自然资源资产经营及其理念与模式创新

自然资源资产经营及其理念与模式创新

自然资源资产经营是实现自然资源资产保值增值的必然选择，特别是对于经营性自然资源资产而言更是如此。鉴于我国自然资源资产的重要性、特殊性和复杂性，自然资源资产经营问题往往是一个敏感而棘手的问题，尤其需要重点探讨自然资源资产经营的主体、内容、模式、收益、风险等关键问题。

一、自然资源资产经营的内涵与特征

所谓自然资源资产经营，是指以自然资源资产的经济价值为主要标的，以实现所持有自然资源资产保值、增值为基础，以出售、抵押、出租、入股等为主要方式，以自然资源资产经济收益最大化为主要目标的经营活动。

自然资源资产经营相对于其他经营领域而言，具有显著的特征：一是鉴于自然资源资产的变化周期较长等特点，其经营是典型的固定资产经营，须遵循固定资产的生成、变化规律。二是鉴于自然资源资产的占有和使用方面的天然排他性，其经营往往具有较强的排他性、垄断性，其垄断特征或因为自然垄断性，或因为制度垄断性。三是自然资源资产经营的效果往往带有一定程度上的社会外部性，或者正外部性，从而有利于社会发展和稳定，或者产生负外部性，从而不利

于社会发展和稳定。四是自然资源资产经营往往在较大程度上受制于政府的规制，从而往往为非纯粹的市场经营行为。

二、自然资源资产经营的目的与作用

自然资源资产经营关系到自然资源资产的所有者和经营者的利益。从自然资源资产的所有者角度看，自然资源资产经营的根本目的在于实现自然资源资产的保值、增值；从自然资源资产的直接经营者角度看，自然资源资产经营的最终目的在于实现自然资源资产经济收益或经济利益最大化。在这点上看，所有者和使用者的目的有着明显的差异。

自然资源资产经营的作用主要体现在如下方面：一是有助于为经济增长增加可供配臵的生产要素——自然资源资产或自然资本，从而有助于支撑经济可持续发展。需要特别指出的是，经营可以最大限度地减少自然资源资产闲臵现象，而闲臵亦是浪费。二是有助于促进社会投资于自然资源资产的形成、增值，从而有助于增加全社会可利用自然资源资产的实物总量和价值总量，进而有利国家或地区的可持续发展。三是有助于既有自然资源资产的保值、增值，从而有助于保护和维系国家或地区可持续发展不可或缺的自然资源基础。四是有助于自然资源资产经济价值的充分体现，从而有助于防止自然资源资产的破坏、浪费现象。

三、自然资源资产经营的主体结构

自然资源资产经营主体及其结构问题是一个十分重要而敏感的问题。说其重要，是因为它关系到由谁来经营、经营的目的、经营的效果。说其敏感，是因为它关系到法律、政策，关系到公平、公正。

一般地讲，自然资源资产经营主体，既可以是自然资源资产的所有者，从而经营权与所有权高度重合；亦可以不是自然资源资产的所有者，从而经营权与所有权分离。既可以是国有经营主体，亦可以是集体经营主体、非公经营主体。既可以是本国公民或经营法人，亦可以是（法律许可范围内）外国公民或经营主体。

自然资源资产经营主体结构的设计，须坚持公开、公平、公正的原则，努力消除自然资源资产经营主体遴选中的歧视现象。在强化监督管理的前提下，应努力推进自然资源资产经营主体多元化，鼓励形成混合所有制的经营主体结构和模式。另外，鉴于自然资源资产的资源、环境、生态等外部性，无论是什么样性质、规模的经营主体，其自然资源资产经营均须很好地履行社会责任。企业责任体系的建设，是确保自然资源资产经营实现良好效果的基础。

四、自然资源资产经营的理念与原则

自然资源资产经营须遵循如下理念：一是遵循绿色发展的理念，坚持资源节约、环境友好、生态保育的基本方向。二是遵循绿水青山就是金山银山的理念，不要急于将自然资

源资产“变现”。三是遵循社会责任或社会诚信的理念，向社会、社区负责，坚持依法、诚信经营。

自然资源资产经营须坚持如下原则：一是坚持市场主导的原则。尽可能地把自然资源资产经营交由市场去调节，发挥市场在自然资源资产经营中的决定性作用，凡是在合理区间的经营活动，都不应予以干预。二是坚持适度干预的原则。一旦自然资源资产经营活动超出了合理的经营范围、合理的利润水平、正常的资产状况，就需要政府的适度、适时干预。干预的依据要充分，干预的指向要明确，干预的力度要合理，干预的取消要及时。三是坚持收益透明公平的原则。在不侵犯企业或商业秘密的前提下，鉴于自然资源资产的特殊性、公益性和重要性，应努力推动自然资源资产经营收益的公开及分配公平。当然，这种公开、公平是一个渐进的过程。四是坚持经营方式创新的原则。每种经营方式都有其特定的经营环境和经营目标，经营环境或经营目标是不断变化的，这种变化必然导致经营方式的不断更新或创新。

五、自然资源资产经营的方式与模式

自然资源资产经营的方式是多样的，大致主要包括如下几种：一是自然资源资产的直接出售，即自然资源资产直接变为现金。鉴于我国自然资源资产的公有性质，所出售的往往是特定时间内的自然资源资产的使用权、经营权及与之相伴的收益权或受益权。自然资源资产使用权或经营权的出售，

可以采取协议、招投标、拍卖等方式实现。土地资源资产（特定年限的）使用权或经营权往往采取“招（标）、拍（卖）、挂（牌）”的方式。二是自然资源资产入股经营，即在对自然资源资产价值进行合理评估的基础上，以折成相应股份的形式参与经营。土地资源资产入股、矿产资源资产入股等形式在我国十分常见。三是自然资源资产抵押经营，即把自然资源资产或其收益以双方商定或认可的价格作为抵押，取得相应的贷款而后再开展经营。此时，抵押后的自然资源资产经营权可能交由贷款人行使，或仍由原主体经营但其收益的相当部分交给贷款人。四是将自然资源资产作为生产要素直接从事经营。包括利用直接利用土地资源资产从事工业生产经营，直接利用水资源资产从事渔业生产、纯净水生产等，直接利用森林资源资产从事林下特种养殖种植经营。这种情况在现实生活中是最为普遍的。五是直接投资于某类自然资源资产的生成或增值，如直接投资基于污水处理的再生水生产，直接投资基于地质勘察的矿产资源资产的发现。

自然资源资产的经营模式，通常是指经营权与所有权、使用权的组合关系类型。据此，自然资源资产经营模式一般有如下几种：一是经营权与所有权一体的经营模式，亦即所有者直接经营的模式。在我国广大农村，农村集体是土地资源资产的所有者，但同时集体的每个成员又往往是土地资源资产的直接使用者或经营者。当然，随着农村集体产权制度

的改革，农村集体土地所有权、承包权、经营权日益呈现分离的态势。二是经营权与所有权分离的经营模式，亦即所有者将经营权以适当的方式交由他人行使并取得相应的收益。这种情况，既发生在土地资源资产经营中，也会发生在矿产资源资产经营中——在我国，矿产资源资产均归全民所有或国家所有，所有权不会发生转移，但其使用权或经营权往往以市场化的方式配臵给众多的经营主体，从而经营权与所有权发生分离。三是介于两者之间的似分离、似一体的经营模式。这种情况一般发生在全民或国家所有的自然资源资产经营中，例如矿产资源资产交由国有企业，特别是中央企业直接经营甚至垄断经营，而这些国企，特别是央企的所有资产是国家所有的，其经营收益理论上又归国家或全民所有或共享。于是，由国企特别是央企直接经营的自然资源资产的经营权与所有权关系介于分与离之间。当然，鉴于事实上的国企乃至央企并非把全部收益交由国家或全民分配，两权分离的色彩要浓于两权一体的色彩，加之包括混合所有制经营在内的国企改革深化，这种分离的趋势会越来越明显。

六、自然资源资产经营风险及其防范

不可否认，自然资源资产经营同其他经营一样都是有风险的。一是经营的自然风险，这是由自然资源资产的自然特性所决定的，特别是水资源资产的年度、季节可变性，为经营增添了风险或不确定性，从而也为经营增添了难度。二是

经营的经济风险，这是由自然资源资产的生产要素和商品特性所决定的，任何资产一旦交由市场配臵，都会面临包括市场风险在内的经济风险，必须正确面对和妥善应对。三是社会风险，这是由自然资源资产的社会属性所决定的，特别是与相关活动的社会外部性高度关联，必须通过社会参与决策、社会监督等积极而有效地应对之。四是政策风险，这是由自然资源资产的政治敏感性等所决定的，政府往往不可能把自然资源资产全然交由市场配臵并根据市场竞争准则分配收益，努力提高公平性是政府的目标，为此，政策调整往往是必要的，甚至有时是频繁的。当然，应努力保持政策的稳定性、连续性、透明性和公正性，为自然资源资产经营营造良好的制度环境。最后，自然资源资产经营要特别防范不良现象的出现，诸如对自然资源资产的过度炒作（如炒地、炒矿等），对自然资源资产投资中的过度投机，国有自然资源资产经营中的超额垄断利润（垄断性暴利）、国有自然资源资产权益的侵害或流失、自然资源资产经营者合法权益得不到应有的保障。

自然资源资产经营是我国自然资源资产理论和实践的重要方面，需要理论研究和实践探索的持续深化，需要自然资源资产监管的强有力保证。经营和监管是实现自然资源资产安全保全和保值增值的两大基本手段，缺一不可。要切实防止以监管否定经营或以经营放纵监管，对于经营性自然资

源资产是如此，对于公益性自然资源资产亦是如此——公益性自然资源资产亦应适度进行经营，只是监管的力度更大、要求更严、透明度更高。

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠

湖州师范学院讲师胡咏君