中国农村养老模式比较

中国农村养老模式比较

【摘要】自古以来，我国农村就是传统的家庭养老和土地养老模式，随着经济的发展和城市化进程的加快，我国农民的养老问题不断的突显出来，成为我国社会保障制度不得不解决的问题。十多年来，我国不断探索和发展农村的养老模式，力求改变广大农民的养老现状，为农民安详晚年提供保障。近年来，养老保险模式出现并在不断的改革与发展中趋于完善，正逐步为农村老人安详的度过晚年提供依靠和保障。但与此同时，我国农村养老保险也存在着地方政府筹资困难，农民参保意识薄弱，基金保值增值困难，制度衔接困难等问题。鉴于此，本文建议明确各级政府责任，统一设计，建立基础养老金的自然增长机制，加大宣传力度，从而推动新型农村养老保险的稳步发展。

【关键词】农村；养老保险；养老模式；新农保

Chinese countryside old-age insurance pattern comparison Abstract: Since the ancient times, our country countryside is the traditional family cares for the

aged with the land cares for the aged the pattern, along with the economical development and urbanized advancement quickening, our country farmer cares for the aged the question unceasingly to reveal suddenly, becomes question which our country social security systems can not but solve. More than ten for years, our country explores unceasingly and develops the countryside to care for the aged the pattern, the endeavor change general farmers cares for the aged the present situation, provides the safeguard for the farmer serene old age. In recent years, the old-age insurance pattern in appeared and tends to the consummation in the unceasing reform and the development, serene was gradually passing the old age for the countryside old person to provide the dependence and the safeguard. But at the same time, our country countryside old-age insurance also has the local authority fund raising difficulty, the farmer senate guarantees consciousness to be weak, the fund guarantees price the increment difficulty, questions and so on system engagement difficulty. In view of this, this article suggested is clear about all levels of government responsibility, the unification design, establishes the foundation pension the nature growth mechanism, enlarge propaganda dynamics, thus impels the new countryside old-age insurance with steady steps development.

Key words:Countryside; Old-age insurance; Cares for the aged the pattern; The new agriculture guarantees

老龄化已成为我国必须要面对的社会问题。随着城市化进程的加快和社会主义市场经济的建立，我国传统的养老模式逐渐趋于瓦解，早在上世纪九十年代建立的农村社会养老保险制度也逐渐暴露出弊端。新的养老保险模式的出现及完善，成为我国农村养老的希望，但同时，仍然有一系列问题需要我们解决。

一、我国农村现行的养老模式

我国是一个农业大国，全国有半数以上的人生活在农村。长期以来，土地保障和家庭养老一直是我国农村主要的养老保障方式，近年来，社会保险养老也逐渐进入广大农民的生活中，成为其解决养老问题的方式之一。

（一）家庭养老模式

“养儿防老”是中华民族绵延了几千年的思想，在儒家“孝”文化的熏陶下，赡养老人的观念在每个人心中根深蒂固。即使经过了几千年的变迁，这一观念依旧是中华儿女内心中一种潜在的责任和义务。

（二）土地养老模式

土地是农民赖以生存的基础。对农民而言，土地是生产资料，也是生活资料，是一切生活的来源和依靠。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，土地更加成为农民生活的主要来源，也是农村老人赖以养老的保障。

（三）个人商业养老保险

随着农民收入水平的提高和养老观念的进步，个人商业养老保险业务在东部发达地区开始增加。储蓄养老逐渐成为部分富农的选择。

（四）集体养老模式

集体养老是旧集体经济的遗留，是在人民公社时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保险。是对传统养老模式的补充。

（五）社会保险模式

社会保险模式又有老农保和新农保。

1992年，民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，为农村社会保险开了先河，也就是所谓的“老农保”。该方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，有社会统筹解决农村养老问题的新思路。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。

“新农保”即按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制，新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。

二、我国农村现行养老模式比较

（一）家庭养老模式

传统家庭养老模式的持续性已经出现明显的危机。首先，计划生育政策以及人均寿命的延长使许多家庭出现“421”甚至是“821”结构。即一对夫妇需要赡养四位老人，甚至是八位老人，老年抚养比甚高；其次，青年人传统的尽孝观念淡薄，传统孝道支撑的家庭权力架构崩溃。受外部文化影响，农村年青一代对传统尽孝职责的认识逐渐趋于平淡，打老、骂老现象在农村比较普遍。其根本原因仍是家庭经济拮据、老人赡养负担过重，导致子女间义务承担上产生分歧，从而使老人与子女以及子女之间关系紧张。

（二）土地养老模式

土地收入是中国农村家庭的主要经济基础，但是我国的特殊国情使土地养老的功能严重不足。一是我国人多地少，人均只有1.52亩耕地，有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下。据调查显示，农村老年人家庭平均承包土地6.8亩，平均年收入2659.7元，农村老人在70岁时仍有30％左右的人继续从事农业生产。我国耕地资源有限，人多地少是我国的基本国情，如果将土地承包视为可保障农村居民生活的制度安排或用它来替代农民养老保障制度，显然不能保障农民的老年生活。近年农用生产资料价格涨幅也较大，基本抵消了农

民因减免农业税等政策带来的好处。二是随着城镇化和工业化的发展，现有土地大量被征用。

所以，土地仍不能为老年人提供足够的收入。

（三）个人储蓄养老模式

商业养老保险只是为有能力支付保费的富农阶级服务，不能普遍解决农民养老问题。而且目前各商业保险公司在农村推出的险种保障程度低、费率高、险种单一，从某种程度上讲，在农村投保商业养老保险甚至不如在城市投保实惠。

（四）集体养老模式

改革开放以来，农村集体养老只在少数农村集体经济发展水平比较高的南方地区继续存在，覆盖范围极其有限。其经费来源主要是靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维持老人的基本生存，农业税与村提留征缴的取消，使经费不足危机浮上水面。

（五）社会保险模式

1、以《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》确定的养老保险模式的缺陷

《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿的方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在明显的缺陷。

一是法律层次低，缺乏约束力。各地农村社会养老保险办法基本上都是以《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。

二是国家重视不够，养老保险滞后。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定进展。而对农村社会养老保险不甚重视，投入很少。

三是自给来源不足，吸引力小。现行的农村社会养老保险集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现，国家政策扶持相当有限。

四是基金增长速度慢，入不敷出。基金增长速度跟不上养老金发放的速度，缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。

五是违规存放农保基金，造成巨额损失。一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法去取出造成损失。

2、新型农村社会养老保险模式的特点

新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。不同于老农保主要建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。

新农保与老农保对比有如下一些特点：一是参保范围更广，门槛更低，体现了“广覆盖”的原则。新农保规定：“年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。”不仅是参保年龄下降了4岁，而且保险对象由乡村办企业职工、私营企业、个体户、民办教师、乡镇招聘干部职工等为重点转向全体农村居民，惠及范围更广泛。二是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇。更符合社会保障的社会统筹互济原则，基础养老金实质上是社会统筹部分，是对以储蓄为主的个人账户的必要补充，是对参保人的社会补贴，能够起到调节社会分配和吸引农民参保的作用。三是新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。首次将直接资金补贴列入政府责任，并明

确由国家财政全额支付最低标准基础养老金。这强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求。是新老农保的最大区别，也是最关键的一步。四是筹资标准和养老待遇有较大提高。个人缴费标准由24-240元/年提高到100—500元/年。据有关专家计算，农民参加新农保以最低标准交满15年后，每月可获得71．77元养老金，虽然养老金替代率只有18．1％，还太低．但与老农保相比已提高了6倍。五是管理更规范。如：新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，并鼓励地方提高管理层次：新农保工作经费纳入同级财政预算，不再从农保基金中提取，充分体现农保的公益性特征。

3、新农保政策的优点

（1）自己缴费只用于本人养老，不统筹，并可以继承。新农保与其他养老保险制度有所不同，没有对个人缴费进行统筹，自己缴费只用于本人养老，不用于亲人或他人；如果在60周岁前去世的，家人可全额继承除政府补贴外的个人账户余额；在60周岁以后至71.5周岁前去世的，家人可继承未领完除政府补贴外的个人账户余额。

（2）只要参保缴费就可以享受普惠式的政府补贴。年轻时享受普惠式的个人缴费政府补贴和特殊补贴；60周岁后享受普惠式的基础养老金。

（3）多缴费、补贴多，待遇高。如缴费100元补贴30元；缴费200元补贴35元；缴费300元补贴40元；缴费400元补贴45元；缴费500元及其以上补贴50元。缴费多、补贴多，个人账户积累自然多，年老时待遇也就高。

(4）缴费时间长，待遇更加高。缴费超过15年的，每增加缴费一年，基础养老金每月增加1元。缴费15年的基础养老金每月55元；缴费30年，基础养老金就是70元；缴费40年基础养老金就是80元（注：龙海市已出台，目前我市未出台，今后按省规定执行）。

（5）共享社会经济发展成果。目前国家规定的最低基础养老金是每人每月55元，今后将随社会经济发展而逐步提高。

（6）政府承担最终兜底责任。自己缴费部分在71.5周岁前全部领回，超过71.5周岁以后，政府负责承担个人账户养老金。自己缴费的多，政府兜底也多；自己缴费的少，政府兜底也少。

三、新型农村社会养老保险制度存在的问题及建议

（一）存在的问题

1、地方政府筹资困难，难以保持政策的可持续性。旧农保难以为继的一个重要的原因是政府责任不到位。在新农保中，政府责任被强化，根据《国务院发布开展新型农村社会养老保险试点指导意见》的规定，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。

2、农民的参保意识薄弱。首先，由于农村养老保险在农村的宣传力度不够，加上农村经济发展水平和教育发展水平比较滞后，农民知识水平较低等原因，广大农民对农村社会养老保险制度的了解甚少，更有甚者，竟不知道养老保险为何物，这对新农保的实施无疑是一个巨大的阻碍。其次，几千年来，我国农村一直处于自给自足的小农经济社会，这种社会低下的生产力将农民束缚在土地上而无其他谋生手段，农民一旦进入老年丧失劳动力，就只能靠子女来赡养。小农经济决定了我国农村养老方式长期以来都是以家庭养老为主。

3、农保基金运营与管理存在问题。我国社保基金有效管理和保值增值问题长期以来未能实现突破。

4、新农保制度如何与其他制度有效衔接是实施中值得重视的一个难点。

（二）推进新型农村养老保险制度稳定发展的建议

1、明确各级政府责任，落实各项财政投入

温家宝总理在全国新农保试点工作会议上的讲话中指出：“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助．对东部地区补助50％”，“由地方财政对所有参保农民给

予缴费补贴(补贴标准不低于每人每年30元)，对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费，对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励”。这里只明确了中央财政的责任，省市县地方政府的责任没有明确，需要进一步划分。另一方面，由地方财政给予的不低于每人每年30元补贴．对于欠发达地区的政府而言，仍然是一个较沉重的负担。中央财政应给予一定比例的补贴．以将各项财政投入落到实处，不留基金缺口，杜绝空账运行。

2、统一设计，分步实施

在新农保试点中，由中央确定基本原则和主要政策，由各地结合本地实际制订具体办法。笔者认为应该做出制度一致、标准有别的制度安排。不同地区可以根据实际情况选择相应标准，但制度设计、管理程序应该一致，以便为农民在不同地区之间的流动与衔接打好基础。这一统一制度还应逐步上升为专项法律制度，以提高其权威性。

3、建立基础养老金的自然增长机制

新农保基础养老金从55元／月起步，地方政府在财力允许的情况下可以进行补助提高。这是一种固定标准，改变它需要重新研究、审议、决策。政策制定将会烦琐而滞后。建议以55元/月为兜底标准，以当地上年人均农民纯收人的15％为变动标准，取两者高者为当年实际标准。这是基于以下考虑：一是以2008年全国农民人均纯收入4761元计算，15％的标准也就是59．5元／月．与国家拟实行的基础养老金标准是接近的。二是农民人均纯收入随着经济增长而变化，能够准确反映当地农民生活水平和成本。三是国家只承担55元／月的兜底标准，富裕地区地方政府自己来补充两者差额，而贫困地区地方政府不用支出基础养老金，既体现了基本公共服务均等化的要求，又满足了富裕地区发展的要求。此外，国家基础养老金标准也应定期调整，以适应经济社会发展的要求。

4、加大宣传力度，逐步扩大覆盖面。

5、实现养老保险基金的保值增值

随着新农保的推开，保险基金的保值增值问题将会变得越来越突出。从国际上看，养老保险基金管理模式主要有三种：一是政府直接管理，优点是风险小，缺点是回报率低，并且政府可能挪用这部分基金。二是通过基金会来管理，优点是兼顾风险与收益，缺点是需要较好的市场和法律基础。三是通过基金公司来管理。优点是回报率高，缺点是风险大。从我国实际来看，适宜采取在政府直接监管下的基金管理公司模式，部分基金(50％)由政府管理部门直接投资国债券、高信誉的企业债券、收益率较高的基础设施建设项目等风险较低的领域，部分基金(50％)在政府监管下交由基金管理公司运作，允许投资多元化。此外，基金应集中于省级统一管理，如果管理层次太低，管理成本会较高，而且管理风险较大。

6、提前做好与其他社保政策的转换、衔接工作

我国社保体系呈现碎片化的特征。不同人群可参加不同的社保制度。目前，农民能够参加的养老保险有城镇养老保险、被征地农民养老保险、新型农村社会养老保险，农民由于流动迁移在不同保险制度中转换在所难免。因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互转换、衔接。一是要预留制度接口。制定与其他社保政策的详细转换办法，在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是建立全国统一的新农保信息管理系统，实现全国联网。并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享．为新农保与其他社保政策间的转换、衔接提供技术和数据支持。三是新农保个人账户号码应统一确定为个人的居民身份证号码，即个人社会保障号码与居民身份证号码相统一，为跨地域之间的管理和使用提供便利。

参考文献：

[1]孙树菡.《社会保险学》[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[2]郑功成.《社会保障》[M].北京:高等教育出版社,2007.

[3]孙光德，董克用.《社会保障概论》[M].北京：中国人民出版社，2004.

[4]陈永平.《我国新型农村养老保险模式的探讨》[A].铜陵学院学报，2007（3）.

[5]苏燕.《我国农村养老保险制度的出路》[A].法制与社会，2007（3）.

[6]国家统计局.《中国统计年鉴2009》[R]，中国统计出版社，2009.