论群体性突发事件的特点及依法处置原则
论群体性突发事件的特点及依法处置原则 / 闫明
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【内容简介】 本课题对当前群体性突发事件的性质、特点做了理性剖析，提出了有效预防、控制、减少并及时化解各类突发事件的可行性对策，从而为党政机关和执法部门提供了具有参考性、实用性和可操作性的依据。本课题成果全文共55000余字，本文为课题成果摘要。
近些年来，在经济转轨和社会转型期间，由各种社会矛盾引发的群体性事件频频发生，规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重，成为影响社会稳定的突出问题。
邓小平同志曾指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都吹了，已经取得的成果，也会丢失掉。”江泽民同志提出：“稳定是改革和发展的前提，发展必须要有稳定的政治和社会环境，这是我们付出了代价才取得的共识。”当代冲突理论认为，没有一个社会系统是整合得十分完美的，包括群体性突发事件在内的社会系统中的冲突，也是普遍存在的。通过释放积聚的不满情绪，可在新的基础上构建更加稳定和谐的社会关系。
一、群体性突发事件性质的界定
广义的突发性事件，是指一切超乎预期而影响较大的自然、社会及政治性事件，它不仅包括公共卫生（如“非典”）、自然灾害（如印度洋大海啸）事件，也包括突发性“社会事件”。突发性社会事件的具体表现形式是多种多样的，如政治性的动乱事件、敌对性的暴力事件、违法性的治安事件和群体性的上访事件等。那么，当前“群体性突发事件”就其性质、内涵与外延而论，应如何界定呢？
当前的群体性突发事件，是指为了某种目的并采取集体方式和行为而引起一定负面效应的社会现象。从广义角度讲，群体性突发事件一般包括由部分公众或个别团体、个别组织参与，有一定组织和
目的，采取集会、游行、静坐请愿、集体上访、集体罢课、罢市、罢工、集体围堵、冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位以及聚众闹事、集体阻断交通等方式，以求解决问题，造成甚至引发某种后果，对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体性事件。
要处置好群体性突发事件，关键在于正确区分两类不同性质的矛盾，用不同的办法解决不同性质的矛盾。应该说，群体性突发事件是社会转型时期各种利益主体、社会主体之间各种矛盾、摩擦和冲突的突出体现或过激表现，就其性质而
言，应属于人民内部矛盾。因为几乎所有这类的群体性突发事件都是为了解决某些具体问题和矛盾，只要这些具体问题或矛盾得到一定程度的解决或缓解，事件大体上就会平息下去，而不是出于政治目的或对抗颠覆政权。尽管极少数群体性突发事件，特别是因民族、宗教等问题引发的事件有国内外敌对分子插手、煽动，试图扩大事态，造成政治影响，但对于大多数参与群众而言，多是为了解决某些具体问题和矛盾，或是观念认识上存在着差异和误区，具有人民内部矛盾和敌我矛盾、对抗性矛盾相互交织在一起的特点，需要区别对待。但这类极少数含有一定敌对性质和对抗性质的群体性事件，并不能在总体上改变对群体性突发事件属于人民内部矛盾性质的总体认识和判断。
与严重的刑事犯罪案件相比而论，群体性突发事件具有以下三个基本特征：
1、对社会稳定具有消极性因素并具有一定程度的违法性
当前已发生的群体性突发事件，绝大部分不属于法定严格意义上的刑事犯罪行为，而是属于对政府管理与社会稳定造成明显的负面效应和消极因素的行为。比如在政府机关及主管部门门前聚集、静坐和请愿等，从而形成政府与相对群体之间陷入一定的对峙状态。诸如此类的事件发生及事态扩大，无疑在一定程度上干扰了正常的工作、生活和社会秩序，并在事件发生地区造成了社会不稳定的消极因素。在实际过程中，有些较极端的行为具有明显的行政违法性，但它仍属于一般的违法行为，而不是违反刑法、触犯刑律的行为。
2、引发事件的动因与行为当事人的实际权益有密切的关联性
当前，群体性突发事件的发生与现阶段经济和社会发展存在的凸显问题和矛盾是密不可分的。引起群体性突发事件的主要原因有：企业破产和国企改制中的下岗职工或失业人员的基本生活得不到保障；非法集资和股市风波而严重危害群众利益；城市和农村征地拆迁中的不当强制性措施及补偿安置政策难落实而引发出现的矛盾冲突问题；农民负担过重及政治参与渠道不畅通等，都易成为群体性突发事件发生的导火索。这些“群体性突发事件”与政治性动乱事件有本质区别。
3、防范和处置事件应适用于综合治理的方式而不宜单纯进行惩罚
对一般的群体性事件要立足于疏导，进行说服、教育、劝阻，切不可简单从事，防止用过激的方法，尤其是防止用处理敌我矛盾的方法、强迫命令的方式、专政的手段来解决人民内部矛盾，从而导致规模扩大，事态升级；对严重影响社会稳定、干扰正常秩序的突发性群体事
件，必须采取果断措施；对插手群体性事件的敌对分子，别有用心、蓄意制造事端的幕后操纵者和实施打砸抢烧的违法犯罪分子，要坚决依法打击。只有这样，才能做到定性准确，措施得当，将群体性突发事件化解于当地，化解于基层，化解于萌芽状态，也只有这样，才能化消极因素为积极因素，更好地维护人民群众的根本利益，妥善解决转型时期的人民内部矛盾，有效地维护社会稳定。
群体性突发事件与暴力恐怖事件均属社会事件的范畴，并能够引起相应的社会和法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。但是，群体性突发事件与暴力恐怖事件又有诸多质的区别：如两者的本质属性、行为目的和构成要件不同，所以两者的法律适用也不同。暴力恐怖事件己触犯刑律，只能适用刑法并依司法程序予以刑罚论处：而群体性突发事件的处置，一般适用于民商、经济及行政法律法规，原则上应按照人民内部矛盾处理，尽可能采取说服教育、疏导缓解的方法来妥善解决。
二、群体性突发事件的特点
通过对群体性事件进行综合调研分析，虽然要求解决的问题各异，采取的方式方法不同，涉及的人数多少有所区别，但从本质上看，群体性事件具有明显的一致性和共同性，普遍呈现以下特点：
（一）事件起因的多样性
从原因上看，产生群体性突发事件的因素很多，有历史因素，也有现实因素：有国内因素，也有国外因素；有政治、经济因素，也有社会、文化因素，多种因素并存决定着解决群体性突发事件的复杂性。从性质上看，虽然民族问题、宗教问题主要属于人民内部矛盾，但由于这些矛盾往往牵涉到某些国际因素，因而与一般的人民内部矛盾不同，总是同经济、政治、文化、民族等方面历史和现实的问题错综复杂地交织在一起，有时又是非对抗性矛盾和对抗性矛盾交织在一起，并且两类性质的矛盾极易转化。如果认识疏忽，方法不当，就有可能激化矛盾，甚至发生某种对抗，导致矛盾性质发生转化，引发社会动荡。从类型上看，现阶段的民族问题除了汉族与少数民族之间的问题外，还有少数民族之间的问题；除了经济上的民族问题外，还有政治、文化、社会上的民族问题；除了少数民族聚居区的民族问题外，还有民族杂居地区的民族问题，等等。从民族问题与其他问题的关系上看，民族问题并不完全是孤立的，它经常与宗教问题、城乡问题、地区问题交织在一起。尤其是宗教问题、民族问题在一些地方往往交织在一起，所以在处理民族宗教问题时，要深入实际，调查研究，
具体问题具体分析，切忌简单草率行事。
（二）事件主体的多元性
近年发生的群体性事件已波及地县城市、农村、厂矿企业、机关、学校等众多行业和领域；参与人员包括在职和下岗职工、农民、个体业主、复转军人、教师、学生乃至干部等各阶层人员。尤其值得注意的是，有些地方出现了敌对分子利用人民内部矛盾插手制造事端的动向，导致群体性事件的因素越来越多，参与人员也越来越复杂。
参加群体性事件的人员结构可划分为特定群体和不特定群体。与民族宗教问题有关的群体性事件的参与者一般属于特定群体，即有着共同的动因或族缘、教缘关系构成的群体。参与群体性事件的人员成分与事件本身具有一定的关系，即不同年龄、性别、职业、文化的人，较容易成为不同群体事件的主体，而且占据大多数，因此在防范和处置事件时，对于不同成分的主体应分别情况采取相应的对策。
（三）事件意图的目的性
参与某种群体性突发事件的群体成员，其行为的采取总是为了实现一定的目的。因此解决某种问题，满足某种需要，是引发事件的基本动因。按照心理学所揭示的规律，动机支配着人们的行为，而动机则是由于某种需要在特定的环境下所引起的。需要就其本身的性质而言，主要有三种：第一种是正当的、合理的，在社会规范内能够予以满足的需要；第二种是虽然是正当的，但现实还难以满足，需逐步解决的需要；第三种是违反社会规范，以损害国家、集体和个人的合法权益为前提的非法需要。目前绝大多数群体性事件的要求与自身经济利益有直接关系。主要表现在：少数企业破产和部分企业严重亏损，导致职工为就业和工资福利待遇等问题而上访；部分农民为争土地、矿产和资源引起纠纷；大型工程在农村占地、招工、补偿安置等方面遗留的问题引发群体上访；城市旧区改造和动迁方面的矛盾导致群体上访；因集资、债券不能按期兑还引起群体上访等。虽然有不少要求具有一定的合理性，但由于历史和现实的一些矛盾交织在一起，这些问题解决起来往往比较复杂和困难。由于自身的利益要求得不到妥善及时的解决，再加上有的单位或地区领导在处理问题时采取的方式方法简单，甚至回避问题，躲避群众，致使群众产生怨气，采取了过激行为。由于利益上的一致，为工资、吃饭而上访的群体很容易聚合，使群体上访的规模更大，问题更复杂，处理难度更大，从而造成经济问题社会化、社会问题治安化、治安问题政治化。
（四）事件组织的策划性
目前发生的许多群体
性事件都有一定的酝酿过程，大多是有领导、有组织的，其聚散进退均受骨干分子影响和操纵，有向组织严密、呈明显政治化发展的倾向。有的上访请愿由有一定知名度的人士担当组织者和骨干，影响力和号召力较大；个别地方甚至成立非法组织，与政府对抗。然而，多数群体性事件的参与者，是非正式群体的临时的或偶然的组合，相当一部分人在事件初期只是观望或凑热闹，随着事态发展，为发泄对自身利益损害的不满和怨气，而变为支持者或参与者，表现出较强的盲目性和从众性。当然也不排除少数群众中不同程度地存在着法制观念淡漠，形成了以群体性闹事而谋求解决问题的错误观念，以为“法不责众”、“会闹的孩子有奶吃”，相互仿效，于是形成一种社会流行的反常现象，即不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，以及“惟大、惟上、惟闹”的心理，从而错误地选择了谋求解决问题的途径。个别地区、个别行业连续发生群体性事件，使这些地区和行业的部分人员遇到矛盾就仿效以聚众闹事来制造影响和事端，不该闹的也闹，在本级和当地可以解决的，也要到上级去闹去访。有的地方甚至出现上访专业户，“老户串新户，新户变老户，老户变成难缠户，难缠户变成钉子户”，形成恶性循环。
（五）事件规模的扩张性
群体性突发事件的规模有逐步扩大趋势，上访群众对抗情绪激烈。最近两年，农村群体性突发事件的规模越来越大，有时甚至达到500人以上，来访群众大都抱着不达目的不罢休的心情，强行进城，不听劝阻，情绪激烈，部分上访人行为相当粗野，比较难控制，若处置不当，很容易使原本属于人民内部的非对抗性矛盾转化成对抗性矛盾，而且这种群体性突发事件组织性较强，加大了解决问题的难度，也容易被少数不法分子和别有用心的人所利用，对农村的社会稳定将产生极大的影响。另外，与民族、宗教问题有关的群体性事件日趋严重，出现了跨区域，跨国界串联、呼应、连锁反应的情况。一旦事件处于迅猛发展和扩张的势态，其参与、支持和裹挟的人员急剧增多，随着引发者的诱导、煽动，事件变得更加复杂和危险，这是值得我们十分警惕的一个因素。
（六）事件表现的突发性
群体性事件，往往是事物的内在矛盾由量的逐渐积蓄发展到质的飞跃的过程，是主客观矛盾相互作用的产物。它作为一种质的突变，是通过某一契机诱发的，这种契机以什么方式出现，什么时候出现，往往存在着偶然性，不是人们所能完全把握的，这就决定了群体性突发事件发生的具体时间、态势和影响深
度、实际规模难以完全预测。表面看来似乎无规律可言，有很大的随机性。但事实上，其中多数在发生前都有蛛丝马迹，从酝酿到发生都有一个过程，有各种苗头和征兆。在它们酝酿过程中，如果有关部门和领导能够保持高度的警觉性，是可以预测事态发展的，从而积极化解矛盾，避免群体性事件的发生或减小事件的规模与影响。许多群体性事件大都属于“能量积累型”，就象地震、活火山爆发，当能量积累超过所能承受的临界值后突然释放出来。而许多问题久拖不决，或者对上级封锁消息，最终就会一触即发，大规模的群体性事件就不可避免，使工作往往陷于被动。
（七）事件行为的对立性
值得注意的是，从八十年代后期开始，在民族地区因民族宗教问题引发的群体性事件，出现了明显的暴力性、破坏性倾向。在此前发生的大多数群体性事件一般都是自发的、无组织的，基本上是以直接的、临时的、具体的经济利益为目的，大多属于一般性的人民内部矛盾；而现在，相当一部分群体性事件，在发生之前就成立了组织，出现了计划性、预谋性，其要达到的目的更加明显。这类具对抗性的突发事件主要表现为：一是围堵和冲击党政机关。事发群众较多采取在政府机关及主管部门门前聚集、静坐；有的事态升级，甚至打伤工作人员、砸坏办公设施和交通工具。二是阻塞公路、卧轨拦截火车、砸毁机车，制造交通瘫痪。三是武装械斗，造成严重人员伤亡。
（八） 事件后果的危害性
群体性突发事件的发生一般都会造成较大的社会危害。小到危害个人的身体、生命财产，群众正常的生产、生活秩序，大到影响一个地区的经济发展、社会稳定，甚至直接危害国家的政治安定和民族团结。当前的群体性事件激烈程度加剧，恶性事件上升，多数伴随着违法行为，造成的后果也越来越严重。
三、有效预防和处置群体性突发事件的对策
有效预防和控制群体性突发事件，从根本上说要靠加大政策调整力度，大力发展经济，从根本上消除和减少各种矛盾冲突因素；同时，也要靠加强制度、机制和法制建设，加强和完善地方各级领导责任制，充分发挥政府职能作用，建立及时疏导、缓解、防范和处理群体性突发事件的机制。
（一）原则性对策
1、坚持依法处理原则
一是预防和处置群体性突发事件，必须以法律和法规为依据，而不能单纯依靠行政命令或长官的个人意志；二是当权力机关对某一突发性事件所做出的处置决定与法律规定相抵触时，法律具有否定权力的力量，即权
力机关的处置决定应当服从法律规定，而不是法律服从权力；三是防止政府权力的滥用，使突发性事件的冲突升温、扩大而被国内外敌对势力所利用。
2、坚持综合治理原则
一是统一领导，调动各方面的力量，齐抓共管并形成合力。二是运用多种手段和方法（包括运用法律的、政治的、经济的、思想的、行政的、教育和感化的以及必要的强制性与惩罚性等多种手段和方法），来预防和控制群体性突发事件，区分不同性质的矛盾和冲突事件，及时处置各类情形复杂、方式多样的群体性突发事件。
3、坚持预防为主与尽早化解的原则
由于群体性突发事件具有突发性的特点，时间、地点、规模都难以预料，事件一旦发生，就必须快速反应，早介入、早决策、早平息、早疏导，讲究实效，速战速决，切忌拖拉不理和听凭事态进一步扩大，减轻社会危害程度。如果处置失当，不仅会失去平息事件的最佳时机，而且有可能激化矛盾，使小事变成大事，甚至发展到难以控制的地步。
虽然群体性突发事件不可能完全预测和预防，但是，对一般性和反复出现的群体性突发事件来说，则是可以预防的，也是很有必要超前防范的。
4、坚持“吸取教训”与“规范今后”的原则
每一起群体性突发事态的化解与平息，并不意味着问题的彻底解决。事件所反映的许多深层次矛盾和问题，也并非一朝一夕就能解决的。因此，我们应当坚持不断总结经验和吸取教训而防患于未然的原则，针对不同类型的群体性事件发生的原因、表现的方式以及造成的后果等相关问题，进行分析和研究并从中找到具有本质性、规律性的问题与相应对策。
（二）机制性对策
1、有效预防和处置群体性事件的根本性对策
加快依法治国、依法行政与建设法治政府的进程，这是实施依法治国、全面奔向小康社会的历史性选择和战略性目标，也是有效预防和处置群体性事件的基本保障和根本性对策。
依法治国，就是依靠表现为法律形式的人民意志来治理国家。具体目标为：（1）建立起完备的社会保障法律体系，以保障广大人民群众特别是社会弱势群体的基本生活。（2）进一步健全民主制度和各级人民代表大会制度以及基层组织选举制度，以保障人民参政、议政的宪政权的正常行使，严禁一些地区的部分官员以言代法、依权治民、以行政手段干扰或阻挠正常的民主选举制度等现象。（3）制定区分不同类型的群体性突发事件的处置细则。（4）构建高素质的行政执法和司法队伍，全面推进依法行政、依法审
判和依法检察，创造良好的法治社会环境。（5）继续深入开展普法教育，提高各民族的法律意识，树立法律至上、权利平等与权力制约的思维观念。
（二）基本性对策
围绕稳定和发展的主题，加大政策调整力度，加快发展城乡经济，切实提高群众的生活水平，为城乡居民特别是社会弱势群体奠定坚实的物质基础，这是有效预防和处置群体性突发事件的基本性对策。
（三）职能性对策
转变政府职能，深化行政管理体制，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，增强稳妥、合法而及时地处置各类群体性突发事件的实际能力，这是有效预防和处置群体性突发事件的职能性对策。第一，要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件处置的实际能力。第二，要改革行政管理方式，发挥动态管理的功能，做好善后事务。第三，要完善行政决策程序和责任追究制度。
（四）重点性对策
第一，推进基层民主政治建设，拓宽政治参与的渠道，增强广大公民的民主与法律意识。（1）要通过培育和组建社区居民自治管理组织，加强城镇基层民主建设。（2）要改革乡镇管理体制，加强农村基层建设。（3）要加强法制教育，增强广大公民的民主与法律意识。
第二，建立科学的社会预警体系与有效的防范机制，是减少和避免群体性突发事件的重点对策之二。（1）建立科学的社会预警体系。（2）建立多元调控和处置机制。如建设社会各阶层利益表达机制，掌握化解群体性突发事件的主动权；完善信访工作制度；建立矛盾纠纷排查调处机制，有针对性地采取防范和控制措施。（3）建立突发事件处理预案，包含职责分工、信息处理、处理程序、处理原则、处理方法、办案设备与经费保障等部分。一旦发生群体性突发事件，各部门分工明确，责任到位，相互支持，密切配合，就可以避免相互扯皮和推诿，在处理过程中达到快速解决。
第三，加强职能部门处置群体性突发事件的机制建设。
（五）综合性对策
我们应调动全社会各方面力量，运用多种手段和方法并借鉴中外成功的经验来预防、减少和处置群体性突发事件，逐步消除各类产生的群体性突发事件的原因和条件，创造安全稳定的社会环境。具体措施有：
（1）强化领导干部的责任意识、民本意识和严格自律意识，改善工作作风，密切党群、干群关系，强化政务公开，增加工作透明度。（2）健全和完善制度化的社会保障体系。社会保障体系是社会经济发展的“稳定器”，是从源头上防范群体性突发事
件的“定海神针”。（3）实施全方位鼓励就业的政策。努力建立以市场为导向的就业机制，增强劳动力的流动性，在流动中创造就业机会。加强劳动力教育培训，提高劳动力职业素质和应变能力。（4）运用法律、政策、制度多种手段和方法，调整社会关系，缓解矛盾冲突。（5）以政策与法律为准绳，规范民族、宗教问题，正确处理中央与民族自治地方之间、各民族之间、信教群众与不信教群众之间的关系，妥善解决和协调民族与宗教方面的人民内部矛盾问题。（6）借鉴国外经验，提高政府处理突发性事件的能力。
虽然社会冲突对社会发展的作用不完全是消极的，但是世界各国仍然从维护社会稳定和减少社会矛盾冲突的角度出发，采取一系列积极的对策与措施，强化社会控制与社会管理，制定相应的法律和制度以便平衡利益的分配，减缓矛盾与冲突，强化政府的社会认同，以实现政治与社会稳定，保证社会的正常、有序发展。其中有效的和值得借鉴的有以下几个方面：一是注重和发挥政策理念的作用。社会政策对维系社会稳定和社会公平发挥着重要作用，是各国规避社会冲突的一种重要制衡机制和稳定器。政府通过法律和政策规定调整社会利益和福利的分配，维系自由和社会平等，以实现其经济增长和社会稳定的治理理念。二是软、硬结合的社会控制手段。主要是完善法律体系和制度，以日益精细化的趋势规范公民的行为，与之相应的是有效的监督机制，对逾矩者严加惩戒。
总之，完善各项机制、切实提高有效预防和处置群体性突发事件的能力，创造一个政治稳定与经济发展的社会长效机制，是一个多层次、多渠道、全方位的系统工程建设。只有用多种方式的综合治理方法，才能构筑适应我国当前形势下有效、可行和完备的预防和处置机制，创造一个安全和稳定的良好社会环境，从而加速我国全面实现小康社会和最终建设社会主义法治国家目标的进程。
（载《同一源律师》第28期）