国企垄断的性质及其法律规制

国企垄断的性质及其法律规制

—2009221101120060 严安

摘要：首先回顾了我国国有企业3O年的改革历程，分析了国有企业的现状，国

有企业大量缩水，国有经济比重不断降低，虽然国有企业的控制力和垄断地位依然很强。但在国企改革的进展中，国企的垄断地位正“悄悄的”锐减，这对于一个以公有制为主体的国家经济来说，就意味着国有经济的主导地位正在发生着“危险”的变化。【1】

关键词：国企的性质、国企垄断、反垄断、国企改革

一、国企的性质与国企垄断的必要性

1、国企的性质

所谓国企的性质，就是全民所有制企业的性质。所谓全民所有制企业，实质就是企业生产资料归全体人民共同所有的企业。而所谓全民所有制企业的性质，就是生产资料归全体人民共同所有的企业所具有的性质。因而,所谓国企的性质，实质就是生产资料属于全体人民共同所有的企业所具有的性质。

全民所有制是社会主义生产关系的一种主要具体体现形式。在我国实行计划经济时，全民所有制企业是以国家所有制具体实现形式体现的。国家所有制具体实现形式，是通过全社会范围的经济联合使劳动者取得生产资料共有者的地位。因而，这时我国国企作为由国家投资组建的从事产品（商品）生产经营活动的经济组织。实质是以劳动为谋生手段的劳动者与全民所有制生产资料实际结合的经济联合体。在全民所有制条件下，我国全体人民中的劳动者一面是具有平等地位的生产资料的共有者；另一面是由社会分工所决定的不同生产职能的专门化承担者。全民所有制企业就是这种全民所有制经济中媒介劳动者与全民所有制生产资料实际结合的经济关系环节。广大劳动者的双重身份就是通过这个经济组织结合起来而具体实现的。所以，我国国企本质上是全民所有制的具体实现形式。它是通过劳动者与全民所有制生产资料的结合，具体实现全民所有制生产关系的。

全民所有制是高度社会化的生产力对生产关系的必然要求。我国国企作为全民所有制性质的企业，从理论上讲，是以生产的高度社会化为基础的。是高度社会化的生产力对生产关系的必然要求。也就是说我国全民所有制的生产关系，应该是适应高度社会化的生产力发展要求而建立的。所以，国企的全民所有制性质，实质应该是国企高度社会化生产力发展水平决定的。然而，历史上我们过去的很多全民所有制企业，由于企业并不具有高度社会化的生产力，由于我们认识的原因却主观的建立了高度社会化生产力条件下的生产关系。由于这种生产关系远远超过了很多企业生产力发展的客观实际，或者说很多所谓全民所有制企业，并不具备建立全民所有制生产关系的高度社会化生产力条件。因而，这种全民所有制的生产关系并不适合我国大多数企业生产力发展要求。历史上由于我国社会生产力发展水平的限制，我国很多企业建立的国家所有制生产关系，事实上更不适合这些企业生产力发展的客观要求，所以，政府掌握全民所有制企业所有权后，虽然为我国全民所有制企业的迅速发展，发挥了巨大的历史作用。但是随着我国全民所有制企业的不断迅速发展壮大，尽管国企有计划经济体制的坚强支持，然而政府组织管理全民所有制企业的实际能力，却逐步不适应全民所有制企业发展的客观要求。从而使国企经济内部矛盾日趋加深。随着国企经济内部矛盾的日益激化，从而又使我国社会生产力整体发展受到了极大的制约和限制。我国国企长期的历史实践证明，由于我国工业基础很薄弱，生产力发展的社会化水平很低，我们大多数企业却盲目的建立了最先进的企业生产关系，由于这种生产关系远远超过了我国社会生产力发展水平

需要，所以，我们必然要受到客观规律的无情惩罚。我国六七十年代的现实就是一个明证。这里尤其是一些中小型国企，由于事实上这些企业远远不具备高度社会化的生产力基础，却建立了覆盖整个社会的经济联合体制，建立了不相适应的国家所有制生产关系。由于这种生产关系的反作用，极大的限制了我国中小型企业生产力的快速发展。与此同时，我国大中型国企，虽然随着我国社会主义建设的发展，大中型国企生产社会化程度有了巨大的提高，我国很多大中型国企已经是具有高度社会化生产力发展水平的企业，建立全民所有制生产关系的高度社会化生产力基础条件已经具备，全民所有制生产关系也基本适应我国大中型国企高度社会化生产力发展要求。但是，现实的讲，我国全民所有制企业实行高度集中的国家所有制体制的条件也不成熟。国企实践证明，政府管理大中型国企的体制，并不适应我国现实全民所有制企业的实际情况。因此,我们讲要坚持公有制，实质是坚持全民所有制。

2、国企垄断的必要性

环顾当今世界经济，那里不是垄断经济？谁家不在搞垄断？我们的时代仍然处在帝国主义经济时代，这个时代的最基本的经济特征就是垄断。早在近百年前，列宁就指出，在帝国主义时代，资本主义的自由竞争必然引起生产集中，生产的集中到一定阶段必然引起垄断，这是资本主义在社会发展的必然趋势。实际情况也是这样。可以这样说，整个20世纪，就是垄断经济高度发展的世纪。就拿美国来说，就是垄断经济在支撑着美国的发展，不就是几个财团垄断着美国的整个经济吗？不管是能源、钢铁、军工，还是食品和传媒，哪一个不是垄断经济？微软不是垄断吗？就连美元也在实行全世界的垄断。为什么美元可以成为世界货币，人民币就不行呢？这不是垄断是什么？！华尔街不仅成为美国的金融垄断寡头，控制着美国的经济政治，而且还控制着世界大部分经济。

这些拥有巨大实力的垄断资本家日益和政府结合在一起，金融垄断寡头控制政府，政府为金融寡头服务，这种国家垄断资本主义在21世纪发展的更加充分。就拿美国为例，每届总统选举几十亿的竞选经费都是金融垄断资本家捐助的，每届政府都会为这些跨国的垄断集团卖命，为了给这些垄断集团寻找市场、原料和其它经济利益，实行贸易保护主义，动辄提高关税、制裁别人，甚至不惜动用战争来搞垮竞争对手，为本国资本家谋取利益。本世纪以来美国为了挤垮中国企业，在伊拉克、利比亚等国进行的战争和颠覆活动。2008年以来美国政府为了防止华尔街那些金融寡头们破产，不惜拿出纳税人的几百亿资金来为华尔街的高管们发奖金的实例，足以说明美国政府和金融寡头们是穿一条裤子还显肥的关系。

至于国家垄断资本主义搞的世界经济一体化，就是在自己做好垄断布局的情况下，掠夺世界其他国家的财富。WTO规则是什么，是国际垄断资本家编制好的网，让后来发展的国家往里钻，不钻你就别想发展，钻进来就得按我的规矩来。所以我们看到的是后进网的国家都得让步，唯独制定规则的几个国家不让步。这是什么市场经济，是地地道道的垄断。欧佩克可以根据价格的波动决定产油的多少，将价格控制在一定水平，这不也是垄断吗？国际上大宗商品比如铁矿石的价格不也在几个大的跨国公司的控制之下吗？当我们买什么什么涨价的时候，由谁来反对他们的价格垄断呢？

这些年来，我们上了资本主义空喊反垄断的当，吃了不少亏。在加入WTO时，我们做出了巨大让步，而且还循规蹈矩地执行规则10来年，结果人家还不承认我们是市场经济，我们出口的商品，国家补贴便宜卖给人家，人家得了便宜还卖乖，说我们倾销，还罚我们。我们庞大的汽车市场让给了人家，结果连一个发动机技术也换不来。我们的国有银行听信了反垄断的鬼话，引进了所谓的“战略投资者”，结果我们的国有银行成了国外垄断资本家的提款机。

资本竞争引起集中和垄断，垄断是为了更有利的竞争，这是当代资本主义的法则。我们一方面哭着喊着要和资本主义接轨，一方面又无视这一法则的实际存在，嚎着叫着要在国内反垄断，如果我们把仅有的百十家国有企业分拆或私有化，等于在这弱肉强食的丛林中，让

弱不禁风的国内企业和长着血盆大口的国际垄断资本主义竞争，这无疑是把我们的国家经济命脉拱手相让。

试想一下，如果我们仅剩的几个国计民生命脉企业不搞集中和垄断，在国际资本主义进来时，一定会全军覆没。到那时，油价、粮价、电价、通信价格人家随便定，我们的人民还怎么生活，我们的国家还怎么运转？

所以，我们要以垄断对垄断，以垄断来同垄断竞争。如果我们不垄断，人家就会垄断。不让国有企业垄断，就是要让外国资本家垄断。在这个垄断资本为王的世界上，只能是这样的提出问题和认识问题，否则一切都是胡说八道。

面对来势汹汹的国际垄断资本，我们还要以反垄断的名义来拆分和私有化国营企业，这无疑是自废武功。如果我们共和国的长子保不住，人民的共和国还能够代代相传吗？【2】

二、国企垄断的法律规制（以对价格论断的法律规制为例）

1、价格垄断的介绍

依据《反垄断法》的规定，垄断行为只有四种，即第二章规定的垄断协议，第三章规定的滥用市场支配地位，第四章规定的经营者集中和第五章规定的滥用行政权力排除、限制竞争。由于我国采用了三部委分工执法的体系，即由商务部负责审查经营者集中，国家发改委负责与价格有关的垄断协议、滥用市场支配地位行为及行政垄断的执法，国家工商总局负责非价格的垄断协议、滥用市场支配地位行为及行政垄断的执法。正是由于这种分工的存在，为了行文方便，人们将与价格有关的垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断统称为“价格垄断行为”。

从表现形式上看，目前垄断性国有企业的价格垄断行为，无论其属于经济性垄断行为，抑或是行政性垄断行为，均突出地表现为不合理的高价行为。因为这种不合理的高价最终由作为消费者的广大群众承担，所以引起了很大的社会负面影响。例如两大石化企业的高油价，长期为公众所诟病的电信费用高企，以及电力、民航、铁路等行业的高价等。从更深的层面上说，在这些不合理高价的背后，是受到扭曲的市场价格形成机制。这样的价格形成机制没有完全体现市场机制，很大程度上属于体制问题或长期遗留下来的问题。这种扭曲的价格形成机制，与政府对于某些商品和服务的价格管制密切相关，在政府权力的干预之下，这些商品和服务的价格不再由市场的供求关系决定，而是很大程度上受制于政府之手。政府对于市场价格的干预，如果属于合法的价格管制，则反垄断法无法规制，其不合理之处只能通过有关法律和制度的修订来予以调整；如果政府的价格干预缺乏合法依据，或者程序上违法，并且这种干预造成了排除、限制市场竞争的后果，则应视为行政垄断行为，依据《反垄断法》第五章予以规制。

在明晰了相关概念之后，我们将首先分析对于经济性价格垄断行为的反垄断法规制，继而给出政府价格管制与行政垄断之间的界限，并提出即使属于政府价格管制的范围，也应当适时予以调整，即对于竞争性的商品和服务市场，政府应当尽量减少相关价格管制，把市场交由竞争法予以调整。

2、经济性价格垄断行为的反垄断法规制

如上文所诉，本文主要讨论的垄断性国有企业价格垄断行为主要有两大类，即与价格有关的经济性垄断行为和与价格有关的行政垄断行为。对于前者，应当平等适用反垄断法予以规定，对于后者，则需要辨析行政垄断与价格管制之间的关系与界限。

（一）反垄断法对国有企业的平等适用

反垄断法在性质上属于市场经济的基本的、具有普遍性意义的法律规则，它不同于仅在某个具体的部门或行业实施的特殊性、专门性的法律规则，因此它应统一实施于各个行业和部门。作为一国的“经济宪法”和“自由企业大宪章”，反垄断法应平等适用于各类经济活动的主体。

反垄断法作为市场竞争行为的基本规则，原则上应当适用于所有的限制竞争或垄断行为，而不应因行为主体自身的诸如所有制、法律形式、所在领域等方面的差别而有所不同。事实上，现代各个国家和地区反垄断法的适用主体呈现广泛性和趋同性的特点，即适用于所有参与或者影响市场经济活动的主体。正如经济合作发展组织（OECD）在其《竞争法的基本框架》中就“竞争法的适用范围”所指出的：“它应该被尽可能地运用于所有市场交易，而无论其属于哪个领域；它应被尽可能地运用于所有从事商业性交易的实体，而无论其所有制和法律形式。所有豁免本法的情况都应在恰当的法规中加以严格限定。”

世界上主要国家或地区的反垄断法制度均未给予国有企业特别待遇，特别是德国和欧盟的竞争法明确规定其反垄断法平等适用于国有企业。中国反垄断法无疑也应当适用于国有企业。一方面，国有企业属于经营者的一部分，如果因为其投资者是国家就使其行为不受法律约束，明显有违市场经济条件下各类主体法律地位平等的基本要求；另一方面，在中国国有企业在国民经济中占有主导地位的情况下，如果作为市场经济条件下普遍性行为规则的反垄断法不适用于国有企业，反垄断法也就失去了实质意义。

就国有企业的价格垄断行为而言，对于其中的经济性垄断行为，应与私营企业（民营）和外资企业平等适用反垄断法予以规制。基于程序上的正当性要求，除外适用领域只能由人大或人大常委会通过颁布法律来确定，政府及其部门不能通过颁布法规、规章就可排除《反垄断法》的适用。所以，如果国有企业实施了与价格相关的垄断协议或滥用市场支配地位等经济性垄断行为，则应与其他所有权属性的企业一道接受反垄断执法机关的调查和处罚。（二）《反垄断法》第七条规定的价格监管和调控

中国反垄断法没有把国有企业排除在反垄断法适用之外，国有企业不能从事反垄断法禁止的垄断行为。任何经营者，无论是国有企业还是民营企业，无论是内资企业还是外资企业，在经济活动中都要遵守反垄断法的规定；对违反规定，实施垄断行为的，都要依法追究法律责任。

反垄断法第七条的规定从文字上理解，不应被理解为法律对于国有企业的特别优待，其第二款规定已经对此予以明确。【3】在这个意义上，国家发改委《反价格垄断规定》第四条完全重复反垄断法第七条的规定，显得并无必要。《反价格垄断规定》作为反垄断法的实施细则，应当主要在法律框架之下就技术问题进行具体规定，而重复反垄断法总则中的原则性规定则容易引起公众的误解；同时，国家发改委作为价格垄断行为的执法机关，对于垄断性国有企业的经济性价格垄断行为，应当秉公执法、平等适用，只有这样，才能既维护竞争秩序和消费者利益，同时也有利于保持国有企业的竞争力和生命力。

改革开放以来，我国政府一再明确政府应逐步从竞争性的行业退出，致力于推进全面的市场经济改革。但与此同时，也强调对于某些关系到国家经济安全和经济命脉的行业，国有经济须占据主导地位。2006年12月18日，国务院国资委首次明确包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运在内的七大行业将由国有经济控制。我国一些特定的行业和领域，如军工生产，电力电网、铁路路网、长距离输油输气管道等具有自然垄断性质的行业，以及其他关系国家安全和国民经济命脉的重点行业和领域，主要是由国有和国有控股企业经营的。中共十六大报告明确指出：“国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键作用。”此外，依照有关法律、行政法规的规定，对与公众健康和国家税收影响重大的烟草制品和盐业，实行专营专卖制度。

国有经济在特殊行业的主导地位已经由宪法及上述一系列文件所明确，【4】而如前所述，反垄断并不反对垄断状态，其指向的是垄断行为。所以，《反垄断法》第七条规定解读的重点应当是，对于两大类特殊行业，即关系国民经济命脉和国家安全的行业，以及依法实行专营专卖的行业，国家依法对有关商品和服务的价格实施监管和调控。第七条不应被解读为对

垄断性国有企业的优待或豁免，而是国家可以依据《价格法》相关法规对这两类重点行业的价格进行监管和调控。这种对于价格的监管和调控也可以被称为价格管制，主要由国家发改委依据《价格法》及相关法规实施。

《反垄断法》第七条与《价格法》赋予政府的价格管制权力之间具有内在联系，《价格法》已经对政府干预某些商品和服务价格进行了规定，而《反垄断法》第七条正是对相关规定在反垄断制度中的一种呼应。所以，有效规制行政性价格垄断行为的前提是厘清《价格法》和《反垄断法》第七条所规定的价格管制行为与《反垄断法》第五章所规定的行政性价格垄断行为之间的界限。

3、政府价格管制与行政性价格垄断

《反垄断法》第五章共六条规定了各种行政垄断行为，包括强制交易、地区封锁、强制从事垄断行为和抽象行政垄断行为等，其中较为重要的一种表现形态是限制价格竞争的行政垄断，亦即行政性价格垄断行为。【5】政府定价或政府指导价是《价格法》所明确规定的政府行政行为，对于中央政府价格主管部门和省级价格主管部门的定价权限和适用范围，均依据明文规定的定价目录。【6】对于政府超越法定的定价权限的非法行为，在《价格法》中已明确规定了相应的法律后果。【7】对于行政机关的违法价格干预行为，如果造成了排除、妨碍市场竞争的结果，也应视为一种行政垄断行为，即行政性价格垄断行为。

《价格法》赋予行政机关价格管制的权力，而《反垄断法》则禁止行政机关限制价格竞争的行政垄断，另一方面《反垄断法》第七条也规定对于特殊行业由政府进行价格管制。如何厘清合法的价格管制与非法的行政性价格垄断之间的界限，即成为反垄断执法的重要命题。在我国行政法治实践中，由法律授权的政府管制具有合法性。但是政府如果以管制的名义涉足经济生活领域，为满足不正当利益需要，限制、排斥市场公平竞争，将导致行政垄断的产生。从某种意义上说，政府管制是行政垄断产生的基础。

（一）政府管制与价格管制

政府管制（Government Regulation）是政府的职能之一，它是政府行政部门以克服市场失灵为目的，依据一定的法律、法规和政府规章，从微观层次上直接干预市场配置机制或间接影响市场主体（包括经营者和消费者）决策的约束和激励行为。【8】在政府管制过程中，管制者与被管制者以及政府管制活动与产业组织之间处于双向动态的相互作用之中。

价格管制（Price Regulation），又称价格规制，是政府管制中最重要的一种管制方式。价格作为“看不见的手”指引市场资源的配置，管制价格就成为政府管制的最重要手段之一。在管制经济学中，价格管制被定义为在自然垄断产业，管制者从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制垄断价格为目的，对价格水平和价格体系进行的管制。价格管制的正当性来源于法律的授权。【9】1997年全国人大常委会通过的《价格法》第18条规定政府价格主管部门在必要时候可以对“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格”、“资源稀缺的少数商品价格”、“自然垄断经营的商品价格”、“重要的公用事业价格”、“重要的公益性服务价格”实行政府定价或者政府指导价。《反垄断法》第七条也规定，在国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，由国家对有关商品和服务的价格依法实施监管和调控。

经济学一般理论认为，政府管制产生的理论依据是市场失灵。市场失灵主要表现在信息不对称、外部性、不完全竞争等方面。例如，就外部性而言，邮政服务如果不进行政府管制，那么对于边远山区的信件可能因为缺乏经济利润而没有市场主体愿意提供邮政服务，此时政府就有必要强制规定国有企业提供这一服务，这就是一种政府管制行为；同样，边远山区的邮递成本显然要高于经济发达城市，但政府对信件邮递实行价格管制，防止边远山区信件递送价格过高所可能造成的负面影响。《邮政法》规定，“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营”，“邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超

过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。”，“邮政企业，是指中国邮政集团公司及其提供邮政服务的全资企业、控股企业”。在《邮政法》的规定之下，国有邮政企业对于信件性质业务的垄断专营和政府对于其他市场主体的排斥性管制就不属于行政垄断，而是一种合法的政府管制。同样，对于邮政普遍服务的政府定价就是一种由《邮政法》直接授权的价格管制行为。【10】

国家发改委2011年4月的调价决定依据的是成品油价格形成机制，即原油价格参照国际市场，当原油价格连续22个工作日平均价格变化超过4%时，相应调整成品油价格。这一形成机制来源于发改委2009年发布的《石油价格管理办法（试行）》，而该管理办法的制定依据是《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）。《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》的有关规定则来自《价格法》的授权。所以，国家发改委对于成品油价格的调整具有合法的授权和法律依据，应当被视为是一种依据《价格法》实施的价格管制，而非依据《反垄断法》第五章应当予以调查的行政垄断行为。

（二）价格管制与行政垄断的界限

行政垄断首先是滥用行政权力的行为，《反垄断法》并未对滥用作出定义，可以认为至少这是一种缺乏法律依据的行政行为。对于政府管制，由于该管制行为来源于法律和法规的授权，这就排除了行政机关对于管制行业的管制行为构成行政垄断的可能性。例如对于烟草专卖制度，由《烟草专卖法》授权政府垄断烟草市场，此种垄断并不构成反垄断法意义上的行政垄断；同理，对于《对外贸易法》授权的进出口贸易中的国家贸易行为以及国务院价格主管部门依据《价格法》进行的政府定价行为，也属于合法的政府管制范围。

所以，与政府价格管制相比，行政垄断也是行政权力对市场经济的一种干预行为，但前者是政府依据法律和行政法规的规定对经济运行的合法干预，后者干预经济运行则缺乏法律和行政法规的依据，亦即前者是一种合法行为，后者则是一种违法行为。【11】但是，并非所有非法的政府价格管制均属于限制价格竞争的行政垄断行为。如前所述，行政垄断具有双重法律性质，它不仅是一种行政违法行为，也是一种垄断行为，亦即造成了排除、限制市场竞争的后果。如果在某一自然垄断领域，政府的价格干预超过了法定权限，比如邮政管理部门对于信件等邮政普遍服务的定价违反了法定程序，这种行为是一种行政违法行为，但并非一种行政垄断行为。因为在信件递送领域，不存在市场竞争，这种价格干预不会造成排除、限制市场竞争的影响。但是，如果民航管理部门对于民航运输市场的价格干预违反法律规定，则可能构成行政垄断行为，因为民航市场存在着较为充分的市场竞争，不但存在国有企业（如国航、东航）、混合所有制企业（如海航），也存在民营企业（如春秋航空）。

总之，政府价格管制是行政权力依据法律的授权对市场进行的合法干预，正因为这种合法的授权的存在，政府价格管制的范围虽然涉及行政权力与市场之间的交叉，在表征上与行政垄断有着相似之处，但政府价格管制并非属于反垄断法意义上的行政垄断。只有符合（1）违反法律规定的价格干预行为；（2）造成了排除、限制市场竞争的后果等两个要件，某一政府价格干预行为才构成限制价格竞争的行政垄断。而对于政府价格管制本身的不合理之处，只能通过对相关授权的法律、法规的修改和完善进行，不能纳入反垄断法对行政垄断的规制体系予以解决。

（三）明确政府价格管制的范围

政府依据法律和行政法规的规定对经济运行的干预，属于合法的政府价格管制，不属于《反垄断法》的调整范畴。但是合法并不代表合理。政府价格管制应当符合市场经济的一般规律，对于管制范围应当予以合理的界定。

可竞争市场理论（Contestable Market Theory）首先由美国经济学家威廉·鲍莫尔（Baumol）于1981年提出，【12】后来经过多位经济学家的进一步系统化。所谓可竞争市场，是指一个

具有进入绝对自由并且存在绝对小的进入成本的市场。该理论认为，对于可竞争市场，只要政府放松进入管制，新企业进入市场的潜在威胁自然会迫使产业内原有垄断企业提高效率根据可竞争市场理论，对于那些通过市场竞争可以解决有效资源配置的市场，政府应当放弃管制，由竞争法取代行政管制对市场的监管。以民航领域为例，鲍莫尔等人认为，在民航运输业中，如果进入、退出不存在人为管制，原来往返于两城市之间的班机，可以无成本地从该航线中退出而进入以两城市中的任何一个为起点的新航线。由于存在潜在竞争，民航运输业不可能有超额垄断利润，所以该产业的自然垄断性和毁灭性竞争在理论上不能成立。【13】但在我国，由于对民航领域采取了严格的政府管制，在传统的垄断协议、滥用市场支配地位与经营者集中之外，由于政府过度管制造成的行政垄断表现尤为明显，极大地干扰了民航市场竞争的良性发展，也直接造成了消费者福利的损失。同时，现有的对某些基础设施产业的政府管制，是偏向于某些利益集团的不良制度，它不但无法有效治理市场失灵，反而会因管制本身的失灵，在不规范的有限竞争的市场环境下，造成市场失灵进一步的恶化。

政府价格干预行为应该严格限定在市场失灵领域。一般而言，市场失灵的领域（即个人偏好不合理的领域）也是政府发挥作用的领域。这里，既有对生产者不合理偏好控制，又有对消费者不合理偏好的纠正。比如，具体到价格管制，如果在自然性垄断领域，如自来水、电、燃气、信件递送等，其产品需求缺乏弹性，价格上升，商家得利，消费者没有选择的余地，只能任人宰割，对这类产品的价格，政府必须干预，制定最高限价；又如农产品，其生产周期长，面临的市场风险大，为防止谷贱伤农，保护农民的生产积极性，维持正常的市场秩序，政府应制定最低限价等措施。除直接限价外，利用财政补贴也可以产生积极作用。

所以，对于那些不属于行政垄断范畴的价格管制行为，以及由此产生的垄断性国有企业的不公平高价行为及市场定价机制的扭曲，应主要着眼于明确政府价格管制的范围，主要是两方面：

首先应根据可竞争市场理论将法律、行政法规规定的价格管制限定于市场失灵领域或某些涉及国家经济安全的领域。例如，如果经过充分论证，表明成品油市场是一个可竞争市场，那么我们就应当修改行政法规（《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》），进而放松这一领域内或至少是原油进口和炼油市场的价格管制。

其次，依据依法行政原则，所有的价格管制必须以法律或行政法规作为其合法依据，废除以政府规章、地方性法规等低级别规范文件甚或“红头文件”等作为政府管制依据的法律效力。对于法律、行政法规之外的政府价格管制行为，如果造成排除、限制市场竞争的后果，应纳入行政垄断的范畴，对其依据《反垄断法》第五章的规定进行审查并予以规制。

参考文献及注视

【1】王晓婷《我国国有企业改革现状及未来走向分析》(上海师范大学商学院，上海20023）【2】许玉杰《不让国企垄断，让谁垄断》（2012/3/4，发布于凯迪网）

【3】《反垄断法》最后通过时增加的针对国有经济的专门条款第7条规定

“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。

前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”

【4】《宪法》第六条和第七条规定，“坚持公有制为主体”、“国有经济…是国民经济中的主导力量”。

【5】参见王保树：“论反垄断法对行政垄断的规制”，《中国社会科学院研究生院学报》1998年第5期。

【6】《价格法》第19条规定，

“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。

地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。”

第20条规定，

“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。

省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。

市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”

【7】《价格法》第四十五条，“地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定，超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。【8】余晖：“依法管制不能成为谋利工具”，《领导决策信息》2002年第8期。

【9】[日]植草益：《微观规制经济学》，经济发展出版社1992年版，第34-35页。

【10】《邮政法》第五条、第十五条、第三十九条、第八十四条。

【11】黄河、徐德敏、李永宁：“论社会主义市场经济条件下的行政干预与行政垄断”，《法律科学》2002年第6期。

【12】美国经济学家威廉·鲍莫尔（Baumol）在1981年就职美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争市场理论。这一理论对研究政府管制具有相当大的影响。

【13】李眺：“论可竞争市场理论与放松管制——以美国民航业为例”，《外国经济与管理》2002年第9期。