可持续发展的重要途径。党的十八大报告明确提出了实施创新驱动的重要战略部署。国家级开发区如何将经济与技术有机结合，走出一条新的可持续发展的道路，也亟需通过体制创新、机制创新作为保障来实现。

四、促进引进来与走出去结合

国家级开发区作为对外开放的窗口，引进外资、引进技术、引进管理已经有目共睹。但窗口的作用应该是双向的。十八届三中全会《决定》提出建立外向型经济新体制，其中走出去就是重要一环。近年来已有许多国家对中国的开发区发展模式产生兴趣，纷纷借鉴中国开发区模式进行经济体制的改革或发展本国经济。在中国经济迅速发展、国际影响力不断提高的今天，这意味着开发区走出去既有市场需求、也有条件和机会，对进一步宣传中国改革开放的经济成就、提升国家级开发区的品牌价值，在全球经济一体化中，体现软实力，抓住话语权，有其重要的战略意义。而如何将开发区发展引进来与走出去有机结合，也是新时期改革开放中体制与机制创新的重要内容。

第三节创新国家级开发区管理体制的制度保障

国家级管理体制的创新是一个长期的过程，并不能一蹴而就。从我国国家级开发区管理体制的现状以及国外着名园区的发展历程看，要解决当前我国国家级开发区面临的这些困难和问题，关键是要破除一切影响和制约科学发展的思想观念和体制机制，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。本文认为，创新国家级开发区管理体制的制度保障应至少包括以下四方面内容：

一、加快立法进程，明确开发区法律地位

国家级开发区在相当长一段时期，将继续承担我国实现工业化-城镇化-现代化的主要载体功能，将继续承担产业结构调整、经济转型升级、科技自主创新、体制机制创新的窗口、示范、辐射、带动作用，但由于没有相关法律法规保障，行政主体地位模糊已经成为开发区体制机制创新的难题，成为开发区进一步发展的障碍。因此，更加有必要通过立法继续保持、保护开发区的“试验田”作用。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”.开发区法律地位和行政地位问题需要国家、省级层面的法律或纲领性文件加以规范。按照十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于深入推进依法行政、职责法定、法无授权不可为的有关要求，应尽快从国家层面制定《国家级经济技术开发区条例》，从法律上明确开发区的行政主体地位、组织管理体系、管理职能、管理权限，明确开发区在行政管理、行政执法方面的主体资格，理顺开发区与建成区行政管理体制的关系13.当然短期内由国家立法机关出台全国性的开发区条例的时机并不成熟。这是因为，一方面，虽然有30 年的实践，也取得了世人瞩目的成就，但是各地开发区成立时间长短不一，所在区域的经济社会发展水平差异较大，发展阶段不同，工作重心有别。在国家层面作出一个统一的具有法律或者法规意义的条例，尚有一定困难。另一方面，十八届四中全会对全面深化改革提出了新的要求，国家级开发区作为国家发展战略和全面深化改革的承担者，肩负着包括体制机制在内的多方面多领域的改革、创新、探索和实践

的历史使命。如何与时俱进，还需要“试”,也需要“闯”.因此，解决国家级开发区的法律地位问题，需要由省级人大常委会修订（或出台）各地开发区条例，使开发区的管理有章可循，有法可依。

二、理顺行政权级，明确管理职能

一是加快推进开发区条例修订。可按照“精简、效能、统一”和“小政府、大社会”的原则，加快推动各地研究修订开发区管理条例，用以明确国家级开发区的定位与目标，组织机构设置，管理职权范围和责任等，赋予其相应的管理体制机制创新试验权。应继续坚持开发区二十年多来“充分授权、属地管理、封闭运作”的成功经验，通过条例的修订，将当地政府职能部门的经济审批权限以委托等形式充分授权到开发区管委会，同时，建立“职责明确、权责对等”的良性发展机制，真正做到“办事不出区”.

二是提升开发区行政级别。我国的现行体制中对国家级开发区行政机构职级的配备，直接影响到开发区的行政权力和发展能力。目前国家级开发区管委会的设置有 4 种职级，分别是正、副地（厅）级和正、副县（处）级。根据浙江省体制机制一次调研的结果，目前浙江省各国家级开发区主要领导职级不统一的问题依然存在：国家级开

发区原有的基本设置了副厅职级，但新批的国家级开发区多数是正处级，甚至正科级。较低的行政配置极大地限制了开发区与各部门、乡镇之间的协调能力，建议从省级层面将国家级开发区管委会的行政职级调整副地（厅）级，直辖市的国家级开发区以正地（厅）级。以江苏省为例，国家级开发区管委会（包括保税区），一般按副地（厅）级设置，作为所在地市政府（地级）的派出机构，一把手可以由所在县（市、区）的一把手兼任（由省任命）。管委会享有县级或以上的管理权限，这样一方面较高的行政级别，保证了统筹协调权力。另一方面，享有县级政府（或以上）比较完整的管理职能，保证较高的行政授权，便于提高办事效率。

三是进一步明确开发区管理职能。通过条例的修订，进一步明确国家级开发区所应具备的管理职能，重塑国家级开发区体制优势。作为“国家级”开发区至少应具备以下五种职能：

完善的行政职能。国家级开发区建立初期，加快行政审批是体制机制改革的重点内容，各开发区通过下放审批权提高行政效率，目前审批权下放已经取得明显成效。但保留必要的审批程序和审批权限也不是无的放矢，核心是各开发区内部行政审批要集中、简化和高效。一是上级机关充分授权；二是内部决策高效；三是提高国家级开发区行政级职、增加并稳定编制；四是保持“领导高配”机制。对于采取企业管理模式或法定机构模式的开发区（或产业合作区等），

通过开发区条例或有关法规等，给予明确授权。

规划职能。从各国家级开发区特别是发展较快较好的开发区的成功经验看，一个好的规划非常重要，先规划后开发和一张规划干到底是开发区有别于部分区域乱开发、慢开发的重要特色。因此开发区的规划职能不可或缺。从国家城乡规划法的规定看，县级以上政府享有规划制定和实施的权限，这也是建议开发区管委会职级宜为副地（厅）级的原因之一。

财政职能。财政体制和权限是国家级开发区设置的基本条件之一，十八届三中全会《决定》明确提出了财政是国家治理的基础和重要支柱。财政职能对国家级开发区的重要性不言自明。至于采用企业管理模式（公司制）管理的开发区，从各地成功的经验看，在一定的时间内各级政府通过适当的方式（如转移支付），返回一部分税收给开发公司，是弥补企业管理模式综合财力不足和体现一定管理权限的重要一环。

招商引资职能。投资作为拉动经济发展的三驾马车之一，对于从“一张白纸”上搞建设的开发区来说，其重要性不言而喻。各开发区普遍将招商引资作为经济发展和开发建设的主旋律来抓，包括成立时间较早、开发建设已成规模的开发区，目前仍保留着多个招商主体，甚至开展全方位招商。而完善的招商职能，除建立招商机构

外，还应具备成熟和完善的招商促进机制，招商计划和考核方法等。

产学研联动机制职能。本文对国外产业园区案例研究证明，成功产业园区的共性之一就是产学研有机融合，各显优势、强强联合。但我国国家级开发区的产学研融合严重不平衡。产（业）是优势（相比于国家级高新区），但学和研相对劣势或短腿。要解决这个问题，重点还是要突破体制机制的条框和传统。可以由国家层面出台政策，鼓励有条件的国家级开发区与国外产业园区、机构或跨国公司共同建设开发区中的技术园区，搭建国内外合作的产学研融合平台，以促进国家级开发区经济和技术有机结合，努力实现更快更好的发展。使开发区成为全国产学研融合的示范区。

三、优化管理制度，提高公共服务能力

一是修编修订开发区管理条例明确管理制度。通过对管理条例和管理制度的修编。建立“职责明确、权责对等”的良性发展机制，在开发区行政事业单位推行ISO9001 质量管理体系，提高开发区行政部门的服务效率和行政效能。

二是构建大部门管理体制。根据开发区在经济与社会管理的职能分工，按照精简、统一、效能的原则，分别整合经济发展、市场监管、社会服务和公共服务职能和机构，设置综合部门机构。在内设机构上，

对部门职能进行整合，将相同或相似的行业看作一个有机整体，纳入一个管理系统，建立“小局大处型”的管理机构。为此，要加强编制管理，将机构设置通过法定程序固定下来，在废止机构或变更机构编制时也严格按照法定程序进行，确保机构组建和运行的规范化、法制化。

三是推进公共事业社会化。加快开发区管委会由管理型政府向服务型政府转变，探索形成开发区、中介组织和企业共同参与、相互促进的公共服务体系，政府明确角色，充分发挥行业协会等民间中介组织的作用，政府应由公共服务直接提供者转变购买者，将社会化的管理职能剥离给中介。开发区管委会主要在依法行政、产业规划、整顿市场经济秩序、创建社会信用体系、提高政策透明度、信息服务和改善软环境等方面加大工作力度。建立健全政府购买公共服务制度，把不应由政府管理的职能逐步转移给中介机构，以提高开发区整体公共服务的效率与质量。

四是积极推进中介社会组织改革和发展。政府有关部门要加强对行业协会和中介组织的监管，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准和职业道德、质量监督等制度，保证投资服务、人才招聘、劳动就业、财会、法律、社会保障等社会中介服务组织健康有序发展，使其更好地承接和履行开发区有关综合事务性职能，使管委会从专心致志搞好经济开发，真正体现开发区“小政府、大社会”、

“小机构、大服务”的运作机制和“精简、统一、高效”的体制优势。

四、创新人才制度，加强干部队伍建设

随着开发区“二次创业”进程的加快，开发区人才队伍力量不足、结构不优、专业不强的问题更加凸现，国家级开发区作为我国改革开放、经济建设和社会管理的第一战线，是实实在在的基层，开发区事业的持续发展，需要有一大批优秀年轻干部接力接班，薪火相传。因此，应积极探索适合开发区特质的用人机制，强化干部人才管理制度的创新。一是尝试建立干部交流机制。在当地政府可尝试建立市（县）优秀后备干部到开发区挂职锻炼制度，尽可能多地把政治思想素质好、专业水平高、业务能力优秀年轻干部选调到开发区工作，进一步配强开发区的干部队伍。二是完善分配激励机制。试行以“奖勤罚懒、奖优罚劣”为原则的收入与绩效挂钩机制，以选优用优、效率优先为用人导向，设立专项考核奖励，按绩定酬，适当拉开收入档次，着重向优秀人才、优质工作和关键岗位倾斜，充分调动广大干部职工工作积极性。三是借助托管平台和机构改革等机遇，进一步深入研究灵活用人机制和外部有效交流提升机制，拓宽上升空间，增强干部流动，真正让开发区队伍“兵强马壮”.

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