公共空间治理政策解读

公共空间治理政策解读

农工办

一、公共空间的内涵、公共空间的现状及治理的意义

（一）公共空间的内涵：公共空间是指居民在生产生活中公共使用的空间，包括除了私人合法所有外的一切公共资产资源。乡村公共空间主要包括以下三种类型：一是道路的红线、绿线控制范围内的边坡、沟渠；二是河道蓝线控制范围内的滩面、边坡、堤坊；三是农村村级集体的公共资产资源。因此，我们所说的农村公共空间也可以这样理解为：除农户宅基地及其附着物（房屋）和以家庭为单位的土地承包经营权证书范围的承包地、群众认可的自留地外的所有资产资源都是农村的公共空间。

（二）我市农村公共空间的现状：由此可见，农村公共资源是农村的“家底子”，是村民集体所有的共同财富。但长期以来，我市乡村公共空间管理严重滞后，造成我市沟河路堰底数不清，资产权属和管理权属不够明确，管理缺位，不到位；四荒资源虽然权属明晰，但是长期疏于管理，谁开垦谁占有，集体四荒资源姓私的现象十分普遍，破坏性耕种和侵占现象随处可见，道路、水系等公共服务设施的功能遭到破坏，引发邻里纠纷，损害了公平正义，带坏了乡风民风。很多本来应该是为公共大众服务的资源却成了一部分人获取不当利益的渠道。道路两侧、河道两岸、村内空闲地等本质上属于集体的公共资源，被少数人为了个人利益私自侵占，被变成少数人“私家领地”，造成大量集体资产流失，严重损害集体经济收入。此外，农村公共空间管理的长期“空档”，致使大量公共资源流落到村痞恶霸手中，有的党员干部通过挪用、无偿占有、低价转让、甚至通过变卖集体资产的方式为个人或亲朋好友谋取私利，导致村级集体资产大量流失。这些现象，严重影响了基层组织的公

信力、破坏了党的形象，损害了党群干群关系。据统计，我市253个行政村2017年村集体经营性收入，5万元以下的村34个，占13%；5-10万元村37个，占15%；10-18万元村44个，占17%；18-50万元村109个，占43%；50-100万元村22个，占9%；100万元以上村7个，占3%。经了解，1.集体经营性收入在10万元以下的村有71个，公共空间管理缺失，群众信访量较大；2.集体收入较高的村，基本上都是公共资源管理到位的村。

（三）公共空间治理的意义：十九大报告明确指出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，建立共建共治共享的社会治理格局。公共空间治理是社会治理格局中的重要内容，乡村公共空间治理是增加村级集体经济收入和乡村振兴战略的必然要求，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安、实现城乡融合的重要保障。习近平总书记指出“公共资源不能为少数人垄断享用”。乡村公共空间特有的价值可为乡村产业兴旺提供基础保障,

为居住环境注入文化内涵,为乡风文明提供空间载体,为社会治理提供组织归属,并解决生活富裕农民的需求不平衡不充

分问题,最终为乡村振兴提供精神动力,激发乡村发展活力。新沂市十七届人代会二次会议上政府工作报告中要求，“深入实施三增三强行动计划，推进农村公共空间治理，盘活公

共资源，全力消除年经营性收入18万元以下的经济薄弱村，打造20个收入超百万元的明星村。”

二、公共空间治理的总体目标

为有效提升我市农村公共空间治理的水平，我市于2017年学习邳州市乡村公共空间治理的经验做法，在全市每个镇选取了2个镇开展公共空间治理试点工作。今年，依据中共中央办公厅、国务院

办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》及中央、省、徐州《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》相关文件精神，结合去年工作经验，全市全面开展了以城乡环境综合整治为抓手的农村公共空间治理工作。

治理的总体目标要求是：以“实施公共空间治理、增加集体经济收入、建设生态宜居乡村、提升社会管理水平”为目标，重点对所有村组集体的资产资源，村庄周边及内部空间进行全面清理，在摸清资产资源底数、明确管理权责的基础上，全面实施村内、村外公共空间大治理，实现公私产权明晰、非法侵占得到清理、违章建设得到拆除、公共空间得到利用、公共资源得到增值、乡风民风得到净化。实现政治效益、经济效益、社会效益、生态效益和文化效益的统一，切实还公共空间于公共大众，让公共空间真正姓“公”，公众利益最大化、集体收益最大化。

检验治理成效，主要看三个方面：

1.是否做到集体资产资源底数清楚，权属明晰，管理责任明确；

2.是否最大化地增加村级集体收入（进入农村产权交易平台宗数、面积、金额等）；

3.是否实现公共空间利用不断优化，农村人居环境质量不断提升。

三、治理重点

1.道路公共空间治理。公路用地范围（红线）和公路建筑控制（绿线）均为道路公共空间，要对违规种植、违法搭建、随意堆放、非法搭接路口等问题进行彻底清理，并进行绿化美化和规范利用，确保道路两侧整齐美观。

2.河道公共空间治理。县管河道、流域性河道背水坡蓝线和迎水坡以及非承包地滩涂均为河道公共空间。要控制乱耕乱种、违法

建设、挖掘取土等行为，植树栽花种草，绿化美化，达到岸绿水清景美的效果。

3.村庄外集体资产资源和村庄内公共空间治理。依据《农村土地承包法》和《土地管理法》，全面摸清村组集体资产资源，对违法违规侵占的集体资产资源和公共空间进行清理，对以较低价格签订的有失公平以及不够规范的合同全面加以规范。对清理出的集体资产资源，全面登记造册，录入平台。创新资源经营管理及收益分配机制，实现集体利益最大化，收入用于集体公益事业。对村庄内部公共空间，要突出治理村内主次道路以及村庄空闲地上乱搭乱建、私植乱种、乱堆乱放等侵占公共空间行为，对清理出的公共空间统一进行美化绿化，对民居房前屋后的畜禽圈舍、露天厕所等进行清理，净化村内环境。结合村内公共空间治理，加强“户户通”道路硬化、亮化、绿化及排水、公厕、小广场、小游园等公共基础设施建设。

四、治理措施

（一）摸清资源底数。开展公共空间和集体资源治理，摸清资源底数是基础。各镇村要集中时间对村组集体资产资源进行彻底清理，连同所有发包合同一并张榜公布，公开接受群众监督，对群众反映的问题要逐一核实再公示。对清理后的村级资产资源，进行权属界定，及时建立集体资产登记制度，按照资产类别建立台账，及时记录增减变动情况；建立资产保管制度，明确资产管理和维护方式，以及责任主体等；建立资产使用制度，明确资产发包、租赁等经营行为必须履行民主程序，进入市农村产权交易服务平台公开发包，增加村集体收入，壮大村级集体经济。承包费用于集体基础设施建设和公共事业。

（二）明确治理主体。对道路河道等公共空间，交通、水利、

河道等部门可以按照宜放则放、向镇村倾斜的原则，保持所有权、监管权不变，将治理权下放到镇村，让镇村享有使用权和收益权，增强镇村治理公共空间的主体意识、责任意识。

（三）规范处置合同。

1.处置原则：

一是依法依规；二是民主协商；三是公开公正；四是依靠群众。

2.如何处置资源被占有使用，但没有合同的情形

（1）对以前形成的承包事项没有签订承包合同的，要按照《土地承包法》、《合同法》等相关规定补签合同；

（2）对承包户不按时足额交纳承包费的，村集体要组织人员依法依规追回承包费，对拒不交纳承包费的，经村民大会或村民代表会议研究后，通过法律途径，申请停止承包户的承包行为并追回承包费；

（3）对以前没有形成承包事实的非法侵占机动地或其它资源行为，村集体要收回其侵占的机动地或其它资源，追回应上交的承包费，并另行承包；

（4）对恶性侵占行为，在发动群众的基础上，与占有人充分协商，协商不成的，依法提起诉讼，通过法律途径解决，占有人涉嫌违法的，报公安机关立案侦查。

3.如何规范已签订过的承包合同

对清理的各类资产资源承包（租赁）合同文本全面审查。审查的主要内容为：对合同签订的程序、内容进行核实分析，对村级经济合同订立程序的合法性、形式技术的合规性、承包（租赁）方资质的有效性、经济合同条款的完整性、合同标的数量和质量的准确性、价款或者报酬的合理性、履行期限和兑现方式以及违约责任、争议解决办法的明确性等条款进行全面审查。

（1）对合同签订不规范、条款不完整、标的数量和质量不准确、履行期限和兑现方式以及违约责任、争议解决办法不明确的合同，要在与承包（租赁）方协商一致的基础上，进一步完善和修订；

（2）对价格明显偏低的合同，要在与承包（租赁）方协商一致的基础上，适当提高价格；

（3）对违反民主决策程序签订的各类经济合同，要履行民主程序，通过平等协商，完善合同内容，稳定合同关系。

（4）对清理发现的无效合同应当及时终止。对承包（租赁）方存在违约行为的合同，要责令其改正，拒不改正的要及时依法终止合同关系。

（四）切实发挥基层党组织主体作用和党员先锋模范作用，唤醒群众“公”的意识。

公共空间治理是我们强化基层党组织公权力的着力点和切入点，治理不是与民争利，而是为民谋利、向民让利，治理工作要让群众感受到市委市政府维护最大多数群众公共利益的决心，感受到镇党委政府在公共空间管理上的权威，感受到村级两委是群众的主心骨，是公权力的代表人。

在农村公共空间治理过程中，各级党委政府是主导者，要明确治理目标和工作方案，营造共建共享的良好环境。村支两委是具体执行者，切实将治理工作落到实处。广大党员干部是旗帜和引领者。一个党员就是一面旗帜，坚持“干部做给党员看，党员跟着干部干；党员做给群众看，群众跟着党员干”，率先拆除自家违建，带头退出私占的资产资源，带动群众自觉参与公共空间治理，唤醒“沉睡”的资源，唤醒群众“公”的意识。

（五）践行群众路线，完善村民自治，让群众成为公共空间治理的主体。坚持民心所向，向群众讲好政策、讲清决策、讲明程序、

讲透是非，努力实现程序公正、结果公平，唐群众心里亮堂，主动站在村支两委身后，不怕触及一小部分既得利益者，通过村规民约完善村民自治，让群众看到公共空间治理带来的公共利益和发展变化，激发群众主动参与治理。

五、融入农村综合改革政策，助力公共空间治理

1.与农村集体产权制度改革相结合。2018-2020年全面开展以农村集体资产清产核资、成员资格界定、社区股份合作为主要内容的农村集体产权制度改革。2018年全面完成清产核资任务，摸清集体家底，明确产权归属，健全管理制度，为下一步抓好集体经济组织成员资格界定、股权量化、健全机构、收益分配等关键环节打牢基础，推动集体经营性资产量化到人、固化到户。而公共空间治理又是清产核资的主要内容和关键一步，公共空间治理的过程，也是推动资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革过程。

2.与完善农村承包地和宅基地“三权分置”制度改革相结合。通过公共空间治理新增耕地可以和农村承包土地“三权分置”流转的土地，共同入股集体农场、土地股份合作社，发展规模经营，增加收入。在公共空间治理过程中，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，盘活利用闲置的宅基地和农房。

3.与土地增减挂钩、工矿废弃地复垦、耕地占补平衡及土地整理项目相结合。

4.与实施“阳光村务”工程相结合。“阳光村务”工程是集“三资”管理、阳光扶贫、信息公开、廉政监督、产权交易+村务卡“5+1”一体的农村综合信息平台，确保集体“三资”全部进行平台监管，

切实完善“三资四化”监管机制。

六、结合农村各类创建活动，全面提升公共空间治理成效

1.特色田园乡村建设

积极开展省级、市级特色田园乡村试点创建工作，到2022年徐州市重点打造100个左右立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的特色田园乡村。

2.新型社区试点创建工作

围绕推进“土地集约化、居住集中化、服务均等化、产业园区化、管理社区化”，深入开展新型社区创建工作，徐州市2018年创建15个，2019年验收命名，2020年创建50个新型社区。

3.建设绿化美化乡村

推进绿化生态建设，实施珍贵树种培育项目，坚持珍贵化、彩色化、效益化相统一，到2022年徐州市建设绿化美化乡村400个。

4.开展“水美乡村”创建

全面推行“河长制”，开展河湖水系连通和农村河塘疏浚整治，加强农村生活污水处理设施建设，到2022年徐州市建成170个水美乡村。

5.“四好农村路”及村内道路“户户通”建设

着力打造特色致富路、平安放心路、美丽乡村路、美好生活路，完善农村公路网络规划建设、管养和运输体系，到2020年实现行政村双车道四级公路全覆盖，并着力构建农村公路管护长效机制。加强村内道路建设，用足用好“一事一议”财政奖补政策，到2022年全徐州市农村村内道路实现“户户通”。

6.生态文明建设示范镇村创建活动

到2022年80%的镇完成省级以上示范镇创建，徐州市创建40

个生态示范村。

7.徐州市村级“五杯竞赛”活动

围绕乡村振兴总要求，广泛开展以“产业兴村杯、生态美村杯、乡风润村杯、善治惠村杯、富民强村杯”为主要内容的“五杯竞赛”活动，引领全市农村在各个方面比学赶超、竞相发展，积极争创乡村振兴先进村。

8.省级卫生村、文明村创建以及其他一些以县或以镇为单位开展的“最美农村路”、“最美庭院”、“最美小游园”等评选活动以及“赢在徐州”、“赢在新沂”村集体经济增收大赛活动，全面提升公共空间治理成效。