我国建设用地管理发展与改革

我国建设用地管理发展与改革（六十）年

回顾和建议

建设用地管理是土地管理的重要组成部分；它是落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的具体措施；也是贯彻“一要吃饭，二要建设，三要生态环境”的方针；更是保障各项经济建设用地的基础。据2008年统计资料反映当年的GDP超过30万亿元，全国农村建设用地2.7亿亩，城市建设用地5400万亩左右，农村建设用地是城市建设用地的5倍。农村和城市建设用地达3.24亿亩，她是促进经济社会发展的重要手段。加强建设用地管理，制止乱占乱用、浪费土地是实施耕地保护和防止土地资源流失的重要措施。新中国成立六十年来，建设用地管理工作为国家经济、建设和社会发展作出不可磨灭的贡献。我国建设用地管理发展与改革大致分为三个时期，第一个时期（1949年—1978年）；第二时期（1978年—1997年）；第三时期（1998年——2009年）。

回顾近六十年建设用地管理的发展与改革，介绍我国向小康目标前进中，建设用地管理在经济、社会发展和改革中作出的非凡贡献极为重要。

一、第一个时期（1949～1978年）土地征用管理变化

为适应新中国初期国家建设的需要，妥善处理“国家征用土地问题”，1953年11月5日政务院第192次政务会议通过，1953年12月5日中央人民政府公布《关于国家建设征用土地办法》。规定全国性的建设事业用地，由中央人民政府政务院批准；地方性建设项目按用地面积大小和迁移居民户数多少分别由大行政区、省（市）和县人民政府批准。明确了征用土地的补偿标准。《关于国家建设征用土地办法》经过两年的贯彻执行，暴露出许多问题，如少用多征、早征迟用或征而不用等浪费土地的现象不断发生；对农民的补偿、安臵政策得不到落实，引起农民的不满；还有征用手续不完备、不按规定程序

批地、越权批地和违法批地等。为此，国务院于1956年1月24日又下发了“关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知”，着重强调了以下四个方面：

1. 各级人民委员会在审核和批准征用土地计划时，要本着节约用地的原则确定建设单位的用地数量。根据当地建设发展的全面规划核定用地的位臵，凡是没有按照规定程序办理申请手续并得到批准的，不得征用土地。

2. 各建设单位在征用土地以前，必须认真地本着节约用地原则，按照实际需要，分轻重缓急，详细拟订计划。

3. 各级人民委员会必须对已征用土地的使用情况进行经常检查，发现浪费土地的现象，应当及时纠正。对建设单位因建设计划改变，不再使用或使用后尚有多余的土地，都应当无偿收回，另行调拨给其他建设单位使用或组织农民耕种。对不经申请批准擅自占用土地及严重浪费土地、损害群众利益的建设单位应当追究责任，并作适当处理。

4. 各建设单位对于已征用的土地，应当根据实际需要详加审核，将多余的土地主动地交给当地人民委员会处理。

自一九五八至一九六零年连续三年的“大跃进”在土地利用上造成灾难性的后果。因大炼钢铁、大办工业，牵动有关部门大上基本建设。基建、水利大量占用耕地，大面积的耕地改林改牧和撂荒，再加上三年内因灾损耕地100万公顷（1500万亩），使“大跃进”三年内耕地减少1453万公顷（合21800万亩）。尽管这三个内开荒补充耕地面积不少，共开荒743万公顷（合11144万亩），但耕地面积还是净减少710万公顷（合10656万亩），平均每年净减少236.8万公顷（合3552万亩）。这是新中国建国以后第一个耕地减少的高峰。

一九六一年基建审批权上收。属于中央各部管理的大型项目由国务院审批，小型项目由主管部门审批。

一九六二年五月又进一步规定：所有大中型项目都须经国务院批准才能列入国家计划、小型项目也要在国家批准的基建总额内，报国家计季备案，……。同年国务院又规定暂时将征地审批权不论用地

多少，全部收归省、市、自治区掌握。这样才把基建规模、连同基建用地压了下来。

一九六四年在经济形势全面好转，建设用地逐渐增多的情况下，国务院又把征用土地10亩以下和迁移居民5户以下的项目审批权下放给市（州）和县（市）。

“文化大革命”期间又一次下放和扩大管理权限，并实行基本建设投资大包干，加上计划工作的削弱，基建用地基本失去了控制。

一九六六年至一九七六年知识青年上山下乡1700多万人，干部职工下放2000多万人，百万名大学生下部队学军锻炼，但由于城镇人口绝对数量还是逐年增加，故城镇建设用地仍有增加。国家的耕地显著减少，而且呈继续减少的趋势，1973年6月，国家计划委员会、国家建设委员会根据国务院领导同志的指示，联合下发了《关于贯彻国务院有关在基本建设中节约用地的指标的通知》。

一九七六年，“文化大革命”结束，国民经济逐渐恢复。

二、第二个时间（1978年—1997年）建设用地管理

（一）为了节约用地，国家出台了《征地办法》

对此给予相当大的重视，增加了“征用土地，必须贯彻节约用地原则。……需要举办工程……必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地；……”，但是这些规定都没有触及浪费土地的深层次的原因，征地中的浪费土地现象仍然屡屡发生。为此1982年5月14日经全国五届人大23次常委会批准，国务院公布了《国家建设征用土地条例》。《征地条例》第一次写进了节约土地是中国的国策。明确了国家、省和县三级政府的土地审批权限。

（二）为制止农村建房侵占耕地下发紧急通知

20世纪80年代初，经济体制改革率先在我国广大农村开展了。农村普遍推行了家庭联产承包责任制，土地实行家庭经营，有人比喻为第二次“分田到户”，极大地调动了农民的生产积极性，解放了生产力，农村以前所未有的速度得到了恢复和发展，农村面貌大为改观，解决了长期没有解决的农民的吃饭问题，而且很快地过上了温饱型生

活，并逐步向“小康”型方向迈进。随着改革开放政策的深入贯彻，也带来了乡镇企业的大发展。面对全国各地出现的滥占耕地建房的严重问题，国务院及时下发了《制止农村建房侵占耕地的紧急通知》（国发[1981]57号），这是我国改革开放以来第一个关于建设用地管理方面的重要文件。

为了进一步贯彻执行好紧急通知精神，国务院又于1982年2月13日发表了《村镇建房用地管理条例》（以下简称《条例》）。该条例要求各省、市、自治区人民政府抓紧时间研究制定实施办法，结合本地区实际情况，对村镇建房用地限额和省、地、县三级具体审批权限等问题作出规定，并抓紧进行村镇规划。

为了切实抓好《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》的实施，迅速制止乱占乱用土地，刹住买卖和租赁土地的歪风，1982年5月在国家机构改革中，国务院决定在农牧渔业部内设臵土地管理局，作为统一管理全国土地的职能机关，并要求各地结合机构改革，在农业部门内部建立、健全土地管理机构，以适应土地管理工作的需求。

1984年12月农牧渔业部、国家计划委员会、城乡建设环境保护部联合发出通知，对依法批准征用的土地，实行由县、市人民政府统一负责组织征用，包干使用征地费，并出台了《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》，以发挥土地主管部门职能作用，加快征地速度，妥善安臵被征地单位及群众的生产和生活，克服征地工作中的不正之风，为辅以经济手段保护城市郊区菜地，做好因国家建设征用郊区菜地，需要开发建设新菜地工作。

1985年4月农牧渔业部、国家计划委员会、商业部联合下发了《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》，尽管国家有关部门采取许多加强土地管理的措施，但由于土地管理法制不健全，部门分管，职责不清，政出多门。故从全国来看，城市非农业建设乱占滥用土地的问题仍然普遍存在，有的地方更为突出。1985年耕地减少达100多万公顷（1500多万亩），是新中国成立以来的用地高峰。其中非农业建设占用耕地达32万公顷（480多万

亩），也是历史上最多的一年。

（三）中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》

1、针对当时存在的土地问题，特别是1985年耕地的急剧减少，中共中央、国务院于1986年3月21日下发了《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》精神和内容贯穿到以后的土地管理全过程，标志着政府将下大力气加强建设用地的管理，强化耕地保护。

《通知》认为，我国人多地少，耕地后备资源不足，国家为进行经济、文化和国防建设以及兴办社会公共事业，今后势必还要征用一些土地和耕地，农村居民兴建住宅也要使用一些土地。因此，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。

《通知》要求：

（1）为了迅速制止乱占耕地，滥用土地，各级党委和人民政府要尽快组织有关部门，在今年内，对1982年5月《国家建设征用土地条例》公布施行以来的非农业用地，认真进行一次清理。对违反规定占用的，一律停止使用，坚决把乱占滥用土地的歪风刹住。

（2）对清查出来的违法占地问题，要按照国家有关法规严肃处理，该补办手续的补办手续，该罚款的罚款，该没收的没收，该判刑的判刑。

（3）各省、自治区、直辖市对检查清理非农业用地的工作，要作出具体安排和部署。各级领导机关和领导干部要及时检查，作出处理。

（4）在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度。

通知提出要采取综合措施，①加强行政管理，②运用经济手段控制非农业用地，③建设和完善土地管理法规强化土地管理。

2、为了加强对全国土地的统一管理，中央决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构。国家土地管理局负责全国土地、城乡

地政的统一管理工作。

国家土地管理局成立之后，立即根据中发[1986]7号文件要求，把全国非农业用地清查工作当作一项重要工作，开展了一次新中国成立以来规模最大、时间最长的土地执法活动，据28个省（区、市）统计，全国参加清查的人员达550多万人，清查出违法占地案件960多万件，违法占地54万公顷（810万亩）。通过清查，基本刹住了乱占耕地，滥用土地的歪风，耕地急剧下降的势头初步得到控制，同时，也为建立建设用地管理的新秩序打下了基础。

（四）颁布《中华人民共和国土地管理法》

1986年6月颁布的《中华人民共和国土地管理法》是国家在土地管理方面确定的第一部大法，标志着中国土地管理工作进入了法制轨道的新阶段，它为依法管好用好土地，特别是建设用地，包括惩治乱占滥用土地的行为，提供了基本的法律依据。如只有按国家的规定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，建设单位才能申请用地。规定“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准”。有关征地补偿规定也得到进一步完善。控制乡（镇）、村建设和农民建房合理规模，制止乱占滥用耕地，该法对乡（镇）、村建设和农民建房使用土地的原则作了明确规定，并要求地方各级政府制定乡（镇）、村建设规划和用地控制指标；对农村居民建住宅使用土地，也由省、自治区、直辖市政府规定用地定额指标。

（五）建立计划管理制度

1984年国务院领导指出：“要控制建设用地，一是经济手段，二是控制指标”。中发[1986]7号文件也指出“今后必须严格按照用地计划和用地标准审批土地”。根据国情和土地管理现状，1987年3月国家土地管理局、国家计划委员会联合下达了1987年非农业建设占用耕地的计划。从此对全国年度非农业建设用地特别是占用耕地开始实行计划管理。其计划的编制、下达纳入了国民经济和社会发展计划，其中非农业占用耕地的计划是指令性计划。

1987年2月国家计划委员会、国家土地管理局联合印发了《关

于编制建设项目用地定额指标的几点意见》的通知，并着手对20个主要行业的用地有计划地组织编制用地定额指标，由于对建设占用耕地宏观上实行了计划管理，控制非农业建设占用耕地的总量，同时又采取制定项目用地定额指标措施，加强微观管理，有效的控制了耕地的大幅度下降，1985年非农业建设实际占用耕地32万公顷（480万亩），1986年下降为25.2万公顷（378万亩），到1987年下降到19.3万公顷（290万亩），以后几年非农业建设用地逐年下降。

（六）开征耕地占用税

国家征收耕地占用税是从我国人多地少的国情出发，运用经济手段严格控制建设占用耕地的一项重要措施，国务院于1989年2月21日下发了《关于切实做好耕地占用税征收工作的通知》，为了提高县土地管理部门征收的积极性，国家从1989年1月1日起，将耕地占用税收入中央和地方的分成比例，由原来的对半分成调整为“倒三七”比例分成，即中央百分之三十，地方百分之七十。中央让出的百分之三十留给县，省、地两级不作截留。

通知要求各地从严控制减免范围。通知还要求各有关部门要协同配合、各尽职责，做好耕地占用税的征收工作。

（七）严格建设用地审批制度

为加强建设用地的行政管理，严格申请、审批制度，合理利用土地，根据土地管理法的有关规定，1988年11月国家土地管理局下发了《关于国家建设用地审批工作暂行规定》，对建设单位申请用地的条件、征（拨）用地程序、必须具备的文件、资料图纸的具体要求做了明确规定。

1992年7月，国家土地管理局针对一度出现的“开发区热”、“房地产热”造成一些地区违法占地、越权批地、多头批地的现象，竞相压低地价，大片圈地问题严重的情况，下发了《关于严格依法审批土地的紧急通知》，重申要严格依法审批土地，提出加强成片土地开发和地价管理。

为认真贯彻1995年中央农村工作会议，国家土地管理局于1995年3月发出通知，决定在全国范围内对非农业建设闲臵土地进行一次

全面清理。局向国务院报送了《关于清理闲臵土地情况的报告》。

为了正确贯彻1995年1月1日实施的《中华人民共和国房地产管理法》的有关规定，加大土地有偿使用力度，严格限制划拨用地的范围，明确项目用地的供地方式，更好地界定土地使用权市场配臵的范围，规范市场行为，保障能源、交通、重要原材料等基础产业优先得到发展。从1995年初开始，在行业主管部门的积极配合下，制定和发布了石油天然气、民航、铁路、交通、水利、电力等行业的《划拨用地项目目录》。《目录》发布后，对凡未列入《目录》的用地都要逐步采取出让或其他有偿使用的形式。

（八）关于外资企业用地和其他一些特殊用地的管理

1、外资企业用地管理

（1）外商投资企业用地依照执行的法律法规

1979年7月公布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》就规定了有关取得场地使用权的条款。

1980年7月国务院颁布了《中外合营企业建设用地的暂行规定》明确规定，“中外合营企业用地，无论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”

1983年9月发布的《中外合资经营企业实施条例》还专列了“场地使用权及其费用”一章，就有关问题特别是对土地使用合同的内容作了具体规定。

1988年7月国务院颁布的《关于鼓励台湾同胞投资的规定》有了鼓励投资者到海南省以及福建、广东、浙江等省沿海地带划定的岛屿和地区从事土地开发经营的原则规定。1990年5月以国务院总理令的形式颁布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（以下简称56号令），56号令对成片开发的涵义、成片开发的目的、成片开发项目的几个主要环节的工作以及施行的范围都作了明确规定，成为《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的配套法规。

（2）关于外资企业的场地使用费

（3）外商投资企业获得国有土地使用权的主要方式①有偿出让；

②行政划分；③以土地使用权作为合作条件；④租赁房屋及场地；⑤外商投资企业还可依照有关规定以转让方式从其他土地使用者手中取得一定年限的土地使用权。

2、关于煤矿用地

1990年7月，国务院针对矿区村庄压煤问题，下发了《关于解决矿区村庄压煤和搬迁工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》对因采煤后塌陷造成的农业生产损失，煤矿应给予适当补偿；造成不能耕种的农田，应由煤矿负责征购。尽量做到不因征用土地，降低农民收入和生活水平。为此，1993年1月国务院再次下发《关于加速解决矿区村庄压煤和迁村问题的通知》。

3、关于水利用地

1991年2月以国务院令的形式发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》，进行了征地移民方面的改革，变过去一次性补偿性移民为开发性移民，采取前期补偿补助与后期生产扶持的办法。

4、交通用地管理

1990年9月以国家主席令公布了《中华人民共和国铁路法》。

5、军事用地管理

1992年10月中国人民解放军总后勤部发布了《军队房地产开发管理暂行规定》，对军队房地产开发项目的立项审批、开发经营、收益分配等方面作了明确规定。

6、风景名胜区的土地管理

1987年8月，国家土地管理局下发了《关于加强风景名胜区土地管理工作的通知》。通知要求：一是抓紧督促和帮助各风景名胜区建立健全土地管理机构。二是重点抓好风景名胜区土地的清查工作。三是，积极参与当地政府组织的各风景名胜区总体规划编制审查工作。四是严格风景名胜区建设用地的审批制度。五是依法确认风景名胜区的土地权属。六是建立风景名胜区土地利用的经常性监督检查制度。

7、自然保护区的土地管理

1995年7月21日出台了《自然保护区土地管理办法》。

（九）《中华人民共和国城市房地产管理法》出台

1994年7月，八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》），并于1995年元旦起实行，这是一部在城市及城市规划区内调整房地产开发用地，房地产开发和交易，规范房地产市场，理顺地产和房产管理体制，规范政府和房地产权利人行为的重要法律，是继土地管理法后的又一部重要的土地管理法律。

在《城市房地产管理法》中规定：对房地产开发用地实行总量控制和行政审批制度，由国家规定出让土地的用途、使用期限、出让方式和回收办法，并与使用者签订出让合同，收取出让金、土地收益金等应收归国家的土地收益。为使国有土地使用权进入市场，该法规定了划拨和出让的两种流动方式。

三、第三个时期（1998年-2009年）的建设用地管理改革

1998年召开的第九次全国人民代表大会上批准了国务院机构改革方案，决定将地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并，于1998年4月8日正式成立国土资源部。这是我国土地管理领域内的一个里程碑，对于加强我国国土资源管理，利用和保护好有限的耕地资源，改善生态环境，落实科学发展观要求，保障国民经济的持续健康稳定的发展将发挥重要的作用。

（一）公布实施修订后的《中国人民共和国土地管理法》

1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），共分8章86条。其中与建设用地管理有关的土地利用总体规划、耕地保护和建设用地3章共有49条，占该法总条数的57%。新《土地管理法》有以下显著特点：

1、首次以法律形式肯定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，第三条还规定“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”这是我国土地管理总纲，也是建设用地管理工作的长期指导思想。

2、把土地用途管理制度以法律形式肯定下来。

3、《土地管理法》增加了“土地利用总体规划”一章，以适应实行土地用途管制制度的需要。

4、把耕地保护写进新《土地管理法》并独立为一章，把耕地保护放在突出位臵，这是新《土地管理法》的显著特点。

5、将旧《土地管理法》中的第四章国家建设用地与第五章乡（镇）、村建设用地合并为新《土地管理法》中的第五章建设用地。

（二）农用地转用

1、农用地转用

农用地转用是新《土地管理法》中增设的内容，也是市场经济国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地而普遍采用的手段。

决定农用地能否转为建设用地的依据主要有：

（1）土地利用总体规划

土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用条件，向社会公告。农用地能否转化为建设用地，首先应当看土地利用总体规划，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。

但是，有一些大型的能源、交通、水利等项目，由于选址有特殊要求，在制定土地利用总体规划时很难确定其准确位臵，也就很难在土地利用总体规划图上反映出来。因此，规定国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，根据国务院批准的文件修改规划，省级人民政府批准能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。

（2）土地利用计划

土地利用年度计划是国家实行建设用地的宏观控制措施，包括了农用地转为建设用地的计划，其目的是控制因建设大量占用农用地。

（3）建设用地供应政策

这是控制建设用地方向的主要手段，可以优化投资结构，防止重

复建设。

建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地；对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地；在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控作用。

2、农用地转用的批准权限

（1）国务院的批准权限

（2）省级人民政府的批准权限

（3）省级人民政府批准或省级人民政府可以授权设区的市、自治区批准的

3、农用地转用的办理程序

办理农用地转用的主要依据是土地利用总体规划，是土地利用总体规划实施的具体步骤。

（三）为保障发展、保护土地资源，建设项目用地预审管理办法经过8年3次不断修改和完善。

1、关于《建设项目用地预审管理办法》第7号令

为了强化土地管理，支持经济社会各项工程用地，保证土地规划和年度计划的实施，控制建设用地总量，切实保护耕地，国土资源部与国家计委（1998年国家计委）多次商议，于2001年7月25日，颁布了国土资源部7号令，即《建设项目用地预审管理办法》发布之日起实行。当时发布比较简单共13条，其中预审应当遵循下列4条原则：（1）土地用途管理；（2）切实保护耕地；（3）合理和集约利用土地；（4）保障基础设施、国家重点建设项目用地。

审查以下4个方面内容：

（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划；

（2）建设项目是否符合国家供地政策；

（3）建设项目用地选址是否符合地质灾害防治规划；

（4）占用耕地的，补充耕地资金是否落实？计列费用是否合理？

2、关于《建设项目用地预审管理办法》第27号令

经过4年的实践，对原部7号令作了认真修订。于2004年11月1日国土资源部发布了经修订后的《建设项目用地预审管理办法》（部27号令），自2004年12月1日起实行。

这次修订后的，《建设项目用地预审管理办法》部27号令共计16条。增加了一些内容，其中预审原则，分级预审，提交预审材料，专家预审等主要内容等都作出较详细的要求。

（1）预审应当遵循以下4个原则（比以前有所改进）

①符合土地利用总体规划；②保护耕地，特别是基本农田；③合理和集约利用土地；④符合国家供地政策。

（2）建设项目用地实行分级预审。

（3）建设用地单位申请项目预审，应该提交必报的材料：

①预审申请表；②预审的申请报告，包括：情况、选址、用地规模、补充耕地初步方案；③项目建设书批复文件和项目可行性研究报告等。

（4）预审的主要内容

①建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划；②建设项目是否符合国家供地政策；③建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；④占用耕地和基本农田，补充耕地和补划基本农田初步方案是否可行？资金是否保障？⑤建设项目用地需修改土地利用总体规划方案，规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

3、关于《建设项目用地预审管理办法》第42号令

为了保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，国土资源部在2001年6月28日国土资源部第5次部务会议通过（7号令），2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订（27号令）的基础上，2008年11月12日国土资源部第13次部务会议修正后（42号令），于2008年11月29日予以公布，第42号令自2009年1月1日起施行。这次修正是根据经济形势，宏观调控及简化预审手续需要和实施7年多来反映出的一些问题进行修订。全文16条。修改了一些原缺和不全面的内容。

（1）这次修订遵循“既优化审批程序、方便原地单位，又可以减少违法用地现象的发生”的原则进行，主要围绕审批、核准和备案三种项目管理方式的不同要求并结合用地预审自身的特点进行修改。主要集中在以下几个方面：

①进一步做好与建设项目管理制度的衔接。

②对预审的内容进一步作了充实。为了体现切实维护被征地农民的合法权益和加强生态环境治理，预审内容中增加了土地复垦资金的拟安排情况。

③将部分项目的地质灾害危险性评估和压覆重要矿产资源证明材料的提交提前到预审阶段进行。为优化建设用地预审程序，对属于“已批准项目建议书审批类建设项目”和“备案类建设项目”的，将地质灾害危险性评估压覆重要矿产资源证明提前到预审阶段提交。

新《建设项目用地预审管理办法》的实施，在一定程度上满足了优化土地预审程序、提高用地审批效率的迫切需要，是深入贯彻落实科学发展观、构建国土资源保障和促进科学发展观机制的客观要求，也是严格实施土地利用规划与计划、强化土地用途管制的重要要求。

（2）《建设项目用地预审管理办法》此次是第3次修订修改了。虽然修改幅度不大，但对于优化土地预审程序、提高土地审批效率具有重要意义。

第一、有利于理顺建设项目用地预审与建设项目用地审批的关系。对于可以在预审阶段解决的问题，尽量在预审阶段进行，减轻建设用地审批的压力；预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。这在一定程度上可以提高建设用地审批的效率。

第二、有利于减轻建设单位的负担。针对用地预审的实际情况，我们对预审提交的材料作了实事求是的规定。对于“直接审批可行性研究报告的审批类建设项目”与“核准类建设项目”，我们没有要求在预审阶段提供地质灾害评估和压覆矿产资源的证明材料，为的是不增加相对人不必要的负担。

第三、有利于保障被征地农民的合法权益。我们在预审阶段要求提交征地补偿费用的拟安排情况，可以有效避免建设项目征地补偿费用不足的问题。

（3）修改后，其具体内容上有些变化，主要是：①第五条，对审批、核准、备案的建设项目分别作了明确那个部门负责；②对涉密、军事项目、国务院特殊建设项目用地，建设单位可直接向国土资源部提出预审申请。③应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案。④提交的材料，要求委托省级国土资源部门先初审，要报相关的材料。⑤预审内容又作了进一步修正，更加完整、齐全。主要有以下七方面内容：

第一、建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；

第二、建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；

第三、建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；

第四、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金拟安排情况；

第五、属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。

第六、预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。

第七、建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

规定还强调：未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用，土地征收，不得办理供地手续。

4、国务院关于促进节约、集约用地的通知，[国发2008]3号文件特别提出严格各项建设用地土地使用标准。要采用先进的节地技术，对不符合节约用地规定要及时修订各类工程项目建设用地标准。

四、对改进建设用地管理的建议

（一）对建设用地管理的理念、思路、方式都要体现与时俱进。要变换思路，用新思想、新办法；一定要跳出土地部门就土地管几亩土地的办法。要从经济、社会、土地资源保护等综合考虑。

（二）要思考改革30年来变化，实事求是，因地制宜，改革建设用地管理的一系列制度，建立科学建设用地管理实施一整套办法；规范秩序，分级管理，各负其职，严格监督。

（三）要结合国土资源（特别是土地资源）战略和“十二五”规划的总思路，制订5年至10年建设用地总规划。科学编制20余个行业（交通、能源、水利工程等）建设用地需求规划。要改变政出多门的现象，形成统一、协调的建设用地管理新秩序。从宏观上保障经济发展，确保土地总量的动态平衡。

（四）深化改革建设用地制度和办法

一是要继续扩大国有土地有偿使用范围，要搞招标、拍卖、挂牌。

二是加快农村集体建设用地的出让、流转制度改革步伐，要按照“符合规划、权属清晰、界址清楚，依法批准，有偿使用”的原则，尽快开展、推进农村集体建设用地使用权流转试点，并规范有序地流转。要注意流转中节约用地，保护耕地。

三是要重视发挥土地储备机构的作用，为建设用地多储备一些耕地和基本农田。做到建设用地占补平衡。

（五）加快城市建设和房屋建筑的规范用地的标准出台；贯彻

建设用地节约的原则。

（六）落实国发[2008]3号文件《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，尽快出台20余个行业建设用的定额标准。要在1999年公布建设用地的标准定额基础上，在不影响功能和安全的前提下，核减15%至25%用地量。真正起到在设计、施工方面的国家重点建设公路、铁路、机场、电厂、电站、水利工程等，节约集约用地的表率作用。

（七）尽快出台严控城市用地规模标准，出台新修订的城市和农村的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设的建筑密度、容积率、绿化率等。

（八）建立建设用地的节约集约和高效利用的机制，包括激励机制和约束机制。