检察一体化和检察官独立
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检察一体化和检察官独立
添加时间：2005-12-12
检察一体化和检察官独立作为检察权独立行使的两个方面，也已成为司法界关注的一个方面。检察一体化和检察官独立的涵义是什么，两者存在怎样的关系一直是理论界探讨的焦点问题，本文试结合当前我国的检察权行使的现状来以及检察制度的改革提出笔者粗浅的想法。
一、检察一体化和检察官独立的涵义
检察独立，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、党派、团体及个人的干涉。具体说来，检察独立包括两层含义：对外，检察机关作为一个整体独立行使检察权，只服从法律，不受任何外来的干涉；对内，检察官在依法执行检察职务时，具有相当的独立性，除受检察一体化原则正当合法的限制外，不受来自任何方面或任何原因的直接或间接的干预。也就是说，检察独立包括两个方面的独立，即对外独立和对内独立，对外，即以检察机关为统一的执法主体和命运共同体，对内要求上命下从，对外则要求"检察权的行使保持整体的统一，不受外来势力，特别是来自现实的政治力量的不当影响，进而实现维护公共秩序和尊重基本人权的国家目的。对内，即检察官独立，这种独立也是相对的。
（一）检察一体化理论及实践
所谓检察一体化，是指各级检察机关形成上命下从的领导关系，检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的命令，全国检察机关由总检察长统一指挥。根据这一原则，上级检
察机关对下级检察机关，上级检察官对下级检察官有领导、监督的权力，这种"领导权"具体包括如下权力：（1）指挥、命令权。上级检察机关有权对下级检察机关发布命令、指示及工作细则等，下级检察机关应当服从。（2）检察事务的承继权和移转权。上级检察机关有权调取下级检察机关承办的案件和事项，有权将下级检察机关承办的案件和事项转交其他检察机关承办，除非受到法律的特别限制。（3）人事权。上级检察机关和检察官对下级检察官有任命、考绩、调动、奖惩等人事权，以保证检察一体化原则得以实现。
检察一体化是检察机关组织与活动的基本原则，许多国家都确立了这一原则。在法国，全国检察官内部实行一体化原则，上命下从，形成一个整体。代理检察官听从共和国检察官的指令，共和国检察官听从上诉法院检察长的指令，上诉法院检察长听从司法部长的指令。日本《检察厅法》规定，日本检察机关之间为指挥、监督关系，实行"检察官一体原则"。全国检察机关以检事总长为顶点，在职能上形成由检事总长、检事长及检事正的指挥监督权结合起来的金字塔型的纵向关系结构，还有以检事总长，检事长及检事正拥有的检察事务承继和移转权而形成的既有纵向又有横向的纵横交错的关系结构。西班牙《检察部组织章程》规定，检察机关实行"下级服从上级"的组织原则，检察系统内部各检察机关之间为隶属关系，实行统一领导的体制。国家总检察长是检察部的最高领导，代表整个西班牙的检察机关，负责检察部的总体领导，发布有关检察部的工作及行动的命令和指示；各检察院的检事长都由上级检事机关和国家总检察长领导。英国1986年改革除了加强检察机关的独立地位外，还明确了上下级检察机关之间的领导监督关系。全部检察官属于国家系统中的官员，实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。在联邦制国家，联邦检察机构与地方检察机构是否具有隶属关系，由于各国政治、经济、文化及历史传统的差异，情况有所不同。在美国，联邦检察机构与各州的地方检察机构平行，相互之间不存在隶属关系。而在俄罗斯，上下级检察机关之间实行垂直领导原则。《俄罗斯联邦检察院法》明确规定，"俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯总检察长的集中统一的体制。"在德国，联邦检察院同州的两级检察院没有隶属关系，而州的两级检察院间则有隶属关系。在奥地利，总检察长对州高级检察长除按诉讼程序联系外，不负有领导责任，仅负责提出指导性建议
。州高级检察处、州检察处、基层检察室构成地方检察机构体系，实行垂直领导，上级检察机构领导下级检察机构的工作，上级检察长可以向下级检察机构下达指令。①
（二）检察官独立理论及实践
检察权的内部独立是指检察官的个体独立性。对这种独立性的确认，主要有两种根据。第一种根据是以检察官为诉讼法上的主体，或者作为"独立官厅"，以自己的名义处理检察事务，具有独立行使诉讼行为的权利和能力。德国、法国、意大利、日本、韩国等国刑事诉讼法规定的诉讼主体都是检察官。在案件中承担检察职能的检察官的诉讼决定具有诉讼法上的效力。第二种根据是由检察官责任制肯定检察官在上命下从的检察体系中仍然具有相对的独立性。办理案件的检察官必须承担案件处理的责任。"即使根据上级的指挥，作出了与自己的信念不同的处理，也不准许以依照上级的命令为理由而逃避应承担的责任。也就是说，检察官是以自己的名义并由自己负责来处理分配给自己的检察事务的，这是根据检察官职务的独立性作出的当然结论。"
为此，法律进一步肯定检察官在一定条件下可以合法地对抗指令权，在某些情况下可以不受上级约束的作出决定或发表意见。
检察官独立是一种公约保障的独立。联合国《关于检察官作用的准则》第3条至第8条规定了检察官的地位和服务条件，包括职业荣誉和尊严、职务独立、身份保障等内容。其中，关于检察官职务的独立性，第4条规定："各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。"但是，该《准则》没有像《司法独立世界宣言》第2条的第4款那样规定检察机关或检察官独立于行政机关及立法机关，相反，在第20条关于检察官与其他政府机构或组织的关系方面规定："为了确保起诉公平而有效，检察官应尽力与警察局、法院、法律界、公共辩护人和政府其他机构进行合作。"国际检察官联合会《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》（1999年）第2条的第1款至第3款对检察官的独立性作了如下规定："在承认检察官自由裁量权的国家里，检察自由裁量权应当独立地行使，不受政治干涉。如果检察机关以外的机关享有对检察官下达一般的或具体的指令权，那么，这种指令应当是透明的，与法律机构一致的，并需符合既定的保障检察独立现实与理念的准则。检察机关以外的任何机关指令启动诉讼程序或终止合法启动的诉讼程序的权
利均应当按照类似的方式行使。"显然，这一条在规定检察官独立性的同时，承认并限制了非检察机关对检察官的指令权。在这种意义上可以说，检察官独立是相对的。①
检察官制度是历史发展的产物，而各国的制度发展也有不同的模式，但现代司法制度、诉讼制度在基本构架和功能原理上的统一性，使得在这种背景下的各国检察官制度遵循某些共同的规律，其中包括：检察官是检察权行使的主体，在一定范围内具有独立性。
从大陆法系国家，包括走大陆法路子的我国的台湾地区看，在一个检察院内部，比较普遍地实行检察长--主任检察官--检察官这样的权力配置方式与责任链，实行相对独立性与行政隶属性的协调统一。不过不同国家、地区对独立性与隶属性的取向不同，有的强调检察权行使的统一从而重视检察官的隶属性；有的则强调检察权依法行使的原则因此注意限制检察长的指令权，保障检察官的独立性。
日本检察官的独立性较强，根据日本检察厅法第4条及第6条的规定，检察官就是"为了国家，对检察事务，自行决定国家的意思，并对外部具有表示权限的机关"。据此，在检察业务中，虽然根据检察官一体制的原则，检察官要服从上级的指挥监督。但其由法律所保障的独立性允许他自行决定有关检察事务。他违背上级意旨所作的关于侦查与起诉的决定，根据情况虽然可能使他成为身分上惩戒的对象，但其侦查和起诉不能认定是违法的、无效的。而在起诉书上没有批准印章和官厅印章也是不影响起诉的效力。而在另一方面，即使根据上级的指挥，作出了与自己的信念不同的处理，也不准许以依照上级的命令为理由而逃避应承担的责任。也就是说，检察官是以自己的名义作出决定并由此而承担责任。
法国、德国、意大利、韩国以及我国澳门等国家和地区检察制度中检察官的独立性与日本相似。①
各地检察官制虽然存在上述区别，但检察官是检察权行使的主体，对一定范围内的检察事项有处置权，而不仅仅是检察事务的承办人员，这一点应当说是共同的。
（三）检察一体化和检察官独立的关系
确立检察一体化原则的必要性在于：检察体系与法院审判体系不同，法院虽然审判独立，但由于审级制度的存在，上级法院可以通过行使审判权纠正下级法院的错误裁决，藉以维护司法公正；而检察官行使职权时，因无审级可资请求监督，如果放任检察官独立行使检察权，其结果难免发生个别检察官滥用职权或同一案件不同检察官适用法律不
一致的情况，故在检察体系内部，即有建构金字塔型中央集权指挥体系的必要。"基于个别检察官之独立性，苟各行其是，检察权之行使可能因人而异，致执法失其公平性，故有"检察一体"机制以统一法令适用及追诉标准，并及时制止个别检察官之滥权失职行为，乃有检察"一体性"。
这就是检察一体原则产生的主要缘由。②
检察一体化原则限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性。也就是说，检察一体制与检察官的独立性相互设置了制度边界，二者之间应当取得协调。
日本法务省刑事局所编《日本检察讲义》称："检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。检察官的这种准司法性质，从职务的内容看是理所当然的。""检察官在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命是从的行使检察权。检察官之所以被称作独任制机关的原因就在于此。"
为保证这种独立性，检察官享有一定的职务和身份保障，日本、德国、意大利等国检察官身份保接近甚至等同于法官。
检察一体制原则与检察官的独立性如何协调，这是检察法中必须适当解决的问题。对此，一般处理原则是：
其一，上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政性命令，而采用国外检察官制中比较通行的做法："主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权"，以使"上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。"
其二，由于隶属关系和指令权的存在，一旦上级下达指令，检察官一般应服从其上级的指令，以维护检察一体制；
其三，上级的指令权不是绝对的。它可能受到一定限制。这主要是指法定主义，即法制原则对指令权的限制。也就是说，法律高于"上命下从"--对于违法指令，检察官有权拒绝服从。这是因为对检察事务的处理，是以每个检察官的名义进行的。同时，对于违背法律的行为，检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。然而，不同的国家和地区对检察官的独立性及拒绝服从权肯定的程度和方式有所区别。大致可以归纳为两种类型，一种是仅承认检察官的消极抗命权，一种则进一步确认检察官的积极抗命权。①
二、当代中国检察一体化与检察官独立的法律缺失和实践冲突
（一）检察一体化没有得到落实，检察
机关存在行政化和地方化倾向
我国《宪法》第一百三十二条规定："最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。"第一百三十三条规定："最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。"《人民检察院组织法》也有类似规定。
这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于"中国共产党是中国社会主义事业的领导核心"和
"人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉"以及党章关于"地方各级党委领导本地区范围内的工作"的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关"条块结合，以块为主"的双重领导体制。有人形象地将其称为"上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票"。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化，弊端开始逐步显现。
1、以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领
导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方"政治工具"。
2、以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。以地方管理为主的双重领导体制，容易将检察机关混同于地方的党政部门，使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职务不同，待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上，还体现为一种权利和荣耀，这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中，检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。这种行政化的管理模式既是以地方为主双重管理模式的产物，也为地方干预检察权提供了便利。
3、以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下，检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等"服务大局"的工作，并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就"一票否决"，对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。①
（二）检察官独立机制没有形成，检察官缺乏独立性
按照我国宪法、检察院组织法规定，检察权的独立行使，主要是就检察机关而言，检察机关行使权力时，具有法律制度上的整体独立性。检察官法第9条第2项就检察官权利明确规定，检察官"依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，这是对检察官外部独立性的肯定，即就外部独立而言，不仅检察机关，而且检察官都可以成为这种独立性法律关系的主体。但检察官虽然具有外部独立性，却不具有诉讼主体地位，必须受检察长的领导，必须上命下从，没有合法对抗行政指令权的能力，所以说法律并未确认检察官的内部独立性。
长期以来，由于受长期的计划体制影响，对检察一体化的认识存在严重偏差，只强调检察权
的集中统一行使，却忽视了检察官独立的必要性。我国检察机关内部实行的办案体制是："检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定"。在这一体制中，普通检察官只是案件的承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官承办案件，决定权集中于检察长和检委会，部门负责人则有审核权，从而形成了以上命下从的行政性关系为特点的办案责任机制。
这种办案机制的有利之处在于便于强化对办案人员的监督并保证检察活动的统一性，但它与检察权的性质以及检察权行使的内在要求有矛盾，在实践中也表现出明显的弊端。一是具有"审而不定、定而不审"的特点，因此不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性；二是形成办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官；三是审批环节过多，导致诉讼效率低下，浪费了本来就缺乏的司法资源；四是办案责任不明确，尤其是发生错案时难以进行追究。上述弊端在国家司法制度和诉讼体制的改革的大背景下日益明显。例如，在的公诉案件办理制度中，检察官缺乏独立性，缺乏案件决定权。他们必须按照领导的部置去处理案件，只是公诉案件的"承办人"，负责审查案件，出庭公诉，但对案件作出诉讼决定的一切权力在科处长、检察长和检委会。因为检察机关的办案制度规定得很明确：案件"由检察人员承办，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。"这种办案责任制的有利之处在于能强化对办案人员的监督并保证刑事追诉的统一性，但由于它具有"审而不定、定而不审"的特点，因此而与司法的一般规律不合，同时也难以激励检察官的办案积极性与工作责任感。①
三、完善检察一体化和检察官独立之探讨
（一）落实检察一体化的措施
我国的检察权是法律监督权，其目的是维护社会主义法制的统一，因此社会主义检察权应当是"中央检察权"，必须排除地方利益对检察权的直接影响。唯有如此，才能保证地方权力始终运行在国家法制轨道的上，并在"越轨"时得到纠正和惩罚。我国台湾地区检察官陈志铭先生一针见血的指出："盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不法依行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。" 因此，去地方化可以说是中国特色检察一体化的关键环节和必由之路。因此，笔者认为，应当在以下几
个层次完善检察一体化原则：
1、改革党对检察工作的领导方式。改革党对检察工作的领导方式。坚持党对检察工作的领导是社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义检察制度的一大特色。然而，如何加强和改善党对检察机关的领导，应当结合检察机关的特点进行研究和探讨。党对检察工作的领导应该主要是政治领导。要坚持党对检察机关的政治领导，就必须结合检察工作的特点，探索党对检察机关的领导体制。党必须在宪法和法律的范围内活动，这既是国家的宪法原则，也是党的组织和活动原则。宪法和法律已经把检察权授予给人民检察院，党的各级组织就不应当突破宪法和法律的规定直接插手具体的办案活动，影响具体案件的处理。如果党委或政法委直接领导和监督具体案件的办理过程，不仅打破了公检法三机关之间的分工制约关系，而且实际上使公检法三机关成为党组织的一个部门。这样，党组织包办代替检察工作就在所难免了。鉴于此，是否可以考虑把党对检察工作的领导法制化，国家最高权力机关将党中央关于加强对检察工作领导的基本方针、政策上升为法律。一是明确规定地方各级党委领导检察工作的职责及其权限。二是明令禁止"以言代法，以权压法"和其他违法干预检察的行为，以及发生这种行为并造成一定后果应承担的法律责任。三是在坚持党"必须以宪法为根本活动准则"和"党必须在宪法和法律范围内活动"的根本原则的前提下，党委或政法委对有影响的重大案件可以提出意见，但不应作出决定，究竟如何处理，由检察院按法定程序办理；党委常委会成员、特别是政法委书记，分管政法的副书记以至书记，都不应对个案的处理作"指示"，以避免个人意志在无形中给检察人员形成压力；地方党委在领导检察工作中，遇有政策与法律不一致的问题时，应无条件服从法律，不能以"因地制宜，结合实际"为由而否定国家统一的法律；作为党委办事机构的政法委员会，不应成为高居于检察机关之上的一个领导机关，而对案件的处理发号施令。四是明确规定人民检察院抵制各种违法干预办案的权利、职责、办法、措施及其程序。①
为此，笔者建议：最高人民检察院成立党的工作委员会领导全国检察院的工作，直接对中央负责。地方各级人民检察院改党组为党委，上级检察院党委领导下级检察院党委，使党对检察机关的领导系统化，以保障党的政治领导。这不失为改善和加强党对检察工作的领导的最佳途径。首先，它可以在一定程度上克服地方保护主义和各级党委或政法委对具体案件的诉讼活
动的干涉，避免某些地方党委以人事任免权为后盾，直接操纵地方检察院，干涉检察工作的正常秩序。同时，完全可以保持党对检察工作的政治领导。其次，它有利于保持和提高检察机关的领导干部的专业素质和道德素质，避免从党务、行政、军队甚至企业调入一些没有专业资历的干部任检察机关的重要领导职务。再次，它有利于根据"干部管理专业化"的原则，彻底打破行政干部的管理模式，创新和改革检察人事制度，真正发挥考评与任免机制对检察队伍的筛选与引导职能，从而保持和提高检察官的专业素质和道德素质。
2、完善人大监督机制。检察机关向人大负责，受人大监督，这是我国政治体制决定的，所以建立检察一体化不但不能动摇这一制度，而且要强化这一制度。但是现今的双重领导体制存在检察机关地方化的倾向，为保障检察机关的一体化原侧，首先，应当建立全国的检察机关作为一个整体向人大负责的体制，检察机关在一体化的原则下行使检察权，所以应当在首席大检察官的领导下向人大负责。最高人民检察院就全国的检察事务向全国人大负责，而地方各级检察院向上级检察院负责，并在首席大检察官的领导下开展工作。而全国人大对最高人民检察院及地方各级人民检察院的授权与监督检查，应当通过质询、弹劾、罢免等法定手段，不能干涉到个案的层面。
3、规范上级检察机关对下级检察机关的领导权限。依检察一体化原则，上级检察机关对下级检察机关有指挥监督权。现行宪法和人民检察院组织法均规定："最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。"由于宪法和人民检察院组织法并没有对上级检察机关的领导权力作出明确具体的规定，上级检察机关实际拥有的权力十分广泛。上级检察机关有权向下级检察机关发布命令、指示、决定和工作部署；可以到下级检察机关检查工作；可以调取下级检察机关办理的案件，也可以向下级检察机关交办案件；上级检察机关发现下级检察机关行使职权不当或处理案件有错误时，有权指令下级检察机关纠正；下级检察机关在办案中遇到疑难复杂问题、阻力或困难无力解决时，可以逐级向上级检察机关请示解决等。由于上级检察机关权力过大、过于宽泛，导致下级检察机关行使职权的独立性受到很大的影响。下级检察机关在办理许多案件时，不是基于事实和法律对案件作出独立的判断和处理，而是动辄向上级检察机关请示，仰承上司鼻息。如前文所述，检察机关在行使批准逮捕、不批准
逮捕，决定起诉、不起诉、支持公诉等职能时，具有很强的司法性，理应自行作出决定，不受上级检察机关的干预。上级检察机关对请示案件的处理，名为"领导"，实际上是插手、干预下级机关独立行使职权，是行政介入司法的体现。总之，上级检察机关的领导监督权并非是无限的，应当通过法律明确上级检察机关的领导权限，主要包括：（1）上级检察机关有发布指令权。上级检察机关有权向下级检察机关发布指示、命令和工作部署，下级检察机关应当执行，但上级检察机关无权就具体案件发布指示。（2）摒弃案件请示制度，确认上级检察机关对检察事务承继权和移转权。下级检察机关在自己的职权范围内，完全独立地行使职权，在处理具体案件时，不受上级检察机关的支配。但上级检察机关有检察事务的承继权和移转权。有权调取下级检察机关办理的案件，以便亲自办理，有权将自己办理的案件交由下级检察机关办理，下级检察机关不得拒绝。（3）上级检察机关拥有人事权，有权任免下级检察机关的检察长、副检察长，有权奖惩下级检察官。同时，应确认下级检察机关在一定条件下的抗命权。诸如对上级检察机关的违法指令，下级检察机关有权拒绝服从等。①
4、消除检察机关对地方国家行政机关的依附。首先建立检察机关财政保障机制。为了确保检察机关一体化得以实现，许多国家都确立了检察机关的财政保障机制。英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算。这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。笔者认为，应尽快建立"地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨"的财政保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动检察一体。其次，赋予检察机关相应的人事管理权。地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察，地方人大及其常委会选举任命，这使检察长、检察官必须考虑地方的利益和意见，无法独立行使检察权。这就要求取消检察长、检察官主要由地方选举任命的做法，赋予检察机关相应的人事管理权，实现检察机关人事管理的一体化。首席大检察官和大检察官应由全国人大进行任免，高级以下检察官可以由全国人大常委会或者其授权相应的省级人大任免，省级以下设立司法专区，县、市（地）人大无权对专区检察长、检察官进行任免。各级检察长、副检察长、检察委员会委员
必须从相应等级的资深检察官中选出，由上级院检察长提名，层报省或全国人大任命。上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权，检察官流动性进一步增强。①
（二）建立检察一体化下的检察官独立体制
检察官独立即检察官依法独立行使检察权，是现代司法的一般原则，符合司法规律，有利于保证司法公正。我们要建立的检察一体制不应是排斥或否定检察官独立的单纯的一体化机制，而是要既有利于发挥检察官独立办案的作用，保证高效和公正地行使检察权，又有利于检察职能的统一有效履行的检察一体制。因此，我们应当在确立检察长、上级检察官对下级检察官享有指令权和监督权的同时，确立检察官不仅是一种职务或官名，而且是一种机关，有权代表所属检察院履行检察职能，并对超越法定职责范围的指令有权拒绝执行。检察机关包括检察院和检察官，而不仅仅是检察院。检察机关依法独立行使检察权本身就包括检察官依法独立行使检察权，这是国际上的通例。近几年来，我国探索和实行的主诉（办）检察官办案责任制就是一种检察官依法独立办案机制，是检察官独立机制的初级形式或过渡阶段，体现了检察官独立的一般规律和检察改革的发展方向。现行《检察官法》(2001年修订)第4条规定："检察官依法履行职责，受法律保护。"第6条规定了检察官代表国家进行公诉和依法进行法律监督等职责。这些法律规范，虽然在严格意义上说，并没有确立检察官独立，但是为检察官独立提供了一定的发展空间。检察官作为一种机构设置和一项工作制度，应当主要通过检察院组织法来规定。我们应当把握组织法的修订这一时机，在我国建立检察一体制框架下的检察官独立制，明确检察官的独立地位、职权范围、保障机制和监督制约机制。
关于检察官的独立地位，要明确检察官是一种机关，而不仅仅是一种官职和身份。一个检察院主要是由若干独立的检察官构成的，而不是由若干公务员性质的"检察干警"或"检察人员"构成的。检察长、上级检察官的指令权和监督权都是以检察官独立为前提的。
关于检察官的职权范围，检察官的职权原则上应当包括各项具体检察权能和与其等级相适应的指令权和监督权。除了无权制定一般性规则或政策外，检察官能够代表所属检察院进行各项职能活动。目前这种由检察长统一领导检察院的工作、副检察长分管若干内设机构的工作、各内设机构负责人领导部门工作的体制具有过于强烈的行政性质而缺乏
司法体制所必需的制度安排，应当通过改革，弱化副检察长的分管职能和部门负责人的领导职能，形成以检察官（检察长、副检察长、部门负责人首先都是各自独立检察官）为主体、按检察官等级实现领导和监督职能的管理体制。
关于检察官的保障，按照最低国际标准，应当从法律上提供如下几项保障：（1）确保检察官得以在没有任何恐吓、阻碍、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。（2）在检察官及其家属的安全因履行其检察职能而受到威胁时，有关机关应向他们提供人身安全保护。（3）检察官的服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应由法律或者法规加以规定。（4）检察官的晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按照公平和公正的程序加以决定。
关于检察官的监督制约机制，除了检察长和上级检察官享有必要的指令权、代理权和监督权外，对检察官的管理和监督应当主要通过纪律处分而不是日常的或行政性的请示汇报和批示以及内设机构之间的牵制来实现。（1）对检察官违纪行为的处理应以法律或法规为依据。对检察官涉嫌己超乎专业标准幅度的方式行事的控告应按照适当的程序迅速而公平地加以处理。（2）对检察官的处分决定应由独立的专业性机构（检察委员会经过改革后可以发展成为这种机构）按照既定的程序作出。检察官有权利获得公正申诉的机会。（3）针对检察官的纪律处分程序应保证客观评价和决定。纪律处分程序均应根据法律规定，职业行为准则和其他已确立的标准以及专业道德规范拟定。（4）检察长、上级检察官、同级检察官以及任何公民、机关和社会团体均有权提起针对具体案件或检察官的纪律处分程序，还可以考虑专业机构通过定期审查、抽查等方式发现检察官的违纪行为，提起违纪处分程序。①
没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合检察工作的特点和要求。但是，在制度安排上如何协调检察一体与检察官独立之间的关系，在两个极端之间确定适当的平衡点，则是由政治、社会和文化等因素所综合决定的。在当代中国，实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制可能是一种比较现实的选择。
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①段明学：《论检察独立与我国检察制度的改革》，中国法治网
①谢鹏程：《论检察官独立与检察一体》，《法学杂志》2003年第3期。
①龙宗智：《论独立依法行使检察权》，《中国刑事法杂志》，2002年第1期。
②段明学：《论检察独立与我国检察制度的改革》，中国法治网。
①龙宗智：《论独立依法行使检察权》，《中国刑事法杂志》，2002年第1期。
①卢晓均：《检察机关领导体制改革论纲》，法律博客网。
①龙宗智：《论独立依法行使检察权》，《中国刑事法杂志》2002年第1期。
①卢均晓：《论中国特色检察一体化及其实现方式》，法律博客网。
①段明学：《论检察独立与我国检察制度的改革》，中国法治网。
①卢晓均：《检察机关领导体制改革论纲》，法律博客网。
①谢鹏程：《论检察官独立与检察一体》，《法学杂志》2003年第3期。
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