完善大学治理体系 建设现代大学制度

完善大学治理体系建设现代大学制度

——专访中国人民大学教育学院周光礼教授

为深化教育体制改革，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要

(2010-2020年)》的部署，国务院于2010年成立国家教育体制改革领导小组，

并决定在部分地区和学校开展国家教育体制改革试点。

2014年，教育部会同国家发改委、财政部、人社部等部委开始研究制定《深

化教育领域综合改革实施方案》，并正式启动“一市两校”综合改革国家试点，即在上海市、北京大学和清华大学进行试点。

日前，北京大学和清华大学已经提出《综合改革方案》，从大学制度、人事

制度、人才培养、学科发展、社会服务和行政管理等方面探索创建世界一流大学

的发展模式。地方和部属高校的改革试点工作也陆续开展。我国高校如何破除“985”、“211”等身份壁垒，注重绩效评价，完善大学治理体系，建设现代大

学制度？带着这个问题，本网记者专访了中国人民大学教育学院周光礼教授。

创设良好外部环境

主要处理好政府与大学的关系

中国社会科学网：如何处理好政府、学校、社会三者之间的关系，界定管、办、评三方的权责边界？

周光礼：从管理走向治理，推进高等教育治理现代化，是处理好政府、学校、

社会三者之间关系的关键。管理强调自上而下的单一控制，治理重视利益相关主

体的多元互动。参与性是大学治理的本质。从宏观层面来看，高等教育的主要参

与主体有政府、学校和社会，由此形成三对重要关系：政府与学校关系、政府与

社会关系、学校与社会关系。在传统的管理逻辑下，政府强势于学校，政府与学

校关系不平衡；政府强势于社会，政府与社会关系不平衡；学校强势于社会，学

校与社会关系不平衡。在治理逻辑下，政府、社会、学校是平等合作的新型关系，

通过“管办评分离”，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元

共治格局。

创设外部治理环境的主要问题是如何处理政府与大学之间的关系。长期以来，中国大学被视为政府的附属机构，不是独立的法人，政府主要通过行政管理系统、以行政命令的方式来领导和管理大学。这种政校不分、管办不分的治理体制造成

责任机制不明确，大学缺乏自主权和办学积极性。

扩大和落实大学办学自主权要求政府积极探索负面清单管理模式。所谓负面

清单管理模式，是指政府公布权力清单，规定高等教育中的哪些事项因属于“国

家事务”而需要管控，除此之外，其他任何领域大学均可先行先试。负面清单管

理模式的实质是坚持“法不禁止即自由”原则。政府开具权力清单必须符合“法

律保留”原则，不可制定立法性政策，随意增加管制事项以及为大学设置新的义务，即“法不授权不可为”。

中国社会科学网：如何建立中国特色的大学董事会制度，充分发挥党委领导下的校长负责制的制度优势？

周光礼：大学董事会制度在欧美大学已有数百年的历史，经过长期的发展演变，董事会制度不断完善，成为大学治理的核心制度。作为大学的最高决策机构，董事会不仅致力于为大学寻求稳定的财政资源，而且拥有对大学重大事务做出根本性决定的权力。近年来，随着改革的深化，中国公办大学开始积极探索董事会制度，希望以董事会制度推进大学治理的现代化和大学去行政化。然而，从改革的实效来看，现有改革并没有出现出“一董就灵”的政策效果。

究其原因，是因为改革者没有中国视角。首先，中国大学的董事会不是大学的决策机构，只是大学的咨询机构。中国大学董事会的主要功能是产学合作以及获取办学资源，并没有大学校长遴选等方面的法人权力。北京大学和清华大学的综合改革方案中提到的校务委员会就是中国特色的董事会。其次，如果一定要建立决策性的大学董事会，那么必须在董事会与党委常委会之间建立适当的制度联系。因为，党委领导下的校长负责制是国家法定的大学治理结构，这是建立中国特色董事会制度的前提。建立党委常委会-大学董事会“双向进入制度”是一种可行的选择。

完善内部治理结构

充分激活大学的学术心脏地带

中国社会科学网：如何处理好加强治理与去行政化的关系？

周光礼：学术权力问题实质上是如何处理大学行政管理与学术管理的关系问题。学术管理是先发性的，行政管理是后发生性的，行政管理是为学术管理服务的。古典大学的学术管理表现为教授治校。教授治校的前提条件是大学规模小、内部成员不存在利益冲突、组织是由共同信仰组成的价值共同体。古典大学不需要专门的管理人员，教授可以兼职管理学术事务。随着组织规模的扩大，大学管理的复杂性不断增加，科层管理模式被引入大学，大学出现了专门的管理人员，行政管理由此产生。从此，大学出现了两类管理系统并存的格局：一种是新接入的“以行政管理系统”为基础的科层管理模式，一种是传统的“以院系学术管理”为基础的专业组织管理模式。如何协调这两种性质不同的管理形式是现代大学治理面临的基本挑战之一。

英美大学普遍采用两院制治理模式来回应这一挑战。所谓两院制治理模式，即大学最高决策机构有两个，一个是大学董事会（负责行政事务决策），一个是大学评议会（负责学术事务决策）。在企业家精神的影响下，大学的科层制度和科学管理模式空前强大，传统的学术管理不断萎缩，大学评议会的功能不断弱化。学术人员日渐失去了学校层面的话语权，学术权力被迫下移，转向控制大学基层

学术组织，从而形成一种纵向的分权关系。换句话说，学术管理与行政管理的关

系已由学校层面的横向分权关系转变为学校与院系的纵向分权关系。

针对大学学术力量微弱，中国学界提出了“大学去行政化”，要求健全以学术

委员会为核心的学术管理体系与组织架构，很多大学甚至要求行政人员集体退出

学术委员会。然而，这种改革收效甚微，这是因为现代大学活动日益复杂，大学

行政管理非但不能“去”，而且要更加强化；尤其是这种改革忽视了行政决策和

学术决策都必有由同一套行政系统来执行的事实，行政人员退出学术委员会只会

扩大政策执行的“鸿沟”。作为底部沉重的组织，大学学术权力的重心在基层学

术组织。因此，现代大学的学术管理与行政管理之间的矛盾不再是校长与学术委

员会之间的矛盾，而是大学高层与基层学术组织之间的矛盾。

为了落实学术权力，大学综合改革必须顺利大学“底部沉重”的组织特性。一是要明确学术管理的使命。学术管理的核心使命是维护学者的学术自由。学术

自由是一种学术权利，从学术权利走向学术权力是一种异化。建构以学术委员会

为核心的学术权力对学者的学术自由依然是一种威胁。学术研究需要一种相对轻松、自由甚至“无政府”的环境，学术管理必须尊重学术活动的这一特性。二是

要扩大基层学术组织自治权的范围。基层学术组织是大学的学术心脏地带，是教

授治校这一古老理念的现代“保留地”。要激活大学的学术心脏地带，必须降低

管理重心，把学术权力还给基层学术组织。三是要树立行政为学术服务的思想。学术是大学的立校之本，行政要为学术活动的开展创设良好的氛围与环境。亟需

改革当前行政主导的学术评价机制，建立同行评价机制，充分发挥学术共同体的

作用。

坚持依法治校之路

健全大学治理体系的保障机制

中国社会科学网：如何完善大学章程，建立健全大学治理体系的保障机制，坚持依法治校之路？

周光礼：依法治校是法治中国建设的题中应有之义。通过大学章程推进依法

治校是当前大学法治建设的主要内容。大学章程的主要功用是规制大学权力运行，大学章程应成为“大学办学自主权的基本法、学术自由的保障书、师生权利的守

护者”。

大学章程的生命在于实施，大学章程的制定只是大学法治建设的第一步。实

施大学章程，首先，政府必须尊重大学章程。根据教育部发布的《关于加快推进

高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，大学章程的法律效力低于教育部

规章，高于教育部其他规范性文件。如其所言，“各级教育行政部门要尊重规章，

对章程已确定由学校自主管理的内容，不得任意干预，除规章以上层级的规范性

文件外，其他文件要求与经核准的章程不一致的，优先执行章程的规定。”这意

味着，大学章程初步具备对抗政府不当干预大学自主办学的效力。其次，大学办

学必须依章而行。变人治为法治，变管理为治理，只有这样，办学自主权才能合法行使，学术自由才能日益彰显，师生权利才能切实保障，现代大学制度才能逐步完善，大学法治才能不断进步。

中国社会科学网：参考欧美一流大学的办学经验，如何借鉴其大学体制并成功落地，推进现代大学制度建设，创建世界一流大学？

周光礼：借鉴欧美一流大学经验，推进高等教育综合改革，首先，必须处理改革与法治的关系。改革必须尊重法律秩序，在法治的框架下进行。我们的很多改革随意为学校设置权力，随意为教师增加义务，这些都是违法的。比如欧美大学的“非升即走”的学术职业管理制度，在中国教师人事制度改革中备受推崇。但这种制度与我国的法律环境并不相容。“非升即走”制度与中国的新《劳动合同法》以及最近公布的《事业单位管理条例》有关规定相悖。

其次，必须处理国际经验与中国国情的关系。国际经验有其独特的文化传统和政策环境，国际经验不一定适合中国的土壤。许多国际经验说起来激动，并不实用。因此，国际经验必须与中国国情结合。比如，现在很多重点大学制定综合改革方案，都提出要建立美国的“tenure-track”制度。殊不知，中国大学教师都是tenure，连食堂卖饭师傅都是tenure。那么这种以建立tenure为目的的改革，其实只是变相地为一部分人加工资的借口。

最后，要处理好改革的目的和手段的关系。大学综合改革的目的在于建立健全现代大学制度，激发教师工作积极性，提高人才培养质量。人才培养是目的，现代大学制度是手段，教师是中间变量。培养人才最终要考教师。大学综合改革要把教师视为改革的动力，而非改革的牺牲品。很多学校的改革总是首先拿教师开刀，而不是激励教师将改革作为一种生活方式，因此这种改革不可能成功。因为如果改革“受伤的总是教师”，他们就会抵制。