中小学财务制度培训材料PDF高清版

目 录

第一部分《中小学校财务制度》修订的背景和主要内容 (1)

第二部分《中小学校财务制度》的特点 (6)

第三部分《中小学校财务制度》解读 (12)

第四部分 中小学校财务制度案例分析 (18)

第五部分 国外中小学校财务管理简介 (34)

《中小学校财务制度》修订前后对照表 (36)

第一部分

《中小学校财务制度》修订的背景和主要内容

经过修订的《中小学校财务制度》(以下简称《制度》)，于今年1月1日正式颁布施行。为了让大家更好地学习和理解《制度》，本部分主要介绍修订背景、基本原则、主要内容及贯彻落实要求等四个方面。

一、《制度》修订的背景

中小学校财务制度是根据有关法律、法规和政策对中小学校有关资金的筹集、分配、使用等业务进行计划、组织、执行和控制等工作所规定的基本行为准则或行为规范。近几年，随着我国公共财政体制和教育管理体制改革的不断深入，1997年颁布实施的《中小学财务制度》已经不能完全适应教育事业发展和财务管理工作的实际，需要进行修订。

(一)适应财政管理制度改革。自2000年开始，以部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等为主要内容的财政管理制度改革不断深入，公共财政管理体制不断完善，对中小学校财务管理产生了直接影响，提出了明确要求。部门预算改革要求将一个单位所有的收入和支出按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，体现预算的完整性；国库集中支付制度要求事业单位通过单一账户体系进行支付，减少支付环节；政府采购制度改革要求事业单位根据财政部门公布的采购品目和采购条件，编制政府采购预算；“收支两条线”改革加强和规范了非税收入管理，全面取消了预算外资金；政府收支分类改革实行了新的支出功能分类和经济分类。作为国家财政制度重要组成部分的各事业单位财务制度，必须做出相应调整，适应财政改革要求，科学规范财务管理活动。

(二)遵循《事业单位财务规则》。2012年4月1日，新修订的《事业单位财务规则》(以下简称《规则》)正式发布施行。修订后的《规则》体现了财政改革的相关成果，突出了事业单位的公益属性和科学化精细化管理要求，进一步规范了事业单位的财务管理活动。《规则》作为我国事业单位财务制度体系中最基本的规范，一经修订，必然要求各类事业单位财务管理制度作出适应性调整，以确保《规则》的贯彻落实。同

时，中小学校作为事业单位的重要组成部分，在事业目标和规模、管理体制、资产配置、收支内容等方面与其他事业单位有很大不同。因此，中小学校必须适应事业单位财务管理改革，遵循《规则》要求，突出自身特点，修订财务管理制度。

(三)保障中小学校健康发展。党中央、国务院高度重视教育事业，始终坚持教育优先发展。2006年，新修订的《义务教育法》进一步明确将义务教育全面纳入公共财政的保障范围； 2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对教育事业发展和教育投入提出了明确的目标和要求；2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011] 5号)明确指出，义务教育学校属于事业单位公益一类，财政给予相应的经费保障。

按照党中央、国务院的部署，国家教育经费投入连年增长，国家财政性教育经费从2000年的2563亿元增加到2011年的18587亿元，年均增长19.7%，已成为公共财政的第一大支出。随着财政性教育经费投入的增加，中小学校经费总量、结构和财务管理任务都发生了很大变化。在这种形势下，需要修订《制度》，以适应财政经费管理要求，促进中小学校事业健康发展。

二、《制度》修订的基本原则

(一)保持原有制度体系框架。1997年颁布的中小学校财务制度实施了15年，为教育事业的健康发展起到了积极的促进作用。实践证明，原《制度》体系和框架是科学而有效的。因此，本次修订仍维持原有中小学校财务制度体系框架，即以《规则》为统驭，以《制度》为规范，以地方规定和学校内部财务管理办法为补充，形成具有中小学校特色的财务制度体系；同时，《制度》本身的框架也基本没有变化，主要是根据《规则》和中小学校的工作实际，增加一些内容，对部分规定条款进行规范和细化。

(二)体现财政管理改革成果。2000年以来，我国不断健全公共财政体制，在部门预算管理、国库支付制度、政府采购制度、收支分类改革、“收支两条线”等财政管理制度改革方面取得了一系列成果，形成了一系列制度规范。本次修订，遵循了这些规范和要求，全面反映了相关的财政管理改革成果。

(三)反映中小学校特点。中小学校从事的是社会公益事业，具有明显的公益属性特征。中小学校在举办主体、培养目标、教育教学模式、财务活动等方面有其特殊性，

而且不同类型学校也有不同。因此，《制度》修订要牢牢把握了中小学校财务活动规律和特殊要求，突出中小学校特点。

(四)推进科学化精细化管理。近年来，随着国家公共财政体系不断完善，财政对教育的投入力度不断加大，教育事业快速发展，人民群众对教育服务的要求不断提高。适应这些变化，财政部门按照依法理财、科学理财、民主理财的要求，大力推进科学化、精细化管理，规范基层单位的财务行为。这些管理理念和要求都应当在《制度》修订中贯彻落实。

三、《制度》修订的主要内容

原《制度》分13章，共55条。修订后的《制度》章数未变，共77条，增加了23条，删除1条，主要修订内容可以概括为以下五个方面：

(一)进一步强化了校长负责制。近年来，随着公共财政管理制度的不断完善和教育体制改革的不断推进，部门预算、国库集中支付、政府采购、校财局管等政策的实施，财政部门、教育部门对学校经费管理逐步加强。特别是很多地方实施“校财局管”的管理方式，节约了人力资源成本，规范了财务活动，提升了财务管理水平，减轻了学校财务管理的工作压力。与此同时，一些地方出现了“校财局收”“校财局代”等问题，学校的财务主体地位受到削弱，校长在学校财务管理中的责任逐渐被淡化，话语权越来越小，影响教育事业健康发展。针对这一情况，按照会计法的有关规定，本次修订再次强调中小学校财务管理实行校长负责制，并直接将这一内容写入《制度》，体现了中小学校财务管理责权统一，保障了学校的财务自主权，强化了校长在财务管理中的责任地位和主导作用。

与校长负责制相配合，《制度》明确，中小学校以校为单位进行会计核算，以期纠正目前少数地方将区域内多所学校作为一个单位进行核算的问题，责任更加明晰。为进一步落实校长负责制，本次修订特别将原《制度》中的“集中管理、分校核算”管理模式改为“集中记账，分校核算”，仅两字之差，内涵发生了根本变化。新的核算形式不改变学校经费管理的主体地位和校长的财务自主权，由主管部门和财政部门确定统一的会计核算机构代理记账，为中小学校提供会计“服务”，而弱化其“管理”功能。

(二)进一步完善和规范了预算管理。中小学校点多面广，供需矛盾依然存在，结

合事业单位预算管理办法、事业单位分类改革的相关政策，强化预算管理十分重要。

原《制度》已经建立了较为完善的预算管理体系，在指导中小学校预算编制、规范预

算管理等方面发挥了重要作用。此次修订对中小学校预算管理办法作了进一步的完善

和规范。一是要求中小学校各项收支全面纳入单位预算管理，统一核算，统一管理，

使中小学校收支管理更加全面、更加完整。二是完善了预算体系，建立了从预算编制

到预算执行、再到决算的全过程预算管理体系，明确了中小学校预算以校为基本编制

单位，教学点纳入隶属学校统一编制。三是严格预算执行，严格控制预算调整。四是

进一步加强决算管理，增加了决算的定义、编制和管理要求，体现预算管理的完整性。五是根据财政管理改革的要求和中小学校结余管理所面临的问题，将原《制度》中的“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”，区分“结转”和“结余”，区分财政

拨款和非财政拨款的结转结余，规范管理和使用，有利于加强财政资金管理。

(三)严格义务教育经费管理。《义务教育法》规定，“义务教育是国家必须予以

保障的公益性事业”，“国家将义务教育经费全面纳入财政预算，由国务院和地方各

级人民政府依法予以保障”，《制度》对此予以强调。与此同时，必须进一步严格义

务教育阶段学校财务活动的管理。一是不得从事经营活动；二是严禁设立“小金库”、账外设账、公款私存；三是加强支出管理，基本支出与项目支出不得混用，公用支出

不得用于教职工福利等人员支出；四是不得对外投资；五是严禁举借债务和提供担保。另外，考虑到义务教育学校维修改造资金均由财政予以保障，本次修订也明确规定，

义务教育阶段学校不提取修购基金。

(四)对共性问题进行了规范。近年来，中小学校财务管理逐渐规范，管理水平不断提高，但问题依然不少，部分问题在全国普遍存在。例如，对于中小学校的经营活动，以前不提倡，但没有明确规定；本次修订明确规定，义务教育阶段学校不得从事经营活动。对于教学点的预算编制，以前有的地方单独编制，有的由管理部门代编，有的纳入隶属学校编制，做法各不相同；本次修订明确规定，“教学点纳入其隶属学校统一编制”。再如， 20世纪90年代以来，我国在农村推行普及九年义务教育制度，产生相当数额的债务。2007年，国务院办公厅转发了国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农

村义务教育“普九”债务试点工作的意见。到2011年底，农村义务教育“普九”债务终于化解完成。为了防范债务风险，本次修订时明确规定，“严禁义务教育阶段学校举借债务，非义务教育阶段学校不得违反规定举借债务”。此外，对于中小学校食堂财务管理，收支管理、对外投资、代管款项、基建工程核算、资产管理等方面存在的一些管理不尽规范的问题，原《制度》未予规定或者规定不够明晰，在本次修订中，均一一予以明确、强调和规范。

(五)加强了经费监管和绩效管理。近年来，国家不断加大对中小学校的投入力度，保障水平不断提高，财务管理不断规范。但是，在有些地方，由于思想认识不到位、管理基础薄弱、制度执行不严、厉行节约意识不强等原因，教育经费管理方面还存在一些亟待解决的问题。如经费使用不当、冒领和挪用教育经费、浪费现象仍然存在等。这些问题影响了学校正常教育教学业务的开展，影响了学校健康发展，损害了师生的切身利益。针对这些问题，《制度》严格了各项经费管理要求，突出强调了财务监督工作，细化了财务监督内容，要求加强支出的绩效管理，提高经费使用的有效性。

四、《制度》的贯彻落实要求

为了切实将《制度》学习好、贯彻好、落实好，现提出如下要求:

(一)提高思想认识。党的十八大报告指出，“教育是民族振兴和社会进步的基石”“要坚持教育优先发展”。落实这一要求，必须进一步完善教育经费投入保障机制，加强经费管理，完善财务制度，强化内部管理，防范财务风险。《制度》是中小学校财务活动约基本准则和行为规范，是中小学校依法依规理财、维护资金安全和教育教学活动顺利开展的制度保障。各地财政和教育部门要提高思想认识，把握《制度》内涵，结合本地和本部门的实际提出具体工作要求，把规范中小学校财务行为作为中小学校及其管理部门日常工作的重要内容，扎扎实实地作好学习贯彻的各项工作。

(二)加强宣传培训。《制度》的修订是中小学校财务管理工作的一件大事。《制度》修订涉及面广，修订内容和细化的管理规定较多，宣传培训的任务十分繁重。各地财政和教育部门要按照分级负责的原则，结合自身实际制定宣传培训方案并抓好落实。要充分利用报纸、电气、网络等各种媒体，广泛宣传《制度》修订内容和管理要求，宣传各地的好做法好经验，营造贯彻落实《制度》的良好社会氛围。各地财政和教育部要精心

组织、密切配合，扎实做好培训工作。相关负责同志和工作人员要带头，相关管理人员和中小学校校长要全部参加，确保培训工作落到实处，取得实效。

(三)完善配套制度。《制度》在遵循《规则》的前提下，对一些共性的要求进行了规范和细化，但难以针对各地方、各类学校的具体情况做更有针对性的规定。各地财政和教育部门要加强研究，结合本地和本部门中小学校管理体制、办学情况和财务活动特点，特别是梳理当前做法与新《制度》不相适应的问题，有针对性地进行修订完善和调整，指导和督促中小学校完善内部财务管理及配套制度，形成相对完善、可操作性强的财务制度体系。

(四)夯实管理基础。为保证《制度》的顺利实施，各地财政和教育部门要做好基础工作。一是对照《制度》规定，全面检查所属中小学校经济活动和财务管理等基本情况，对与《制度》不相适应的做法进行纠正和规范，凡是与《制度》相冲突的要进行修订；二是全面检查信息化建设情况，进一步完善中小学校财务管理信息系统，通过提升信息化技术手段推动科学化、精细化管理；三是全面检查中小学校财务管理队伍状况，加强财务队伍建设，通过培训等方式提高财会人员的业务素质和中小学校财务管理水平。

(五)层层落实责任。贯彻落实好《制度》，关键在责任落实。各市、县财政和教育部门要负责做好宣传和相关管理人员的培训，进一步研究和梳理本地中小学校财务管理工作，要将贯彻落实新《制度》的责任落实分解到具体的部门和学校。同时，组织做好本地区中小学校财务制度修订或补充工作，以及中小学校财务负责人和财务人员的培训工作，督促各中小学校做好配套制度的修订和完善，确保“校校有制度，层层抓落实”。

第二部分

《中小学校财务制度》的特点

中小学校作为事业单位的重要组成部分，财务活动要遵循《事业单位财务规则》。根据中小学校教育事业的特点和财务管理的要求，有必要制定专门的财务管理制度，进一步规范中小学校财务行为，促进教育事业持续健康发展。

一、中小学校的行业特点

(一)重要的战略地位

教育是社会发展的基础，基础教育又是教育的基础O基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质，培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。

从教育的大政方针看:党的十八大报告明确提出，“要坚持教育优先发展”；教育规划纲要要求各级党委和政府做到“四个优先”。从经济社会发展的趋势看:基础教育对个人、国家的未来发展都具有决定性作用，是整个教育事业的基石。从提高劳动者整体素质看:必须把基础教育放在更加重要的战略地位，培养大批高素质劳动者和各类创新人才，为实现从人口大国向人力资源强国转变奠定坚实基础。

(二)崇高的公益事业

教育具有公益性是教育的基本属性决定的，我国法律也有明确规定。《教育法》规定，“教育活动必须符合国家和社会公共利益”“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。《义务教育法》规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”

从教育的本质看:教育是通过促进入的全面发展来推动社会的全面进步，培养人才为国家、社会服务，具有鲜明的公益性。从经济学分析看：中小学校教育具有公共产品的属性，其中义务教育属于纯公共产品，具有非排他性和非竞争性。从财政投入看：国家坚持将中小学校教育作为公益事业予以重点保障。2011年，全国公共财政预算教育经费占公共财政支出的比例为16.31%，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.93%，其中，中小学校财政性教育经费达到1.28万亿元，占各级各类学校财政性教育经费的69%。

(三)宏大的事业规模

中小学校点多、面广、布局分散，约80%分布在我国广大农村地区，在各类事业单位中数量最多、整体规模最大、服务面最广。

从中小学校自身规模看: 2011年，全国共有中小学校35.7万所(其中义务教育阶段学校29.5万所)，占各类学校总数的67.8%，占全国事业单位总数的30%;在校学生1.99

亿人，占各类学校在校生人数的75.2%;教职工1330.3万人，占各类学校教职工人数的74.7%。从社会角度看：中小学校教育涉及千家万户，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，寄托着他们对未来的希望。

(四)多样的办学形式

从办学主体看：中小学校的举办者包含各级人民政府、企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，既有公办学校，又有民办学校。从办学类型看：中小学校包括普通中小学校、中等职业学校、特殊教育学校、工读教育学校等多种类型，既有义务教育阶段学校，又有非义务教育阶段学校；既有具备一定规模的学校，又有教学点。从教育形式看：中小学校既有全日制普通学校，也有非全日制成人教育学校。

(五)特定的办学功能

从中小学校的主要功能看：除中等职业学校有部分“社会服务”功能外，中小学校主要是以提高国民素质为宗旨，以培养学生的社会责任感、创新精神和实践能力为重点，保障学生身心健康发展。与高等学校相比，中小学功能较为简单和特定，培养的是基础性人才，传承的也是人类知识中必须继承的基础知识。从不同类型的学校功能看：在中小学范畴内的各类型学校，又各有其自身的特征和功能。从社会服务功能看：中小学在当前还承担了学生就餐、寄宿、校园安全等服务。

二、中小学校财务管理的特点

(一)经费来源渠道以财政为主，把“国家给的钱”管好用好是中小学财务管理的“第一要务”。

中小学教育事业的战略地位和公益性，决定了经费必须以政府财政保障为主。具体表现在：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依法予以保障；对非义务教育学校建立了以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费为辅的体制。为大力发展中等职业教育，增强中等职业教育吸引力，促进中等职业教育发展取得战略性突破，国家出台了加大中等职业教育基础能力建设，扩大中等职业教育免学费政策范围，进一步完善中等职业教育国家助学金制度等重大投入政策。2000-2011年，全国中小学校财政性教育经费每年以超过20.8%的速度递增，教育财政状况明显改善，保障力度逐年提高。其中，2011年全国中小学校公共财政预算教育经费达到1.15

万亿元，占中小学校教育经费总投入的80%。

法律对中小学校财务管理有特别规定，管理部门对中小学校财务管理有特殊要求，社会公众对中小学校财务管理特别关注。为切实管好用好中小学校财政性资金，花好纳税人的钱，让纳税人满意，国家对中小学校财务管理的“收”“支”“拨”“购”“督”等环节提出了明确要求。要求建立中小学预算制度，将各项收支全部纳入预算管理；要求实行国库集中支付制度，确保资金支付的安全、高效和快捷；要求推行政府采购制度，规范采购行为；要求采取扎实有效的办法和措施，强化经费使用情况监督检查；要求积极开展绩效评价，提高财政资金使用效益。

(二)财务管理对象复杂多样，管理体制实行“以县为主”

如前所述，中小学校办学主体多样，办学类型多样，不同类型中小学校之间，不同地区同一类型中小学校之间，情况千差万别，财务管理对象较为复杂。同时，中小学校主要分布在县级以下，在管理体制上需要“以县为主”。《教育法》规定：“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”。《义务教育法》进一步规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管的体制。”

与此相适应，中小学校财务管理基本上以集中管理为主，主要有两种实现形式：一是在单独设置财务机构的中小学校，财务管理实行“统一领导、统一管理”，学校的财务活动在校长的领导下，由学校财务部门实行统一管理；二是对农村中小学经费实行“校财局管”，从源头上规范会计工作秩序，优化收支结构，预防和制止违规违纪行为。

(三)财务管理基础薄弱，管理水平相对较低

近年来，中小学校财务管理工作得到了加强，财务行为不断规范，财务管理水平不断提高；但与高校财务管理相比，中小学校财务管理基础较为薄弱、管理水平相对较低。一是财务管理意识和责任需要强化，一些校长存在重教育教学轻财务管理的倾向。二是财务管理机构不健全，财务管理人员数量不足，专业化水平不高。三是内部控制制度不完善，规范化财务管理意识薄弱，国家制订的有关财务管理制度在纸上、在墙上的多，贯彻落实在日常工作中的少。四是资产管理存在薄弱环节，购置、保管和使用不规范，责任没有落实到人。五是会计核算水平普遍不高，电算化普及程度较低。

简而言之，中小学校财务管理的现状和特点至少说明了如下三点:一是随着国家对中小学投入的逐年增加，进一步加强中小学校财务管理十分必要；钱越多，国家要求必然越严格。二是对规模庞大、情况复杂、大头在下的中小学校，全国不能搞“一刀切”，也不能“零打碎敲”，只能通过加强制度建设来规范学校财务管理行为。用制度管钱、用制度管事、用制度管人是中小学校财务工作的目标。三是当前中小学校财务管理中存在的问题和不足，其实质主要是制度意识不强、制度执行不严，中小学校财务管理在制度体系建设方面努力空间也非常大。

三、《中小学校财务制度》的特点

《中小学校财务制度》的修订进一步规范了中小学校的财务行为，体现了管理部门、监督部门、中小学校和社会公众的要求，与其他行业财务制度和修订前的《中小学校财务制度》相比，修订后的《中小学校财务制度》主要有四个明显特点:

(一)适用范围更加明确

修订后的《中小学校财务制度》第一章第二条规定“本制度适用于各级人民政府和接受国家经常性资助的社会力量举办的普通中小学校、中等职业学校、特殊教育学校、工读教育学校、成人中学和成人初等学校。其他社会力量举办的上述学校可以参照本制度执行。”与原制度相比，适用范围主要有五个方面的变化：

一是将中等职业学校统一纳入适用范围。修订前职业中学执行《中小学校财务制度》，中等专业学校、技工学校和成入中等专业学校执行《高等学校财务制度》，为体现对中等职业学校统一的财务管理要求，制度将各类中等职业学校统一纳入适用范围。二是将接受国家经常性资助的社会力量举办的中小学校纳入适用范围。三是将幼儿园修订为依照执行。幼儿园不属于中小学校，本次修订不再将幼儿园纳入制度适用范围，但由于当前幼儿园的办园体制和管理体制非常复杂，制订专门的幼儿园财务制度条件尚不成熟，因此制度附则规定“各级人民政府和接受国家经常性资助的社会力量举办的幼儿园依照本制度执行”。四是其它社会力量举办的中小学校可以参照执行本制度。五是纳入企业财务管理体系的中小学校，以及独立核算的中小学校校办企业，执行企业财务制度，不执行本制度。

(二)管理责任更加清晰

为进一步落实中小学校的法人主体地位，制度明确要求“中小学校财务管理实行校长负责制。学校的财务活动在校长的领导下，由学校财务部门统一管理。”“中小学校以校为单位进行会计核算。实行‘集中记账，分校核算’的，不改变学校财务管理权。”这些规定为中小学校长履行财务管理职责，加强和规范财务管理提供了直接依据，有力地保证了中小学校事权和财权的统一，有利于管好用好教育经费。

中小学校校长作为中小学校财务管理的第一责任人，财务管理责任涉及中小学校财务活动的全过程。修订后的《中小学校财务制度》进一步明确了中小学校长在预算管理、负债管理、食堂管理、代管款项管理、决算管理、在建工程管理、资产管理、票据管理等方面的管理责任，理顺了财政、教育部门和中小学校三者之间的关系，强化了中小学校长在财务管理中的主体作用。

(三)管理要求更加细化

一是细化了预算管理。明确规定了中小学校预算编制、预算调整的程序，要求中小学校预算以校为基本编制单位，教学点预算纳入其所隶属学校统一编制；细化了中小学校支出管理，明确规定中小学校基本支出和项目支出不得混用，公用支出不得用于教职工福利等人员支出；细化了结转和结余管理，要求经营收支结转结余单独反映，财政拨款结转结余管理应当按照同级财政部门规定执行。二是规定义务教育阶段学校不得从事经营活动，不得对外投资，不得提供担保，严禁举借债务，严禁设立“小金库”，严禁账外设账，严禁公款私存。三是制度还就中小学校财务人员的任职条件，加强中小学校食堂管理，规范资产配置、使用和处置管理，提高固定资产入账计价标准，代管款项管理，收费票据管理等事项提出了明确而具体的要求。

(四)财务监督更加严格

一是明确了中小学校财务监督的主要内容。二是明确中小学校财务监督应当实行事前监督、事中监督和事后监督相结合，日常监督和专项监督相结合，内部监督和外部监督相结合。三是要求中小学校建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露等监督制度，依法公开学校财务信息。四是要求中小学校依法接受主管部门和财政、审计等部门的监督，主动接受社会公众监督。

《中小学校财务制度》的贯彻落实与《中小学校会计制度》密切相关，目前，财政

部、教育部正加紧组织人员对《中小学校会计制度》进行修订，并完善和充实其它专项管理制度，不久将下发。由于我国地域辽阔、各地经济社会发展极不平衡，不同地区、不同阶段中小学校情况差别很大，各地财政、教育部门可以根据《中小学校财务制度》，结合本地区实际，制定具体管理办法或者补充规定，各中小学校应当根据本制度，结合实际制定学校内部财务管理办法。

第三部分

《中小学校财务制度》解读

新修订的《中小学校财务制度》共十三章，七十七条。总则、附则主要阐述了中小学校财务管理的目的、适用范围、基本原则、主要任务及对相关问题的说明主体部分从第二章至十二章，规定了中小学财务管理体制及从预算、收入、支出、结转结余、专用基金、资产、负债、清算、报告分析、监督十项业务管理。在"管理体制"中进一步明确了校长负责制和两种核算方式，即学校记账的会计核算方式和"集中记账，分校核算"

的会计核算方式。本讲主要围绕十项业务管理进行解读。具体概括为“一个突出、两个完善、三个加强、四个突破、五个亮点”。

一、“一个突出”，即突出了中小学校公益性特征

中小学校中义务教育阶段学校属于事业单位公益一类，高中阶段学校属于公益二类。这次修订，充分体现了中小学校公益属性的性质，牢牢把握中小学校财务活动的方向,如义务教育阶段学校经费纳入各级财政保障体系，严禁义务教育阶段的学校对外投资、对外借款和开展经营活动等。

二、"两个完善"，即完善预算管理和收入管理

完善预算管理。预算管理对规范学校收支行为，加强资金管理，具有基础性、先导性作用，根据事业单位分类改革和部门预算管理改革的要求，本次对预算管理的修订可以概括为:一个流程、两项预算编制、三个要求、四个原则。

一个流程，就是"两上两下"。一上:学校编报年度预算建议数，经主管部门审核汇

总报财政部门;一下:财政部门下达预算控制数;二上:学校根据上级下达的预算控制数

编报正式年度预算，由主管部门审核汇总报财政部门;二下:财政部门核定并经法定程序审核后批复学校年度预算。

两项预算编制，即收入预算编制和支出预算编制。中小学校预算以校为基本编制单位，教学点纳入其所隶属学校统一编制。在校长统一领导下，由教务、总务、财务、教师代表等共同参与，民主理财，确定预算建议草案;实行"集中记账分校核算"的学校，预算编制权限不变，在核算中心指导下，按上述方式确定预算建议草案。收入预算的编制依据有关法律法规(教育法、义务教育法、相关部门文件)，考虑学校维持正常运转和发展的基本需要，参考以前年度预算执行情况和预算年度收入增减因素，逐项测算编制。支出预算的编制必须在"保运转、保工资、保安全"的前提下，根据学校的具体情况和发展需求，按照政府支出分类科目分项测算编制。

三个要求，即核定收支，定额或者定项补助，超支不补、结转和结余按照规定使用。核定收支:中小学校应当将全部收入和全部支出(既包括学校事业发展，又包括基本建设、社会保障、住房改革等收支，实现"大收大支")统一编列预算，报请主管部门和财政部门核定;主管部门和财政部门根据国家有关政策和财力可能，结合学校特点、发展目标和计划、收支及资产状况，核定中小学校年度预算收支规模。定额或者定项补助:定额补助是根据中小学校收支情况，按照相应规定和标准确定一个总的补助数额(如纳入基本支出定员定额范围的学校实行财政定额补助;农村义务教育阶段学校生均公用经费基准定额等) 。定项补助是根据中小学校收支情况，确定对中小学校的某些支出项目进行补助(如对学校大型修缮和设备购置的补助等)。超支不补、结转和结余按照规定使用，中小学校预算经主管部门和财政部门按照法定程序核定后，由学校自求平衡。除特殊因素外，其增加的支出，主管部门和财政部门不再追加经费。年终形成结转和结余资金，由学校按照同级财政部门的有关规定执行。

四个原则:量入为出、收支平衡、统筹兼顾、保证重点。

完善收入管理。中小学收入主要包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入。由于各类中小学校经费的保障渠道不同，同时为规范学校收入，本次修订，体现了四个改变、三个严禁、两个取消。

四个改变:财政补助收入中的“事业经费”改为"财政拨款";将财政补助收入来源渠道由"财政部门"改为"同级财政部门";将经营收入的范围由"全部中小学校"改为"非义务教育阶段学校";非财政补助收入的上缴由"上缴财政专户"改为“上缴国库或者财政专户的资金”

三个严禁:严禁法立小金库、严禁账外设账、严禁公款私存。

两个取消:一是取消了预算外资金的概念;二是取消了义务教育阶段学校杂费收入。

三、“三个加强”，即加强支出管理、资产管理和负债管理

近几年，随着教育投入不断加大，社会各界对教育经费管理的关注度越来越高，各地按照“投入和管理并重”原则，加强了支出、资产和负债管理。

加强支出管理。支出包括事业支出、经营支出，对附属单位补助支出、上缴上级支出、其他支出。为细化和规范学校支出，本次修订体现了三个改变、一个完善。

三个改变：经营支出和对附属单位补助支出的范围由“全部中小学校”改为“非义务教育阶段学校”；增加了“其他支出”和“上缴上级支出”两个支出分类；为了适应政府收支分类改革的要求，把“事业支出”由原来的11 小项合并为“基本支出”和“项目支出”两大项，同时将原“建设性支出”并入“事业支出”中的“项目支出”。

一个完善：完善支出管理。包括将各项支出全部纳入单位预算；加强经济核算；加强绩效管理；加强各类票据管理；基本支出、项目支出不得混用；公用支出不得用于教职工福利等人员支出；项目支出专款专用，不得挤占和挪用；专项资金应当专款专用、单独核算，并按照规定向有关部门报送资金使用情况，项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，并接受财政部门和主管部门的检查、验收等。

加强资产管理。资产分为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资。由于资产的不断增加，各级财政资金保障程度的不断提高，按照财政体制改革的要求，同时注重资产的保值增值，本次修订体现了四个改变、两个加强、两个规范。

四个改变：在资产分类中增加“在建工程”，明确了“在建工程”的定义、核算和管理要求，将“在建工程”纳入资产管理；在流动资产中增加了货币资金的类别，将“应收及暂付款项”名称改为“应收及预付款项”，减少“借出款”，增加了“零余额账户用款额度”；适度调高了固定资产的单位价值标准，通用设备（原一般设备）单位价值

标准由原来的500 元提高到1000 元，专用设备单位价值标准由原来的800元提高到1500元；对固定资产分类进行了适当调整，将原“房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产”改为“房屋及构筑物；专用设备；通用设备；文物和陈列品；图书、档案;家具、用具、装具及动植物"。

两个加强:加强流动资产管理，建立健全现金及各种存款的内部管理制度，强化资金监督管理，对应收及预付款项应当及时清理结算，不得长期挂账;对存货进行定期或者不定期的清查盘点，保证账实相符;对存货的盘盈、盘亏应当及时处理。加强固定资产的管理，增加了固定资产的购置、验收、保管、使用等内部管理制度和固定资产的核算，删除了"固定资产的变价收入应当转入修购基金"的内容。

两个规范:规范对外投资行为，按照从严从紧的原则，严格控制对外投资的审批程序、价值确定和资金来源(不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外);规范资产的处置和使用，充实了有关中小学校资产处置的含义、审批程序和收入管理的规定，同时规范了中小学校资产出租、出借行为。

加强负债管理。负债作为一种经济行为，一直客观存在于中小学校财务活动之中，如应付及预收款项、部分中小学校依法开展业务收入活动过程中发生的借款行为等;近年来，一些中小学校盲目举借债务，对事业发展带来了很大的财务风险，亟待加以规范，加强管理。

本次修订对借入款项、应付及预收款项、应缴款项、代管款项等做出了具体界定;强调建立中小学财务风险控制机制;非义务教育阶段学校不得违反规定举借债务;中小

学校不得提供担保，等等。

四、"四个突破"，即决算管理、收支结转和结余管理、中小学校食堂核算、在建工程管理实现新突破

决算管理实现新突破。决算管理是中小学校财务管理的重要内容，体现学校预算管理的完整性。目前，中小学校预算管理中存在重预算、轻决算的倾向，决算数据不完整、不真实，与预算不衔接，必须从完善制度着手加以解决。《制度》增加了决算的定义、编制和管理要求，确定了财务决算在整个预算管理中的重要地位。

收支结转和结余管理实现新突破。随着国库集中支付制度的实施，收支结转手口结余已成为重要的年终财政支付手段。对此，中央和各地财政部门都相继出台了专门文件，要求加强财政收支结转和结余的管理。《制度》进一步规范了中小学校结转和结余的概念，明确了三项要求，即"财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行""非财政拨款结转按照规定结转下年度继续使用，非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额""经营收支结转和结余应当单独反映"，同时为了避免事业基金与收支预算结合不紧、支出不加控制等问题，《制度》特别强调，“中小学校应当加强事业基金的管理，遵循收支平衡的原则，统筹安排，合理使用，支出不得超过基金规模”。

中小学校食堂核算实现新突破。近年来，农村义务教育学生营养改善计划逐步推行和实施。《制度》综合考虑原制度在食堂核算上的盲点，对食堂的财务管理提出了要求，明确规定“应当坚持公益性和非营利性原则，在学校财务部门统一管理下，实行单独核算，定期公开账务”。

在建工程管理实现新突破。随着国家经济社会的全面发展、财力的不断增强和公共财政体系的不断完善，国家用于支持中小学校基础设施建设、改造等方面的投入大幅度增加，这些建设工程项目从立项到交付使用过程一般较长，其间所形成的资产难以准确归集到原《制度》确定的资产类型中，此类资产的形态、特点和管理要求与其他资产有较大差异。为此，《制度》适应财政部门预算需求，在资产分类中增加了"在建工程"，明确了"在建工程"的定义、核算和管理要求，将"在建工程"纳入资产管理，使学校资产的管理更加完整、准确。

五、"五个亮点"，即中小学特别是义务教育阶段学校财务管理要求更严格，财务风险防控机制更健全，财务监督形式和内容更具体，中小学校财务管理制度与国家财政管理制度的结合更紧密，规范化、精细化、科学化的管理要求更明确，中小学特别是义务教育阶段学校财务管理要求更严格。近几年，随着国家公共财政的不断完善和义务教育经费保障机制的建立，党和政府把基础教育特别是义务教育列为各级财政保障的重中之重。适应这一新形势，新《制度》重点突出了义务教育经费管理特殊的严谨性。主要体现在:

经费保障方面，将义务教育经费全面纳入财政预算，依法予以保障。主要包括教师工资、公用经费、校舍维修改造资金、寄宿生生活补助、农村义务教育学校教科书等。

财务管理方面，提出一系列严格的限定要求。如义务教育阶段学校不得从事经营活动，不提取修购基金，不得对外投资，不得举债，不得提供担保等。

财务风险防控机制更健全。中小学校要建立财务风险控制机制，只要是债务，都要有风险评估与防范动态监管机制，及时预警，严格控制新增贷款，严格控制建设标准，降低债务规模与风险。《制度》强调了只有非义务教育阶段学校在严格履行审批手续后，才能举借债务;严禁义务教育阶段学校举借债务;中小学校不得提供担保，从机制上约束了中小学校举债行为，财务风险得到有效防控。

财务监督形式和内容更具体。随着公共财政体制的逐步完善，基本公共服务均等化的不断深入，财政教育经费投入不断增加，义务教育经费保障机制逐步完善，迫切需要按照科学化、精细化管理的要求，加强对财政教育经费的管理和监督。《制度》顺应财务监管的需求，在预、决算编制，预算执行，各项收入、支出、结转和结余资金，专用基金管理、资产负债管理，学生人数、教职工人数等方面提出明确要求，力求保障学校经济行为合规、合法、真实、有效。

中小学校财务管理制度与国家财政管理制度的结合更紧密。自2000年开始，部门预算、国库集中支付制度、政府采购、非税收入管理、政府收支分类、义务教育经费保障等各项财政教育改革陆续展开，相关政策制度已初步建立并不断完善。《制度》充分考虑财政与教育体制改革中中小学财务管理制度的适用性，对中小学校执行国库集中支付制度和政府采购制度等做出了具体规定，明确提出了加强支出的绩效管理以及各类票据管理，切实提高资金使用的有效性，确保票据来源合法、真实、正确。

规范化、精细化、科学化的管理要求更明确。近年来，随着教育事业快速发展、国家公共财政体系的建立和完善，财政对教育的投入力度不断加大，人民群众对教育公益服务的要求不断提高。同时，近几年来财政部门为建立健全公共财政管理体系，更好地发挥财政职能作用，按照依法理财、科学理财、民主理财的要求，大力推进科学化、精细化管理，强化基础管理和基层建设工作。在这样的形势下，必须全面加强中小学校财务工作的科学化、精细化管理，使宝贵的公共资源能够更加科学、合理、有效、节约地

用于公益事业的发展，让广大群众能享受到更多、更好的公共产品。此次修订，不仅对原《制度》涉及管理的条款进行了必要的修订，而且大幅增加了管理内容方面的条款(如中小学校的食堂、非独立核算的勤工俭学的财务活动等)，同时强调了专项资金、固定资产等重要事项的管理等，充分体现了科学化、精细化管理的要求。

第四部分

中小学校财务制度案例分析

制，会意字。《说文解字》“制，裁也，从刀，从未”。左边表示树的枝干，右边是刀，合起来表示用刀修枝 。

度，形声字。《说文解字》“度，法制也，从又，庶省声”。从又（手）表示用手测量，庶有众多意思，表示度的标准为大家认同。

《现代汉语词典》：制度 要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。

《中小学校财务制度》是规范中小学校的财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益的行业制度。为帮助大家更好地掌握《中小学校财务制度》的相关规定，我们收集了近期媒体披露和实名举报的有关案例，对照《中小学校财务制度》的规定进行分析，以加深我们对《中小学校财务制度》的理解。

案例1

某省某县某镇两所初中新生报到的第一天。在该县该镇第一初中和第二初中的近600名七年级新生，报到时除了要带通知书，还要自带桌椅，不然“就要站着上课”。记者调查了解到，该地中小学生自带桌椅上学已有十几年的历史。每年秋季开学，在当地的乡村公路两侧，家长都要拿着桌椅板凳，或步行、或骑摩托车、或开车送孩子上学，这已成为当地一道独特景观。该县城关一中是首批市级示范性初中，这几天同样也是学生报到的日子。这里除了七年级新生不用自带桌椅，八年级和九年级的1000多名学生同样被要求自带板凳，但是不用带桌子。如果是辖区外的学生想来这里借读，学校一律不提供桌椅。

一个县多所中小学缘何连最基本的桌椅都没有配齐？是不是因为财政紧张，相关教育经费投入不足？数据显示，该县并不是一个“穷”县。2009年该县生产总值、全社会固定资产投资双双突破百亿元大关。该镇仅今年在建的千万元以上的项目就达38个，总投资16.7亿元，财政收入也十分可观。按照义务教育法及其实施细则规定，对于义务教育经费，由国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担。同时，地方各级人民政府应当制定实施规划，使学习分期分批达到相应的办学条件标准，并进行检查验收。该省教育厅工作人员介绍说，早在2008年，省政府就安排过6亿元资金专门解决课桌问题，并要求各地据实申报，以每套课桌椅单价160元的标准，对全省农村中小学短缺的课桌椅实行统一配置，对使用年限在5年以上已残破的课桌椅集中更新和维修，全面解决了全省农村中小学校课桌椅残破问题。在一些地方媒体的报道中，该县教育工作成绩斐然，被誉为“某县教育现象”。该县县教育局负责人在2009年接受媒体采访时说：2003至2005年期间全县中小学投入资金5100余万元,用于新建、改建、扩建学校。 2005、2006年共吸引社会资金1975万元，用于学校配套设施建设。

既然投入不少，却为何没有为处在义务教育阶段的中小学配齐桌椅？9月1日，该县教育局一位负责基础教育的工作人员在接受记者采访时解释说，主要还是相关学校的购置不足造成的。该县全县现在大约有5万多名中小学生，而学校的桌椅除以前由省里配发外，现在一般由学校根据自身需要和损耗自行采购。而全县具体有多少学生需要自带桌椅，教育局没有进行统计。该镇的一位中学校长则表示，桌椅一般由县教委指派镇中心学校统一发放，发什么就给学生配什么。这位校长承认：在此之前，学校每年都让部