公共事物的治理之道》读书笔记

自主治理：公共物品治理的新途径

——《公共事物的治理之道》读书笔记《公共事物的治理之道》是美国公共选择理论印利安纳学派代表人物首位诺贝尔经济学奖女得主埃莉诺?奥斯特罗姆撰写的，她是美国着名行政学家、政治经济学家，曾任美国政治学会主席，美国公共选择学会会长，美国中西部政治学会会长，该书是对公共池塘资源如何有效治理的探讨。在论述她的公共池塘资源自主治理之前，必须对之前存在的公共物品及其治理的一般理论——国家理论和企业理论——进行了解，只有如此才能更好地了解奥斯特罗姆的自主治理理论，同时这部分内容也构成了本书的重要组成部分，以此来划分与国家和企业理论之间的界限。她的自主治理理论也是在对前两者理论的批判继承基础上发展而来的。

一、国家理论和企业理论的批判

公共物品的经典定义最早是萨缪尔森1954年在《公共支出的纯理论》中提出的，所谓公共物品就是指社会成员均等地消费的物品，每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。公共物品具有效用的不可分性、消费的非竞争性、受益的非排他性等三个特征，由于公共物品具有这样的特征，因此具有明显的正外部性，“囚徒困境”博弈、哈丁的“公地悲剧”和奥尔森“集体行动困境”等理论模型都说明，个人的理性行动在使用公共物品时最终导致的却是集体的非理性结果。正如亚里士多德在《政治学》中所说，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关事物”。在前面的理论模型的指导下，奥斯特罗姆认为存在两种截然不同的治理方式——利维坦和彻底私有化，其中利维坦即国家理论，后者是企业理论。

其一、国家理论。国家理论主张通过外部强权的监督与控制来实现公共物品治理。如奥普尔斯就认为：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决……所以具有较大强制性权力的政府的合理性，是得到普遍认可的”，“即使我们避免了公地悲剧，它也只有在悲剧性地把利维坦作为唯一手段时才能做到”。国家模式作为一种“利维坦”的干预模式，是从一个外在的利维坦对避免公地悲剧是必不可免的假定出发，导致了对绝大多数自然资源系统实行中央政府控制的政策方案，其基础是信息准确、

监督力强、制裁可靠有效以及行政费用为零等。由于公共物品的特殊属性，当前的治理主要是国家模式，许多基础设施都是政府投资建设。然而国家在治理中会面临信息不对称、规制困境、寻租、目标选择不当、集权膨胀问题以及行政费用会随着干预增加而导致费用增多等问题，国家模式下的政府公共物品治理往往偏离帕累托最优水平。奥斯特罗姆认为，在“公地悲剧”解决方面，如果没有准确可靠的信息，中央机构可能犯各种各样的错误，其中包括主观确定资源负载能力，罚金太高或太低，制裁了合作的牧人或放过了背叛者等，当然这只是问题的一个方面。

其二，企业理论。该模式主张通过彻底私有化来实现公共物品治理，体现为通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度。企业理论认为凡是资源属于公共所有的地方，由于产权界定不清晰会造成“公地悲剧”以及“搭便车”结果，因此需要强制实行私有财产权制度。史密斯认为：“无论是对公共财产资源所做的经济分析还是哈丁关于公地悲剧的论述”，都说明“在自然资源和野生动植物问题上避免公共池塘资源悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有产权制度来终止公共财产制度”。不过奥斯特罗姆指出对于流动性资源而言，如河流等，在建立私有产权方面存在技术上的困难。私有化手段可以提高公共武平治理经济和效率，节约政府开支，加快技术创新等。企业理论在世界范围内得到很大发展，特别市出现新公共管理运动等，它把私有化方式推动公共物品治理的模式引入高潮。政府会采取比如招标的方式将一些公共物品保护责任和公共物品提供赋予市场中的企业。然而市场化过程中会出现欺诈和腐败现象，尤其在公共物品供给方面存在公平问题。公共物品提供传统上期望由政府来提供的。政府也是有可能将公共产品的提供转包给私营者并当他们不能获利的时候补偿他们。当政府负担不起支付合适的价格时，提出法规来允许合同商向服务受益者收费，这对于政府来说是相当诱人的。但这不可避免会引起严重的公平问题。

实践中往往局限于国家或市场的非此即彼的逻辑选择，在非此即彼的情况下，出现了许多问题，事实上，无论是国家干预模式还是市场化模式均无法独自实现生态环境治理的最优水平。因此，她认为，利维坦和私有化都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药，在重新思考探寻新的治理模式的过程中，强调多元主体共存、多向度运作，以平等、互信、协商、共识、合作为核心因素的治理理论开始兴起并逐渐流行，多中心的自主治理理论模式由此产生的。奥斯特罗姆运用博弈论分析了这些理论模型所隐含

的博弈结构，并从博弈的角度探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性。

二、公共池塘自主治理理论内涵

埃莉诺?奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上，构建了自主治理理论，将个人行为中的利己和利他主义结合，从而在企业理论和国家理论的基础上进一步发展了集体行动的理论，提出了公共事务治理的第三条路径，为我国治道变革中面临的公共资源可持续利用、公共物品的有效供给、寻求生态环境治理路径等问题提供一些借鉴和支持。

埃莉诺?奥斯特罗姆认为“公地悲剧”、“囚徒困境”等模式是危险的，因为当其以隐喻作为政策的基础时，那些为分析的目的而被假设为固定不变的约束条件，在各种实际场景中也被忠实地认定是固定不变的。这两种情形中的参与者，奥斯特罗姆认为其行为被预先假定在实践中并被设定无能为力的，最终结果是，特定情况下的公共事务总是得不到关怀的必然的悲剧性结果，她认为，事实上，公有的、私有的制度经常是相互啮合和相互依存的，而不是存在于相互隔绝的世界里。

埃莉诺·奥斯特罗姆是通过小范围的公共池塘资源来分析的，在她看来，公共池塘资源是指一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因获取收益的潜在受益者的成本很高。其原因在于从资源系统中提取资源的主体——占用者，由于存在多个并且使用同一资源系统，因此要完全排除某个占用者的成本很高（或者根本不可行）。她还特意在公共池塘资源类型的定义中作了如下限制：(1)资源是可再生的而非不可再生的；（2）资源是相当稀缺的，而不是充足的；（3）资源使用者能够互相伤害，但参与者不能从外部伤害其他人。这种情形下的资源系统内部的参与者是互相影响的，任何群体想要垄断控制也是不行的，从而企业或国家模式在此缺乏适用性。

通过对国家理论以及企业理论的批判，她提出了“自筹资金的合约实施博弈”，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约，自主组织和自主治理的人们在试图处理现实场景中的问题时，把不同层次的规则结合起来作为解决问题的关键策略。她认为小规模公共池塘资源系统的中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而使所有人都面对搭便车，规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

首先奥斯特罗姆分析了影响理性个人策略选择的内部变量。在研究该问题的时候,

同样采取了用经济学方法研究问题的理性人假设。但是,她探讨的理性人并非像传统集体行动理论者所认为的完全理性,她认为理性人行为策略受到四个内部变量的影响,这四个变量分别是预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。人们选择的策略会共同与外部世界产生结果,并影响未来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受到处于特定环境中其他人的共有规范的影响。如果这一规范成为与他人共享的规范,那么采取被其他人认为是错误的行为所要受到的社会非议,从而会对他形成制约。贴现率受个人所处的自然和经济保障程度的影响,对未来收益的较低预期导致较高的未来收益贴现率,如果其他人给予未来较高的贴现率,那么他也会这么做,贴现率亦与地方社区人们在比较未来与当前的相对重要性时所共有的一般规范的影响。奥斯特罗姆的理性人策略乃预期收益大于预期成本的策略。收益、成本、共有规范、机会都是影响个人决策选择的总和变量,但在现实中,这些内部的、内生的、主观的总和变量很难有准确的汇总方法。因此,判断理性个人的策略选择应把重点放在影响总和变量的可以观察的环境变量及其环境变量组合上。

其次，她认为要解决公共池塘资源的集体行动问题，需要解决三个问题：新制度的供给问题；可信承诺问题；相互监督问题。她指出这三个问题在理论上一组委托人不可能自己解决，不过在实践中，已经有人解决了这三个问题。而如何在理论上总结概括实践中这些人的行为成为研究公共池塘问题的学者们需要考虑的问题，因为正如她所说，理论与实践都是重要的，“理解个人如何解决实际场景中的特定问题，要求采用从理论世界到行为世界，又从行为世界到理论世界的策略。没有理论，人们决不可能理解作用于不同情形中的许多外在现象的一般的基本机制。如果不利用理论来解决经验难题，理论工作只能对理论本身有所创造，很少会对现实世界的状况有所反映”。因此需要通过对理论校正的方式来解决理论预测与经验观察的不一致的问题。在我看来，奥斯特罗姆的这本着作就是为了理论上通过经验总结升华的方式来解决这个问题。

在制度供给方面，埃莉诺·奥斯特罗姆首先肯定了制度供给的可能性，认为在公共池塘资源系统中，人们因为经常性的沟通产生了信任，积累了一定的社会资本，在此基础上就可以建立较为复杂的制度安排。其根本问题在于需要对新制度的收益与制度转换成本的大小进行比较。她指出，要评价一套制度的总收益，需要确定9个环境变量:占用者人数；公共资源规模；资源单位在时空上的冲突性；公共资源的现有条件；这些变量资料的可获得性；所使用的现行规则；所提出的规则。她还指出，要了解一

套规则制度可能产生的收益是非常复杂的，取决于当前制度安排所形成的并对人们公开信息的类型以及替代方案所提出的制度规则。

在可信承诺方面,埃莉诺·奥斯特罗姆认为,复杂的和不确定的环境下的个人通常会采取权变策略,即根据现实条件变化采取行动方案。由于共有规则是在符合每一个人的预期收益的情况下,经过大家的商量、同意制定的,因而在自治组织的初始阶段,每个人可能都会遵守规则。但是当违反规则所得到的利益高于遵守规则所得到的利益时,他就有可能违反规则,除非这种行为可被人觉察并受到制裁。因此,遵守规则的权变承诺只有存在监督的情况下才是可信的。一个自治组织的群体,必须有适当的监督和制裁,他们必须在没有外部强制的情况下激励自己(或他们的代理人)去监督人们的活动,实施制裁,以保持对规则的遵守。她指出,当所制定的规则符合以下5项准则时,人们才会做出谨慎、有力和可信的承诺。这5项准则是: (1)规定有权使用公地池塘资源的一组占用者, (2)考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社群的特殊性质, (3)全部规则或至少部分规则由当地的占用者设计, (4)规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督, (5)采用分级惩罚对违规者进行制裁。

在相互监督方面,埃莉诺·奥斯特罗姆认为,没有监督就没有可信的承诺,而新制度的规则能够促进监督的实现。通过对自主治理成功案例的研究结果表明,许多自治组织自主设计的治理规则,本身既具有增强组织成员进行相互监督的积极作用,又可使这种监督的成本变得很低。“监督一组规则实施情况的成本和收益,并不独立于所采用的这组特定的规则本身”,“由于所使用规则的作用,在许多长期存续的公共池塘资源中,监督成本是很低的”。在这里,由于不必付出太多其他附加成本,监督仅仅是人们实施规则、进行自主治理的副产品。所有这些,都使自主组织内部的相互监督得到加强,而相互监督的加强又增加了人们采取权变承诺的可能,提高了人们对规则承诺的可信度,两者相互补充,相互加强。

据此，可以看出，她认为，良好的制度供给能够促进有效监督，监督的加强则提高了可信承诺，可信的承诺会增加监督，同时也会使制度供给趋于稳定和有效。其中，制度供给是基础，可信承诺是前提，相互监督是保障，三者相互影响，相互制约，互为补充，统一于自主组织制度的设计体系中。

最后，她把长期影响使用公共池塘时的行为和解决的规则划分为三个层次，即操作层次、集体选择层次以及宪法层次，并在此基础上提出了8个设计原则。操作层次

是最低的层次的规则，直接影响占用者有关何时、何地及如何提取资源单位，谁来监督并如何监督其他人的行动，何种信息不能发布，对行为和结果的不同组合如何进行奖励或制裁等，具体包括占用、提供、监督和强制实施的过程。奥斯特罗姆认为现有的集体行动分析，一般只着眼于操作层次的分析。而对于集体选择规则，它间接影响操作选择，通常由占用者及其公务人员或外部当局在就如何管理公共池塘资源制定政策——操作规则——时使用，政策决策的制定、管理和评判的过程发生在该层次。宪法选择规则作为最高层次的集体选择规则，指的是通过决定谁具有资格决定用于指定影响集体选择规则的特殊规则影响操作活动和结果，这一层次包括宪法决策的制定、管理和评判的过程。

奥斯特罗姆用了三章篇幅开展经验研究，探讨了三个方面的的案例，并在案例分析的基础上，奥斯特罗姆提出了其中的“设计原则”，它是指“实质要素或条件，它们有助于说明这些制度在维持公共池塘资源、保证占用者世世代代遵守所适用的规则中的成功原因”。这些设计原则包括：清晰界定边界，公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定；占用和供应规则与当地条件一致，规定占用的时间、地点、技术和（或）资源单位数量的占用规则，要与当地条件及所需劳动、物资和（或）资金的供应规则相一致；集体选择的安排，绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改；监督，积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负有责任的人，或是占用者本人；分级制裁，违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级的制裁（制裁的程度违规的内容和严重性）；冲突解决机制，占用者和他们的官员能够迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突；对组织权的最低限度的认可，占用者设计自己的制度的权利不受外部政府威权的挑战；分权制企业，在一个多层次的分权制企业中，对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。这些原则源于各个案例相同点的总结，同时埃莉诺·奥斯特罗姆在书中又运用这些设计原则来分析其所选择的案例的成功和失败之处，从而实现了她所要达到的理论与实践相结合的目的。

三、自主治理理论对我国乡村治理的启示

按照科恩的范式理论观点，一种新的范式除了能够解决旧的范式所不能解决的问题外，还能解决旧的范式能够解决的问题。读了《公共事物的治理之道》之后，和大

多数学者认同的观点一样，其突出贡献在于实现了理论与实践的结合，从小的案例总结出符合事实的治理模式，在国家和企业理论之外强调了直接参与治理的主体公众自身的力量。埃莉诺·奥斯特罗姆运用公共选择与制度分析理论和方法,在众多案例的实证分析基础之上,从理论上探索了市场与政府之外的自主治理公共池塘资源的可能性,提出了自主治理理论,对公共物品治理做出了重大贡献。自主治理理论及自主组织思想,丰富了集体行动理论的内涵,否定了过去研究中认为集体行动必然导致悲剧的结论，不仅指出个人的理性也可能实现集体的共同利益,促成共同行动；同时对“人性是利己的”这一论断赋予了新的内涵,认为由于个人的理性和知识能力的有限性,使得个人在集体行动中可能也必须表现出利他的一面,参与集体合作,即人性是利己和利他的结合,而且还将非正式规则纳入到制度分析的范围,使之与正式制度之间实现了有机统一,从而拓宽了传统制度理论的研究视野,对公共物品的治理理论的发展做出了重大贡献。

埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论是在实践基础上总结出来的一般理论，冲破了长期禁锢人们对政府与市场的非此即彼选择的教条思想，为公共事物治理提供了新的思想和经验，在国际社会中产生了重大影响。自主治理理论强调了政府、社会和市场三者之间的互动，尤其重视长期以来被忽视的社会存在的自组织的作用，她认为，政策分析家的政策工具除了国家的、集体的、市场的、私有化的各种制度安排之外，自主组织无处不在，在自主治理中的作用非常重要。从当前我国的国情来看，笔者认为她的自主治理为城乡一体化背景下我国农村生态环境自主治理，提供充足的公共物品和服务，实现农村生态环境的保护提供借鉴。奥斯特罗姆本人也认为中国农村正在发展的村民自治，必将为中国农村的可持续发展提供制度基础，从而为人类的文明发展作出非凡的贡献。

我国农村实行的是家庭承包的土地集体所有制，农村公共物品所有权归集体所有，使用权归个人，农村公共物品归所在地区所有人共享，外部性的存在导致其中的个人并不能排除其他人同时享受该资源，而个人又不具有排除他人共享的能力，这些特点符合奥斯特罗姆对公共池塘资源的定义。我国农村也存在适应乡村治理的因素，比如之前提到的村民自治制度，这有利于自治组织形成与发展，在乡村治理中发挥独特作用。另外我国乡村社会是熟人社会，熟人之间存在的文化传统以及其它非正式制度在村民之间有重要影响。乡村治理本质上是一种城乡关系的反映，乡村治理也必然要在一定的城乡关系形态下形成对乡村社会公共事务的管理模式选择。我国农村存在严重

的公共物品治理问题，在资源有限的情况下，政府无法有效解决以上问题；而单独的市场方式在缺少足够的激励的情况下没足够动力去提供充足的环境保护公共物品。奥斯特罗姆的自主治理理论强调了政府、社会和市场三者之间的互动，有助于弥补生态环境保护中的市场失灵、政府失灵以及志愿失灵等。