中外环境影响评价制度之比较

环境影响评价制度作为环境保护法中一项重要的法律制度，将环境影响评价及其程序、审批、法律责任制度化、法律化

○环境影响评价制度立法应本着维护法制与从实际出发的原则，体现出立法的层次性和可操作性，明确法律责任

○环境影响评价的实践表明，一旦有公众的广泛参与，就能提高环境影响评价的公众支持并有助于其结果的实施

环境影响评价又称环境影响质量预测评价，是指在某一地区进行可能影响环境的重大工程建设、规划、或城市建设与发展、区域规划等活动之前，对这一活动可能对周围环境地区造成的影响进行调查、预测和评价，并提出防止污染和破坏的对策。其目的在于使环境保护与经济发展相协调；使行政机关对环境价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。

环境影响评价制度的产生及立法状况

1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，首次提出了?环境影响评价?概念。但在世界范围内，美国首开环境影响评价制度先河。1966年10月，在美国众议员所属科学研究开发小组委员会进行的进展报告中，首次正式采用了?环境评价?这一术语。1969

年，美国制定了《国家环境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct，NEPA），首次规定了环境影响评价（EIA）制度，同时，NEPA被作为?保护环境的国家基本章程。?1970年4月3日开始执行的《改善环境质量法》是NEPA的很好补充，该法授权国家环境质量局为环境质量委员会提供专业管理人员。

环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度，在美国环境法中占有特殊的地位。美国自70年代初至今，不论是邦一级还是州一级法律都建立了较完备的环境影响评价法律体系。美国的环境影响评价制度，不仅为实施国家环境政策提供手段，而且为实现国家环境目标提供法律保障。实践证明，NEPA自产生至今，对美国的环境一直发挥着重要作用，它规定的环境影响评价制度迫使行政机关将对环境价值的考虑纳入决策过程，使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标，改变了过去重经济轻环保的行政决策方式。

我国1979年《环境保护法（试行）》最先引入了环境影响评价制度。现行《环境保护法》（1989年）第13条和其他环境法律对环境影响评价制度作了进一步规定。1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》及1998年11月颁布的《建设项目环境保护条例》，对环境影响评价制度作了修改、补充及更明确的规定，从而在我国确

立了环境影响评价制度。1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章?与可持续发展有关的立法与事务?中提出：?在有关立法中，规定建立‘可持续发展影响评价制度’，要求政府部门对可持续发展可能产生的影响做出评估。?此外，在各种污染防治的单行法规中，也对环境影响评价制度作了规定。如：《水污染防治法》第13条规定，新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施所做的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响做出评价，规定防治措施；《海洋环境保护法》第10条和《大气污染防治法》第9条也作了类似规定。为促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，我国《环境影响评价法（草案）》已于2000年12月经九届全国人大常委会第十九次会议审议。

环境影响评价的对象

美国环境影响评价的对象是很广泛的。NEPA规定，凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动，都必须进行环境影响评价。即是说，由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约，以及由联邦政府资助或批准的工程项目、制定的政策、规章、计划和行动方案，都必须进行环境影响评价。

谁提出立法议案、规章、政策、计划或项目，谁就要进行环境影响评价。该环境影响评价报告无需经过环境保护管理部门批准，但必须经过他们审核或提出修改建议，最后由批准该议案、规章、政策、计划或项目的行政机关来批准环境影响评价报告。?对人类环境有重大影响?有两个评判标准：背景和强度。背景，指以社会整体、受影响地区、受影响利益和行为地点等方面背景为基础的对行动的环境影响进行分析。强度，指影响的严重程度。这里的?行动?包括新的和正在进行的行动和按照法律规定应当作为但未作为的法律行为。

我国环境影响评价制度的评价对象主要是建设项目。此外，《建设项目环境保护管理条例》在附则中规定?流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。?另外，还拟对一些重大产业规划、计划等进行环境影响评价。但目前法律、法规对区域开发如何适用环境影响评价制度缺乏具体规定，实际操作很难。新审议的《环境影响评价法（草案）》扩大了环境影响评价制度的适用范围，将对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开

发的专项规划，列入环境影响评价之列，不能不说是环境立法的一大进步。

公众参与机制

公众参与整个环境影响评价报告的制定与实施的全过程，是美国环境管理战略的一个显著特点。NEPA将环境影响评价制度宣布为美国的环境政策，不仅规定联邦政府的所有机构的立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且，要征求公众意见，进行公众评议，作为编制环境影响评价报告的必经程序和内容。联邦负责官员在制定详细的环境影响评价报告之前，应同依法享有法定职权或对环境影响拥有特殊的专门知识的任何联邦机构进行磋商，并取得他们的意见，联邦负责官员应将该评价报告说明和负责制定和执行环境标准的相应的联邦、州和地方机关所作的评价和意见书一并提交总统和环境质量委员会，并依照美国法典第5篇向公众公布。美国公众参与环境影响评价制度有以下特点：1、参与评价对象的广泛性。包括对人类环境质量有重大影响的立法活动，官方政策、正式计划、规划等。2、参与评价的现实性。公众基本是在环境影响评价报告书定稿前参与，规定在环境影响评价草案阶段，应征求具有法定职能或专门知识的联邦机关的意

见；征求被授权制定和实施环境标准的适当的国家和地方机构、印第安部落、任何街道的意见；征求任何申请人的意见；征求公众意见和利害关系人的意见；在任何情况下，其他机构或个人都可以在90天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见。3、参与评价的有效性。1978年《CEQ条例》对公众参与意见的反馈作了非常详尽的规定。对于无论个人还是集体的意见都给予积极的回应，而且不论意见是否被采纳，都被附在最终的环境影响评价报告书中或写在勘误表中。

我国环境影响评价中的公众参与起源于1991年我国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目。1993年，由国家计委、环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，明确提出公众参与问题。1997年实施的《环境噪声污染防治法》规定，环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。

完善环境影响评价制度的法理思考

我国已初步建立了环境保护法体系，在已颁布的法律、法规、规章中，有很多内容涉及到环境影响评价和加强对环境影响评价管理，且制定了一些专门的规章，如《建设项目环境影响评价证书管理办

法》、《对持有?建设项目环境影响评价证书?单位的考核规定》、《建设项目环境影响评价的分类原则与方法》及拟出台的《环境影响评价法》等，基本使环境影响评价有法可依，然而，无论是从理论上还是在实施中，完善的环境影响评价制度在我国并未真正建立。表现为：立法缺乏；执法与监督不力；公众参与不够等方面。这就要求我国在拟制定的环境影响评价法中，充分体现既立足本国实际，又积极借鉴国外环境影响评价制度进步因素，健全我国的环境影响评价制度。

第一，树立环境影响评价理念。环境影响评价的真正理念应反映人类经济发展所进行的建设与环境的关系，预测其对环境的影响，寻求有效对策，以期实现社会效益、经济效益、环境效益协调发展的目的。我国目前的环境影响评价理念强调的是预防为主的法律约束及政府职能部门发挥作用，更多依靠的是政府的作用，公众的法律理念仍非常薄弱。因而，应提高公众的环境意识，形成环境评价理念。

第二，完善立法。我国现行的环境影响评价更准确地讲是对建设项目的环境影响评价。对政策、立法活动开展环境影响评价对决策科学化有重大意义。它可克服政策制定者的认识局限，并促使其对某项政策、法规、立法进行即时的修改或补充，从而避免不必要的以环

境破坏为代价的失误。因此建议：首先，我国的环境影响评价制度立法应本着维护法制与从实际出发的原则，体现出立法的层次性，而且，从法律到行政法规，都要做一定程度的调整。应在成熟时颁行统一的《环境影响评价法》。该法应将环境影响评价的范围由单纯的建设项目对环境影响的评价扩大到对政策、规划、计划及立法的评价。在这之前，可通过修改《环境保护法》，完善或补充环境影响评价制度的条款。其次，制定?建设项目环境保护管理条例实施细则?。再次，使评价单位的法律责任得以更具体、明确的规定。《建设项目环境影响评价证书管理办法》虽然规定了评价单位的法律责任，但实践中缺乏可操作性。建议将环境影响评价活动合同化，依《中华人民共和国合同法》的相应规定明确法律责任。

第三，建立公众参与保障机制。环境影响评价的实践表明，一旦有公众的广泛参与，就能提高环境影响评价的公众支持并有助于其结果的实施。在我国，长期以来，对环境影响评价过程中公众参与关注不够。因此建议，借鉴国外做法同时结合我国实际，在环境影响评价的各个阶段，全面引入信息公开及公众参与机制；在法律或法规中增加公众参与的详细条款，使这项制度程序化、法律化、正规化，能在实践中切实实行。具体地讲，首先，明确规定公众的介入时机及介入方式；其次，建立环境影响评价听证制度，广泛听取公众意见；

再次，建立对公众意见的回应制度，切实将公众意见落到实处；最后，建立不同专业、部门的专家、学者组成的专家系统，共同完善评价过程。