社会组织管理体制的创新探索——以北京为例

从党的十七大以来，中央一直把社会组织的建设与管理作为提高社会管理科学化水平的重要途径和现实载体，如何通过创新社会组织管理体制、机制，发挥其在社会管理格局中的“社会协同”、“公众参与”的积极功能，就成为当前社会建设进程中需要关注并加以研究的重要课题。

一、问题的提出：社会转型加速期社会组织管理面临挑战

随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社会组织管理面临着新情况、新问题，单位体制走向解体，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势构成了社会组织模式改造和重组的时代背景。社会建设的推进呼唤着社会管理体制的创新与完善。

社会转型带来了社会的全面变革，培育和发展各类社会组织成为推进社会建设和社会发展的基本路径选择。社会组织更灵活，更适应居民生活水平、生活质量和生活方式的变化。目前虽然社会组织已经得到了一定程度的发展，但是由于各种因素的制约，社会组织管理还面临很多难题。

首先，社会组织管理的制度困境。我国1950年颁布的第一部社团管理法规《社会团体登记暂行办法》中规定，社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府，这实际上是一种“分层管理”体制。1988年国务院机构改革后，社团管理的职能才被明确移交给民政部门。1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，这是目前规范中国社会组织行为最主要的法律框架。该《条例》确立了社团的“双重分层管理体制”。“双重管理”即社会组织的筹备、成立、开展活动，乃至社会组织变更、注销等都要由“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）双重审查和批准。“分层管理”指社会团体的登记部门和业务主管单位的行政管辖范围，应与社团的住所范围相一致。在“双重分层管理体制”下，社会组织想获取合法的“社会身份”，有着严格而繁琐的程序。民间团体的注册要由业务主管部门核准，需要从属或“挂靠”于某个政府部门，这就大大提高了社团准入的门槛。一些业务范围不易界定或跨行业的社会组织因找不到业务主管单位而无法办理登记。有的公益类社会组织只得采取变通策略，以工商登记的形式达到合法注册的目的，以营利性企业的身份从事非营利性的慈善事业和公益活动，这必然使其运行成本大为增加。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》进行了修订，但原有的“双重管理体制”并未在根本上得以改变，社会组织仍然存在准入门槛偏高的问题。同时，按照《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的社会组织，这客观上导致了社会组织从成立伊始就缺乏竞争、缺乏活力。另外，民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了社会组织的进一步发展壮大。[2]

其次，社会组织管理的现实困境。一方面，民间社团的注册申请手续和审批条件繁杂、严苛，以致大量社会组织因找不到合适的“业务主管单位”而无法登记注册。另一方面，注册成功的社会组织从一开始就不可避免对政府部门有着很强的依赖关系。《社会团体登记管理条例》规定只有政

府机构或政府授权的机构才有资格作为业务主管单位，而社会组织的业务主管单位在组织运行中扮演着真正的决策机构的角色。并且，这种成立之初建立的依赖关系也使主管部门有机会干预社会组织领导的选任、结构的设置和事务的执行。社会组织则在组织的运作上、资金的获取上、以及公众信任上等等，都需要依靠相关政府部门。久而久之，社会组织逐渐演变为一种准政府组织，丧失其民间性、独立性和自治性。同时，这种“双重管理体制”还造成了“严审批、疏监管”的现象，许多“业务主管单位”并不熟悉社会组织的业务，不能有效地对其发挥指导作用，无法履行应尽的管理职责。

就目前来看，虽然社会组织的影响越来越大，参加的人数也越来越多，但目前仍处于一种比较尴尬的境地，无法真正发挥其公益性功能。这就需要相关部门为社会组织“正名”，为其提供合法的“社会身份”，进而通过制度创新，以更好地促进社会组织的发展和功能的发挥。

二、分类负责模式：社会组织管理的新探索

改革开放以来，经济体制改革与社会体制改革的深入开展推动着政企分开、政事分开，并要求相应的政社分离、企社分离、事社分离。随着社会主义市场经济体制的确立，政府角色由“全能”政府向有限政府的转变，“小政府、大社会”、“强政府、大服务”逐渐成为政府改革的基本方向。与此同时，社会力量的成长也推动着国家与社会的关系模式从国家主导型向国家与社会合作型转变，社会治理不再是由政府作为单一主体进行，而是不断转向由非政府组织和市场组织参与进来的合作治理模式，社会治理不再是政府独揽，而是不断转向与社会组织和市场组织合作共赢。因此，政府一方面要逐渐放权，由对社会组织的严格管控转向“培育发展与监督管理并重”；另一方面应转变思维方式，加快制定社会组织扶持政策，推动促进社会组织在协同政府从事社会管理和承担公共服务工作方面发挥积极作用，把社会组织变成自己的合作伙伴。目前北京市通过改革社会组织登记管理体制、构建“枢纽型”社会组织工作体系、建立监督管理体制等一系列措施，探索完善社会组织管理分级管理、分类负责的模式。

1. 培育社会组织

社会组织在社会建设与社会服务中扮演着重要角色，而对于社会组织培育与发展而言，增强其自主性、独立性是关键。北京市注重完善社会组织扶持政策，建立社会组织孵化基地，健全政府购买社会组织服务机制，重点培育公益类、服务类社会组织，营造社会组织发展良好环境。同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及违法活动，保障社会组织的良性发展。

传统的重登记、轻管理的行政监管体制是制约社会组织发展的瓶颈，针对由此导致的社会组织活力不够、政社不分，自主发展、自我管理能力较弱等问题，北京市改革了社会组织登记管理体制。对四类社会组织——工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行民政部门直接登记，由民政部门协调联系业务主管单位，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的60日缩短为10日。中关村就是社会组织由民政部门直

接登记管理体制改革试点之一，得到了相关部门的政策支持。北京市人大颁布了《中关村国家自主创新示范区条例》，将社会组织直接登记体制等以立法形式予以确定。中关村国家自主创新示范区领导小组还下发了《中关村社会组织改革创新试点工作意见》，明确了中关村社会组织建设思路。五个委办局联合下发了《北京市促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》，提出了对中关村现有社会组织、产业联盟登记管理扶持发展的工作安排。现在已经按新体制登记了5个中关村社会组织。[3] 这些社会组织探索建立政府购买社会组织服务制度，以项目合作的方式，广泛开展社会组织服务民生行动，开辟了社会组织参与社会管理、社会建设的新模式。

2. 认定“枢纽型”社会组织

“枢纽型”社会组织是2008年北京市社会建设大会公布的“1+4”系列文件中出现的一个引发广泛关注的新词汇，体现了北京市对社会组织管理模式进行的创新性探索。“枢纽型”社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。[4] 它主要承担其构成体系内社会组织的政治领导、业务指导和管理服务等职能。

2009 年北京市社会建设工作领导小组正式认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，标志着北京市社会组织与原有的行政部门逐步从“主管主办”关系过渡到“行业指导”关系，向“小政府，大社会”的建设目标迈出了关键的一步。[5] 这些“枢纽型”社会组织将替代以往众多的政府主管部门管理和服务各类社会组织。首批认定的10家市级“枢纽型”社会组织包括北京市总工会、北京团市委、北京市妇联、北京市科协、北京市残联、北京市侨联、北京市文联、北京市社科联、北京市红十字会、北京市法学会。负责领域涵盖职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。[6] 在此基础上，2010年底北京市又认定了市工商联、市志愿者联合会、市律师协会等12家单位为第二批市级“枢纽型”社会组织。两批22家“枢纽型”组织对市级社会组织的工作覆盖率达到了80%以上，“枢纽型”社会组织工作体系的基本框架初步形成。2011年下半年北京市正在加快认定第三批市级“枢纽型”社会组织，力求实现对市级社会组织的全覆盖。同时采取积极措施，培育区县、街道层面的“枢纽型”社会组织，打造市、区、街三级“枢纽型”社会组织工作网络。[7]

“枢纽型”社会组织框架逐步建立后，按照“政社分开、管办分离”的发展方向，大部分行政部门对社会组织只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位。今后，除少部分有特殊

职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接收新的社会组织申请，逐步实现与其主管的社会组织在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，交由相关市级“枢纽型”社会组织管理。“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，按照社会化、专业化的要求，对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类管理，有利于进一步形成合力，促进社会组织自我管理、自主发展。

3. 建立监督管理体制

为了促进社会组织健康发展，规范组织行为，北京市建立健全了社会组织监督管理机制。第一，增强社会组织独立性，实现行政权力有序退出。采取了“新增严控”和“存量渐减”措施，严格控制新增社会组织中党政机关公务员或参照公务员法管理的事业单位人员兼职，现有社会组织中存在有党政机关工作人员兼职的，采取社会组织自律方式，在下届换届选举中，原则上兼职人员不得当选。第二，规范组织内部制度。制定了《社会团体规范化建设的指导意见》，规范了社会团体内部财务制度和会计核算行为等。还建立了基金会年检报告、募捐活动、公益项目公开披露的信息公布制度，实现了行政监管与社会监督的有机结合。第三，建立等级评价机制。按照《北京市社会组织评估管理实施办法》，市财政拨付专项资金，委托第三方社会中介机构对社会组织进行评估，截至2011年

初，已完成评估183家，评出3A以上168家，正在评估300家。通过评估和等级评价，达到了“以评促改、以评促建、以评促管、以评促发展”的目的，有力促进了社会组织基本素质和工作能力的提升。第四，建立退出机制。制定《北京市关于社会组织退出机制工作的指导意见》，建立行政约谈、撤销登记、注销登记等制度。开始对长期不参加年检、连续两年年检不合格以及有其他严重违法行为的社会组织进行调查，对调查核实的，启动撤销登记的法定程序。第五，加强行政执法力度。先后查处、取缔了一批非法社会组织，对274个社会组织实施了行政处罚，对其中51个进入了撤销登记程序，有效维护了社会稳定。

三、建设性反思：创新社会组织管理的未来路向

以往在整个社会管理体制中，国家居于主导地位，起主导作用，社会组织和居民个人微不足道，只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），这是指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社会管理与社会建设中，同样要重视社会组织的培育和发展。如今随着行政管理体制改革的深入，大部门体制下“小政府、大社会”格局的出现，政府正向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能和社会公共服务职能逐步从政府职能中分离出来，需要由社会组织来承担。

从未来的趋势看，在我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中需要社会组织发挥更多更积极的作用。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、

经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[8] 目前社会组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需采取有效措施予以改进。因此，应健全完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。同时，在内部制度、组织文化、人员素质、经费筹措、活动开展等方面加强组织建设，提高社会组织在筹募资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位及其他社会组织的联系与合作，为社会提供更好的公共服务。此外，还要着力完善保障机制与激励机制，调动组织成员的工作积极性，着力培养、吸引和用好社会组织人才。

就社会组织培育和发展的现实来看，北京市确立了“民政部门牵头、业务主管单位负责、社会组织自律、社会力量参与”的社会组织建设与管理工作体系，通过改革社会组织登记管理方式，发挥“枢纽型”社会组织的作用，确立了对社会组织实行分类管理的办法，探索社会组织培育制度化的路径。这种分类负责的组织管理体制创新，为社会组织优化结构、整合资源、有序发展提供了思路。一方面，按照各类社会组织工作领域确定“枢纽型”社会组织，清晰地勾勒出社会组织管理的整体架构，明确了组织职能和专业特长，便于社会组织按照“行业指导”的方式进行登记、注册、监管、变更和注销。也便于相同类别、相近功能的社会组织之间加强联系与协作，在一定范围内整合资源，有利于形成组织合力，更好地发挥公共服务和社会管理功能。另一方面，由“枢纽型”社会组织发挥政治领导、业务指导作用，加强对社会组织年度检查、财务审计、信息公开、等级评价、社会评估、组织自律等规范体系建设，便于建立起对社会组织的监管、审查长效体制，为社会组织发展的科学化、制度化、体系化奠定良好基础。再者，对社会组织进行科学的类别划分和分类管理，既有利于政府加强宏观指导，从长远来看，也便于企业、社会各界根据自身需求有针对性地进行项目采购。这些都是有积极意义的。

就目前“枢纽型”社会组织管理模式的实际运作情况来看，尽管已初见成效，但其进一步发展与完善还面临一些难题。

首先，对社会组织“宽审批、严监管”，放宽对于“业务主管单位”的要求，降低其登记注册门槛，一方面可以被看作是社会组织管理创新的“积极信号”，另一方面由于缺失相关法律法规的保障，在政治认可和制度规范上存在一定风险。今后较长的一段时期内，必须着力推动建立健全法律体系，构建以法律为框架的社会组织规范运作体系，同时要强化民政部门的指导、监管等工作责任。

其次，这种对同性质、同类别、同领域的社会组织进行的“枢纽式”管理实际上是在党和政府与社会组织之间搭建一个“民管民”的组织平台。这种“民管民”方式本身的科学性和合理性就值得商榷。按照传统的“双重管理体制”，社会组织有“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）两个“婆婆”，现在又增加了“枢纽型”社会组织这个管理层级，实际上有了三个“婆婆”。这与增强社会组织独立性的发展方向不一致。

再次，在这种管理模式下，“枢纽型”社会组织同时承担着服务和管理的双重任务，实际上加重了组织负担。其如何指导和管理其他社会组织，也没有明确的制度规定。在组织管理中，除非“枢纽型”社会组织愿意向其他社会组织让渡一些利益，其他社会组织才愿意接受其指导或者与之合作。很

多“枢纽型”社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。

最后，“枢纽型”社会组织管理体制建立的初衷是为了建立一个管理枢纽，有效地对社会组织进行分级分类管理，发挥其在政治引领、业务指导、管理服务、联系协调、研究政策、信息发布、组织交流、反映诉求、维护权益等方面的功能。但是，“枢纽型”社会组织的数量和类型有限，如果按照业务职能进行简单归类管理，必然会有很多社会组织不能被归类或被归类到业务职能有一定差距的“枢纽型”社会组织管理范围内，在这种情况下，“枢纽型”社会组织发挥的作用还不如行业协会。

总的来说，尝试用“枢纽型”社会组织管理体制进行社会组织管理有其积极的一面，但也容易出现管理层级增加、组织利益分割、组织间关系难以协调、业务指导有偏差等消极后果。因此，在社会组织管理中，应考虑综合运用多样化的管理体制，以达到全面覆盖、协调运作、有效管理的目的。