王为华：建设高素质法治工作队伍

王为华：建设高素质法治工作队伍

日期：2014-12-12 15:46:00 作者：来源：山东宣讲

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着力建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍

王为华

党的十八届四中全会《决定》，对加强法治工作队伍建设提出了明确要求。《决定》指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”法律，从本质上看是一种制度规范。在制度与人的关系上，好的制度需要人来执行，制度本身也要靠人来制定。明代海瑞言：“得其人而不得其法，则事必不能行；得其法而不得其人，则法必不能济。人法兼资，而天下之治成。”这充分说明，要全面推进依法治国，建设高素质的法治工作队伍的确是一个关键因

素。

一、充分认识加强法治工作队伍建设的重大现实意义

推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。四中全会《决定》专门对法治工作队伍建设进行部署，表明了它在法治建设全局中的重要地位和意义。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，如何落实好“建设高素质法治专门队伍”、“加强法律服务队伍建设”、“创新法治人才培养机制”的三项任务，建设一支“四个忠于”的社会主义法治工作队伍，面临着新的机遇和新的挑战。

1.加强法治工作队伍建设，是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的需要。党的十八届三中全会确立全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。在今年年初的中央政法工作会议上，习近平总书记指出，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。国家治理要实现现代化，一个显著标志是国家治理的法治化；国家治理能力现代化最突出的特征，应当是国家治理队伍普遍具有依法治国的能力。法治工作队伍是国家治理队伍的一支重要力量，处于法治实践的最前沿。徒法不足以自行，人是执行实施依法治国的决定性因素。他们的素质如何，直接影响和制约着国家治理法治化的

进程。没有一支高素质的法治工作队伍，就不可能提高立法、执法、司法的质量和效率，再完备的法律体系也难以变为法治实践，实现国家治理体系和国家治理能力现代化就可能成为一句空话。

2.加强法治工作队伍建设，是贯彻落实好依法治国战略部署和各项任务的需要。在新的历史时期，法治在党和国家工作全局中的地位更加突出。经济社会越发展、文明程度越高，对法治建设的要求也越高。现代社会，无论是统筹社会力量、平衡社会利益、协调社会关系、规范社会行为，还是保护人民群众合法权益、维护社会公平正义，都需要通过法律来保障。全面落实四中全会提出的目标要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，都离不开一支高素质的法治工作队伍。

具体来说，就是建设好“四个队伍”：一是做好立法工作，为国家立规矩、为社会定方圆，需要建设一支具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识能力的立法工作者队伍。二是做好执法工作，履行好政府职能、管理好经济社会事务，需要建设一支忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当的执法工作者队伍。三是保证公正司法，为人们定纷止争、化解矛盾，需要建设一支信仰法律、坚守法律，端稳天平、握准法槌，铁面无私、秉公执法的司法工作者队伍。四

是搞好普法和法律服务，引导和帮助公民学法知法、用法守法，需要建设一支弘扬法治精神、恪守职业道德、热心服务群众的社会法律服务者队伍。

3.加强法治工作队伍建设，是解决队伍自身素质不足的需要。看到法治工作队伍总体上取得的成绩的同时，还要清醒认识到，法治工作队伍的整体素质和能力还存在与依法治国要求不适应不符合的问题。比如，有的理想信念不坚定，自觉不自觉地受到西方法学思想的影响，信奉西方政治制度和司法制度；有的把握国情不准、了解民意不深、大局观念不强，制定的法律不能反映客观规律、体现人民愿望，甚至在立法立规中掺杂一己利益；有的执法不严格、不规范、不透明、不文明，搞选择性执法、趋利性执法，吃拿卡要、寻租牟利、贪赃枉法，甚至充当黑恶势力的“保护伞”；有的司法不公，办案不廉，搞金钱案、关系案、人情案；有的违背职业操守，缺乏社会责任感，借帮助群众维权之名鼓动当事人闹事，等等。这些问题严重破坏法治的权威和尊严，严重影响人民对社会公平正义的信心，严重损害党的形象，必须采取切实有效措施加以解决。

公平正义，是中国特色社会主义的内在要求，是社会主义法治的价值追求，比太阳还要有光辉。司法是维护公平正义的最后一道防线。习近平在中央政法工作会议上指出，要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报

警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。这四个“决不允许”，体现了党对事关人民群众切身利益突出问题的高度关注。只有架起四个“决不允许”的“带电高压线”，用社会公平正义检验法治工作，考核每位法治工作人员立法执法司法能力和水平，立法和政府机关的公信力才能落到实处，人民群众才能从每一起案件中感受到公平正义。

二、大力推进法治专门队伍建设

这里的法治工作队伍是一个大概念，比通常所说的政法队伍的范围要宽泛得多，所包括的人员是与法治工作相关的所有人员，不仅包括立法、执法和司法人员，也包括社会上从事法律服务的人员。法治专门队伍是法治队伍的主体部分，主要是指国家机关专门从事法治工作的人员，包括人大和政府的立法人员、行政机关的执法人员和司法机关的司法人员。加强这支队伍的思想政治建设和正规化建设，对全面推进依法治国很重要。

一是突出强调把思想政治建设摆在首位。《决定》突出强调政治素质，要求把思想政治素质放在第一位，把思想政治建设摆在第一位。专门队伍是法治工作的正规军、主力军，政治上合格，是法治专门工作者第一位的条件。无论是立法、执法还是司法工作，政治性、政策性很强，对立法、执法、

司法工作者的政治立场、政治追求、政治品格、政治要求都应当坚持高标准、严要求。只有在思想上正本清源，才能在实践中敢于担当。因此，要加强理想信念教育，开展社会主义核心价值观和中国特色社会主义法治理论教育，增强政治定力，常补精神之“钙”，自觉抵制各种错误思想影响。要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，把对马克思主义的信仰、对共产主义和社会主义的信念作为终身追求，带头用社会主义核心价值观涵养自己，牢固树立社会主义法治理念，始终坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。只有这样，才能不辜负党和人民的殷切期望。

二是明确了专门队伍建设的“三化标准”，即正规化、专业化和职业化。《决定》要求：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”什么是“三化”？所谓正规化就是标准化、规范化。如果某项职能或工作正规化程度高，就意味着在内容、时间、空间和方式方法上客观性较强，主动权较小，不同的人用同样的方式工作，会产生相对一致的结果。专业化，就是分工化、合作化。不同领域、不同部门、不同环节之间，可以发挥各自优势，进行科学分工、协调合作，从而达到科学管理、改善质量、提高效率的目标。职业化，是从职场角度对人的角色来描述的规范化尺度，通俗说就是明确岗位职责，演好工作角色，一般包含职业素养、职业行为规范和职业技能三部分的内

容。近些年来，在执法司法中出现不少不公不良事件，在社会上造成了恶劣影响。这些事件的产生，究其原因，都可以从法治人员“三化”的缺失中找到问题的症结。因此，强调“三化”建设，对提升法治工作队伍素质从而实现依法治国，是标本兼治的举措。

《决定》从完善机制的角度，强调了实现“三化”的三个制度。第一，完善法律职业准入制度，从源头上把好人员素质关。比如，健全国家统一的法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，等等。第二，探索建立法律职业从业者之间良性流动和开放的人才吸纳机制。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍特别是执法队伍的通道等。特别值得提到的是，从律师、专家学者中遴选法官、检察官等专门人才的制度，是这次《决定》的一个亮点。基于法官、检察官的特殊重要性，在西方法治相对成熟的国家中，无论是英美法系还是大陆法系，都非常强调法官、检察官的司法实务工作经验。他们遴选法官和检察官，会在全社会范围特别是在优秀律师、资深法律专家学者当中产生。长期以来，我们饱受诟病的司法现状之一，就是相当一部分司法官员不是专业出身。他们戴着法官、检察官头衔，其实不具备履职能力，承担不了相关职责。近几年来，

全国各地在司法专业队伍生成机制上进行了有益探索，如有些省建立“法律职业共同体”，为法官、检察官与律师、学者搭建交流平台，建立流动机制，就是一个不错的尝试。第三，建立符合职业特点的法治工作人员管理制度。今后将进一步完善法治人员职业保障体系，探索实行差别化管理模式，特别是重视解决基层法治人员流失的问题。近期以来，中央决定就完善司法人员分类管理等4项改革，在上海、广东等6省市进行先行试点。里面有诸多重大改革举措，比如，在省一级设立法官检察官遴选委员会，对法官检察官实行有别于普通公务员的管理制度，法官检察官须对所办案件终身负责等，相信会积累不少经验，对今后的改革发展必将产生重要影响。

三是建立法官、检察官逐级遴选制度。前面提到建立法律职业从业者之间良性流动和开放的人才吸纳机制，从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官。这是产生法官检察官的一个重要渠道。同时，《决定》在这里又用专门的一个段落，对法官、检察官逐级遴选这样一个具体问题进行了规范，足见中央对法官、检察官生成特别是逐级遴选制度的重视。它是提升司法队伍专业化、职业化水平的重要措施，对于建立合理的法官、检察官培养阶梯和机制，推动法官、检察官眼睛朝下、精力下沉、主动接地气，满足司法为民要求，提高司法公信力，意义重大。

人们常说，法律的生命不在于逻辑，而在于经验。就是说，司法人员的社会阅历、司法经历、价值取向和情感情绪等，对司法公正和权威产生直接影响。在西方发达国家，最高法院的大法官只有在法官中最德高望重的资深人士，才有资格担任，从而确立了司法公正的可靠性和权威性。这些年来，越来越显现出当今经济社会快速发展中司法需求与司法人员司法能力匹配的问题。一方面，在新时代速成法官检察官身上，普遍缺少基层历练，在基本功还比较薄弱的情况下独立办案，导致司法审判技术含量、公正水平和社会信任度下降；另一方面，即使是专家学者，如果从未独立审判过具体案件，也需要从地方法院不断积累司法经验，才能把每个案件办得合法、合理、合情。由此可见，法官检察官岗位不仅具有极强的专业性，而且必须经过相当长时间的社会阅历和司法历练，才能堪当大任。所以《决定》明确指出，初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。这些改革举措，既符合法官检察官的职业特点，也符合法官检察官人才的培养规律，将进一步提高法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。

三、发展壮大社会法律服务队伍

以律师为主体的社会法律服务队伍，是化解社会矛盾、维护社会稳定的生力军。党的十八届三中全会《决定》明确提出，要改进社会治理方式，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。四中全会《决定》，又用较大篇幅对加强法律服务队伍建设进行界定，二者是相辅相成的，是完善国家治理体系、推进依法治国的延伸。大力发展社会法律服务队伍，壮大力量、提高素质、扩大工作覆盖面，为党政机关、企事业单位和公民个人提供高质量法律服务，是加强法治工作队伍建设的重要任务。

1. 形成优势互补、结构合理的三个律师队伍。法律服务队伍以律师为主体。律师作为为社会提供法律服务的职业群体，是人类从人治社会走向法治社会的产物。律师职业的性质，决定了他在维护、保障个体私权利益的同时，充当着联系政府与公民，规范、制衡政府公权和保障社会公益，并协调权利主体利益冲突的重要角色。因此，律师在维护社会公益和支撑社会良知、传播权利意识和正义理念、缓和化解社会矛盾纠纷等方面，具有重要的地位和作用。

在我国，律师按照不同的划分标准，具有不同的分类。依据服务对象的不同，通常把律师分为三类：社会律师、公职律师和公司律师。社会律师，是指不享受国家财政拨款的，目前社会中最多的律师群体。公职律师就是供职于政府职能

部门或行使政府职能的部门，既是国家公务员又是律师。公司律师，就是受聘于各类型公司并为其提供法律服务的律师。在社会律师为大家提供普遍法律服务的同时，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师。这是《决定》着眼于构建优势互补、结构合理的律师队伍提出的重大改革举措。自2002年司法部开展公职律师、公司律师试点工作以来，各试点单位积极探索，大胆创新，积累了不少有益经验。据统计，全国现有公职律师4600多人，公司律师1700多人，公职律师和公司律师仅占律师队伍的2.5%，比例依然很低，远不能适应实践需要。要加快试点步伐，进一步扩大试点范围，在总结经验的基础上，推动县级以上党政机关、人民团体普遍设立公职律师，引导有条件的企业特别是国有和国有控股企业设立公司律师。

2.对律师从业的基本要求和教育管理进行规范。律师是中国特色社会主义法律工作者，他们同立法、执法、司法工作者一样，都是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要力量。因此，同样要强调律师的思想政治素质。这里明确了律师从业的两大基本要求：一是拥护中国共产党的领导，二是拥护社会主义法治，就是要服从和服务于中国特色社会主义法治建设大局，符合党对法治工作者提出的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面的要求。要加强律师队伍思想政治建设，采取切实有效措施，教育引导广

大律师把拥护中国共产党的领导、拥护社会主义法治、拥护中国特色社会主义法学理论和法治体系作为律师从业的基

本要求，坚决抵制违反我国宪法原则、不符合我国国情的西方政治制度、法律制度、法治理念，坚决抵制、拒绝参与由境内外敌对势力插手挑起的所谓“维权”活动，不断增强走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。

《决定》对加强律师队伍的教育管理提出了要求。要加强律师事务所管理，发挥律师协会自律作用，规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守。加强律师行业党的建设，扩大党的工作覆盖面，切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。根据党章规定，建立健全各级律师协会党组织，根据党章规定，建立健全各级律师协会党组织，凡有3名以上正式党员的律师事务所，应当单独建立党支部，不足3名党员的律师事务所，也要通过联所等方式联合建立党支部。积极开展党员教育和管理，创新活动载体、丰富活动形式、拓展活动内容，增强党在律师队伍中的影响力和凝聚力。

3.重视搞好基层法律服务工作。除律师群体以外，公证员、基层法律工作者、人民调解员、法律服务志愿者等，也是基层法律服务队伍的重要组成部分。发展各个层次各种类别特别是基层法律服务工作者队伍，是加强社会法律服务队伍建设的重要内容。各级党委政府特别是法治工作部门，在

健全和严格执行相关行为规范的同时，要投入更多精力真正重视、真心帮助基层法律服务工作者，经常倾听他们的心声，帮助他们解决实际困难，让他们安心工作，充分发挥其反映群众法治诉求、化解社会矛盾和纠纷、有效提供优质法治服务方面的作用。

四、积极创新法治人才培养机制

法治工作队伍，既包括法治专门队伍，也包括法律服务队伍；从广义上讲，还应该包括法学研究和法学教育队伍。中国特色社会主义法治体系是一个立体、动态、有机完整的体系，它包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。法治人才队伍是法治保障体系中一个重要方面，直接影响着其他体系的形成和实现。建设一支高素质的法治工作队伍，就要遵循习总书记关于“更加注重改革的系统性、整体性、协调性”的重要论述，积极创新法治人才的培养机制，在关键环节上重点突破，取得人才培养改革创新的实质性进展。

经过改革开放30多年、特别是进入本世纪的10多年来的探索实践，在一次次恢复、重建、改革和发展的过程中，我国已经建立了以学位教育为主体、其他教育为补充，学历教育与在职培训相衔接的法治人才培训体系。目前，在招生人数、向国家和社会输送法治人才方面形成了相当规模，在一定程度上适应了社会主义法治建设的需要。据初步统计，

1977年，全国只有三所法律院系，1978年，全国法学专业共有在校学生223人。到1990年，全国已有70多所高校设置法律院系或法学专业。现在，全国有600多所高校有法学本科专业，全国每年招收法学本科生超过10万，在校的法学本科生超过了40万。招收法学硕士或者法律专业硕士研究生的大学或研究机构有300多所，年度招生约2万人，在校生规模超过6万人。具有招收法学博士资格的高等院校和科研单位有40多所，法学博士研究生年度招生超过1000人，在校生规模大约3000人。近年来法治人才队伍的不断壮大，为推动我国法治建设进程和经济社会发展做出了重要贡献。

与此同时还要看到，我们的法学教育还有不少不能完全适应依法治国需要，法治人才的培养面临着诸多矛盾和困境。比如社会主义法治理念教育不够深入，学生实践能力不强，应用型、复合型法律职业人才培养不足，等等。其中，最突出最普遍的问题有两点：一个是法律类专业迅速扩张，但低水平重复建设多，教学质量难以保证，就业形势严峻的问题。近年来，法科毕业生总体上供过于求，就业率非常低，已经就职的多数人也从事着与法律无关的工作。另一问题是，人才培养规格单一，难以满足社会多样化的需求。一方面是大量毕业生找不到工作，另一方面真正适应社会需要的高层次法治人才十分短缺，尤其是高层次法律职业人才和涉外高端法律人才严重不足。据了解，我们在涉及世界贸易和

其他国际争端的官司上，往往要请国外的律师，不仅要承担巨额成本，而且面临很大的泄密风险。这种两难的尴尬局面，为我国法治人才的培养提出了新的要求和更大的挑战。

全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，对法治人才的培养提出了新要求，也提供了新机遇。《决定》在这一部分的核心要义，是要建立和加强我国法治人才培养创新机制。法学教育与法治人才培养，是法治工作队伍建设基础性工作。创新法学人才的培养机制，培养造就出一大批熟谙和坚持社会主义法治的人才和后备力量，是法学教育应肩负的重要历史使命。法律具有很强的专业性和严密的逻辑体系，这一点决定了法治队伍的基本特点也在于其具有法律专业

精神和专业素养。前面已经提到，在业界有个很好的思路，很多地方也在推进这件事情，就是在这样一种高端而又专业的人群当中形成一个以法官、检察官、律师、法学家为核心的法律职业人员所组成的特殊的社会群体——法律职业共

同体。这个共同体既是经过专门法律教育和职业训练，具有统一的法律知识背景、模式化思维方式、共同法律语言的知识共同体，也是通过长期对法治事业的参与和投入达成职业伦理共识，精神上高度统一的信仰共同体。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，需要形成法律职业共同体，这已经成为我国法治社会生活的内在要求。但是，法律职业共同体不会自发形成，而是需要培养。虽然培养的渠道和形式

是多种多样的，最基础和最重要的无疑还是专门法学教育机构的专业培养，也就是通常所说的法学教育。

《决定》在第五部分提出，“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。”从孩子抓起，把法治教学纳入小学生课堂，从小树立孩子的法律意识，培养法治精神，形成时时处处依法做事的思维和行为习惯，是十分必要的。□

（作者：中共省委讲师团刊物室副主任、副教授）