欧盟禁毒政策及其制定

欧盟禁毒政策及其制定

——一个共同治理跨国毒品问题的政策框架

盖沂昆

2013-3-7 13:17:15 来源：《欧洲研究》(京)2006年4期内容提要：本文分析了欧盟成员国在禁毒政策领域发展共同政策、战略和行动能力的历史，探讨了欧盟禁毒政策的立法基础、制度机制、业已达到的水平和未来的发展趋势，并指出欧盟已逐渐发展出一个共同治理跨国毒品问题的政策框架，为成员国通过欧盟途径来治理本国毒品问题提供了有力的政策指导和手段，成为一个在相互依存条件下以一体化方式寻求毒品安全的典型实例。对欧盟禁毒政策及其制定过程的研究，将为我国参与国际禁毒合作，以及建立自己的国际禁毒行动协调机制，共同推动解决毒品这一全人类共同面临的课题提供理论和实践的参考。

关键词：欧盟禁毒政策共同治理政策框架

作者简介：盖沂昆，云南大学欧洲研究中心博士研究生。

一欧盟禁毒政策的缘起

禁毒政策属于传统的国家主权的绝对领域。然而，从20世纪80年代中期开始，随着欧洲经济一体化的不断发展，建立统一大市场及欧共体各国决定取消内部边境检查给成员国政府造成了紧迫的行动压力。一方面，毒品经济具有流动性、隐蔽性的特点，如不及早采取有效的措施进行遏制，以及解决司法分裂和贩毒分子自由流动的结构性矛盾，伴随着统一大市场内人流、物流、资金流和信息流的快速运动，将会出现更大范围、更大规模的跨国毒品犯罪，给成员国经济和社会

发展、以及国家和地区安全带来更大的负面影响。另一方面，消除内部边境限制了国家层面上自主解决毒品问题的能力。跨国毒品犯罪不是一国范围内的事情，仅依靠单个或几个国家的力量不能予以有力打击，合作是惟一合理的选择。合作作为提高政策解决能力的一种策略，符合所有成员国的自身利益。由于通过共同的禁毒政策能够更实际、更有效地达到治理本国毒品问题的目的，从而带来独自行动无法实现的益处，成员国愿意转让部分治理权与其他成员国共同行使，执行与大家一起制定的政策。一体化产生了新的共同治理的政策需求，加强了把毒品问题作为在欧盟层面上有“共同利益的事务”来加以解决的趋势。于是，发展禁毒共同政策和战略，采取共同行动有效预防、打击和控制跨国毒品犯罪成为欧盟各成员国努力的方向。

由于《罗马条约》没有授权共同体在禁毒领域进行立法或制定共同政策，《欧洲联盟条约》（简称《马约》）生效前，共同体主要在与共同市场有直接联系的领域里发展出了一些具有深远意义的立法规范和共同政策，为欧盟阶段禁毒政策的全面发展奠定了基础。

1987年共同体颁布了有关毒品问题的第一个指令，即关于共同体参加联合国麻醉品滥用和非法贩运大会的准备工作的指令。该指令以提供发展援助的形式，把毒品替代种植计划整合进了共同体的发展合作政策之中，为欧盟与第三国①发展禁毒合作奠定了基础。根据该指令制定的南北禁毒合作计划，最初把援助重点放在安第斯国家、金三角、金新月和非洲国家的替代种植项目上。进入20世纪90年代后，随着共同体发展合作政策的日趋政治化，欧盟开始有目的地把包括反洗钱、打击毒品走私和滥用等措施在内的“禁毒条款”纳入到与第三国和区域性组织谈判达成的所有贸易协定里，如与东盟、安第斯国家、非加太国家和中东欧国家签署的协定，这在事实上构成了欧盟与第三国在禁毒领域进行双边

或多边合作的法律基础。

1988年联合国禁毒大会达成的禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约的第12条涉及易制毒化学品贸易，由于这些产品的生产和贸易影响到共同体海关条例的实施，共同体在公约的第12条上签了字。为了把第12条转换成共同体法律，1990年部长理事会颁布了关于与第三国进行易制毒化学品贸易的第90／3677号指令。1992年又通过了第92／109号指令，对共同体生产和销售易制毒化学品条例做了新补充。

随着欧洲经济与金融一体化的发展，跨国洗钱活动日趋猖獗，成员国认识到必须在反洗钱立法方面进行合作，共同打击和防范跨国洗钱活动。据此共同体于1991年通过了关于防止洗钱者利用银行系统的指令。该指令的出台，为欧盟各成员国打击毒资洗钱提供了有力的法律武器。

20世纪80年代末，共同体迫切需要建立统一大市场，与此同时，1988年联合国维也纳禁毒公约签署后也迫切需要各国采取国际禁毒合作行动。在这一背景下，1989年欧盟理事会根据法国总统密特朗的提议，成立了由各成员国国家禁毒协调人和共同体委员会代表组成的欧洲禁毒委员会（CELAD，法文首字母缩写）。②尽管该委员会本质上是一个处于共同体框架之外的政策咨询机构，但欧盟理事会赋予了它协调共同体内与毒品有关行动的权力。1989—1993年间，该委员会协助共同体在治理毒品问题方面积累了大量的经验，其中最主要的成就是提出了最早的两个欧洲禁毒行动计划，分别于1990年和1992年被欧盟理事会通过。这两个计划第一次在欧洲层面创立了综合治理毒品问题的理念和准则，倡议在减少毒品需求、打击毒品走私和采取国际禁毒合作方面采取共同行动，并为欧洲毒品和毒瘾监控中心的建立奠定了基础。

二向单一制度框架的迈进

直到1993年《马约》生效，在遵循辅助原则③的前提下，禁毒合作才作为欧盟立法和制定共同政策的正式目标，被纳入联盟三根支柱构筑的单一制度框架里。禁毒政策在欧盟阶段获得了质的飞跃，不仅使共同体既有基础在第一支柱里得到充实和提高，而且政策范围还扩展到了第二和第三支柱。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）进一步强化了禁毒合作这一共同目标，为成员国在欧盟层面通过综合和均衡的途径治理跨国毒品问题奠定了法律基础，构建了欧盟禁毒政策发展的基本框架。

发展合作政策里的南北与东西禁毒合作计划④、监控易制毒化学品贸易指令、反毒资洗钱指令和建立欧洲毒品和毒瘾监控中心条例作为共同体法既有基础被纳入第一支柱。根据《马约》第129条，公共卫生领域里的预防毒瘾作为采取共同行动更有效的领域，被纳入第一支柱。《阿约》第152条进一步发展了该条款，规定“在减少与毒品有关的健康伤害方面”共同体行动可辅助成员国行动，为在减少毒品伤害方面采取共同行动奠定了法律基础。

开展与毒品产毒国和过境国的谈判，作为共同外交和安全政策的目标被纳入第二支柱。目的是通过促进国际禁毒合作以更有效地解决涉及到的毒品问题，以此减少流入欧盟的毒品数量。其中包括与申请入盟国的谈判和就入盟条件所做的决定。自从欧盟成员国签署联合国三个禁毒公约后，⑤这些公约已被整合进欧盟的共同体法，要求所有未来入盟国都必须签署这些公约。此外，申请入盟国还必须采取欧盟成员国在反洗钱和易制毒化学品控制领域已采取的所有措施。除调整立法外，还必须组建类似于欧盟成员国的相关机构和国家禁毒政策协调机构。

2000年签署《尼斯条约》时，所有中东欧申请入盟国都签署和批准了联合国禁毒公约并采取了欧盟既有的共同禁毒政策和措施。其他欲与欧盟签署合作协议的国家也必须签署联合国禁毒公约。实际上，作为合作的主要条件，禁毒合作现已被系统地整合进欧盟与第三国或其他区域性组织的所有外交关系里。

在《马约》里，打击非法毒品走私作为“具有共同利益的事务”被纳入第三支柱司法和内政合作的范围里。《阿约》进一步引入了关于强化警察和司法部门在非法毒品走私领域内更紧密合作的协议。第31（e）条规定关于警察合作的共同行动应包括“不断采取措施在刑法和在有组织犯罪、恐怖主义和非法毒品走私领域建立共同法规。”⑥为防止毒贩利用欧盟司法分裂，《阿约》要求制定贩毒罪在定罪和判决方面的最低共同标准。1999年欧盟理事会坦佩雷会议又重申了这些目标，并要求在2004年以前完成毒品走私刑法趋同的目标。

根据《马约》规定，在第一支柱里，以“共同体方式”共同决策。欧盟委员会独享立法创制权，欧盟部长理事会在委员会提出政策议案后决策，一般以有效多数议决。欧洲议会通过共同决策程序参与决策，享有修改权。第二和第三支柱本质上是政府间性质，决策以国家间共同协商的方式达成，立法创制权和决策权都掌握在成员国手里，需要全体一致议决。欧洲议会仅享有知情权。《阿约》生效后，除成员国外，委员会也取得了在第二和第三支柱议题上的联合创制权，惟一不变的是部长理事会独享所有支柱的决策权。欧洲议会在第二和第三支柱议题上享有咨询权。《尼斯条约》生效后，允许部长理事会在过去要求一致通过的领域采取有效多数票通过的原则。在目前欧盟25国的有效多数表决制中，达到有效多数的要求是在总共321票中得到232票（约为72.3％），同时还需要至少能代表欧盟人口的62％。⑦

《马约》和《阿约》构建了成员国在欧盟层面全方位共同治理毒品问题的基本政策框架，在超国家的既有共同体与政府间的共同外交和安全政策、司法和内务合作的机制之间导入了互补因素，进一步明确和充实了禁毒共同目标和政策的内涵，为欧盟禁毒政策、战略和行动计划的产出奠定了必需的法律基础。

三欧盟禁毒政策制定的制度机制

欧盟在《马约》生效后正式介入禁毒合作领域的共同政策制定，除欧盟委员会、欧盟部长理事和欧洲议会三大决策机构有权制定政策外，又根据实际需要设立了欧洲毒品和毒瘾监控中心（EMCDDA）与欧洲警察署（Europol）两个政策执行机构。禁毒合作也是欧盟理事会会议上的一个固定议题，尽管欧盟理事会的决定不具法律约束力，但实际上欧盟理事会经常作为欧盟的最高机构发挥作用，欧盟理事会发表的有关禁毒合作的大政方针和指南都对欧盟禁毒政策制定产生了决定性影响，尤其是在部长理事会无法做出决定的时候。事实上，《阿约》第23条赋予了欧盟理事会最后裁决者的角色。

在条约确定的法律框架内，欧盟委员会根据辅助原则提出禁毒合作方面的立法建议、政策和行动计划，并确保成员国实施部长理事会和欧洲议会做出的决定。委员会的公共卫生和消费者保护总司负责在预防毒瘾方面提出行动计划，就业和社会事务总司负责支持吸毒者康复计划，企业总司和内部市场总司负责监督易制毒化学品贸易指令和反洗钱指令的实施并转化为成员国立法，这方面的案子由成员国的警察、海关和司法部门具体负责。对外关系总司和发展总司负责在共同禁毒政策的对外关系方面提出政策创制。司法和内务总司负责运作打击涉毒有组织犯罪，促进成员国警察、海关和司法部门官员进行交流和培训等方面的合作计划。为协调这些活动，委员会在司法和内务总司里设立了一个禁毒协调署。目前，委

员会在三根支柱议题上都拥有创制权这一事实为制定一个全面综合的禁毒政策奠定了基础。

欧盟部长理事会负责审批所有禁毒合作方面的政策议案（在第一支柱议题上它要同欧洲议会一起制定政策），在第二和第三支柱议题上同委员会一起提出禁毒方面的共同政策、战略和行动计划。近年来，需要部长理事会决策的事务越来越多，不可能把需要它决策的议案都留到开会时再审议。因此，部长理事会设置了一些由各成员国的技术专家和低级官员组成的工作小组常驻在布鲁塞尔，委员会的提案先交到那里进行审查。工作小组主要负责一些技术性的问题，如果发现了问题，它们可以与相关部门进行协商。如果解决不了，工作小组就会把议案交给各国在布鲁塞尔的常驻代表委员会去处理。只有常驻代表委员会处理不了的困难议题，才会留给部长理事会开会时解决，其余多数问题在这两个较低的政治级别就已经解决了，部长理事会开会时只需进行表决。⑧在禁毒政策方面，部长理事会最重要的工作小组是1997年为解决毒品跨支柱协调问题而成立的禁毒协调工作小组（HDG），与禁毒有关的所有事务在提交到常驻代表委员会之前都由该小组审议。此外，第一支柱里的公共卫生工作小组负责所有与公共卫生有关的禁毒议题。第二支柱内的共同外交和安全政策禁毒工作小组负责实施1997年欧盟理事会通过的打击有组织犯罪的入盟前协定。2000年后该小组被并入禁毒协调工作小组。第三支柱内最重要的工作小组是多学科打击有组织犯罪工作小组，该小组主要负责促进在打击有组织犯罪、反洗钱和没收犯罪分子非法所得等方面的立法趋同，该小组在利用“设置最后期限”和“进程报告”等手段推动立法趋同方面十分活跃。部长理事会拥有三根支柱的决策权确保了成员国政府在这一政策领域中的决定性地位。

欧洲议会只在预防毒瘾、反洗钱和控制易制毒化学品贸易等第一支柱议题上

与部长理事会共享决策权，在其他与禁毒有关的议题上，它的职能仅限于提供咨询意见。欧洲议会内讨论毒品问题的最重要的委员会是第三支柱内的公民自由权力与司法内务委员会。对第三支柱的议题，欧洲议会只能提建议，部长理事会可以不予采纳。最近几年，部长理事会已渐渐习惯在第二和第三支柱议题上征询欧洲议会的意见。

成立于1993年的欧洲毒品和毒瘾监控中心是一个非集权的共同体信息机构，主要目标是搜集、分析和发布关于毒品和毒瘾及其影响的客观可靠和可比较的信息，为共同体及成员国决策服务。尽管该中心目前无权制定政策，但最近几年该中心的主要任务是比较各成员国的禁毒立法、战略和政策，可能最终会获得发展欧盟禁毒政策的权能。⑨

欧洲警察署是欧盟在减少毒品供应和执法方面最重要的一个行动框架。欧盟成员国建立该机构的初衷是组织跨国调查和推动成员国警察合作，有效打击和防止跨国有组织犯罪，包括恐怖主义和毒品走私。一开始欧洲警察署的确切授权范围一直不明确，于是在1995年先设立了欧洲禁毒署，专门打击毒品走私和与此有关的洗钱活动。欧洲禁毒署后来逐渐取得更广泛的权力，开始转向包括其他犯罪活动，比如放射性和核物质走私、非法移民、非法汽车贸易和人口走私等。直到1999年欧洲警察署才接管了欧洲禁毒署的工作正式进入运转，工作范围扩大到包括打击恐怖主义和反欺诈。欧洲警察署的实践行动强化了成员国在禁毒合作领域里的共同行动能力。⑩

四欧盟禁毒政策的产出

上述基础条约和制度机制的发展为欧盟禁毒政策制定提供了一个框架。在这

个框架下，成员国制定了一系列共同的禁毒战略和行动计划，并采取了一些共同行动和具体的计划项目，结果形成了一种新型的共同治理跨国毒品问题的方式，拓宽了国家政策制定的范畴，为成员国政府利用欧盟途径治理本国毒品问题提供了政策指导和更有效的手段。

1.共同战略和行动计划：《马约》的生效为在欧盟层面制定全方位综合禁毒战略创造了条件，1995年欧盟理事会通过了委员会提交的“1995—1999年欧盟综合禁毒行动计划”，该计划倡议成员国加强禁毒合作协调机制；在信息和教育、吸毒者社会和职业整合、吸毒和艾滋病、统计资料和流行病学、培训等领域采取共同行动；加强欧盟内外边境的毒品监控、加强打击滥用易制毒化学品和反洗钱措施；实施联合国禁毒公约，开展同主要产毒国和过境国的合作。(11) 《阿约》生效后，进一步强化了禁毒合作目标，1999年欧盟理事会通过了部长理事会提交的“2000—2004年欧盟禁毒战略”。该战略制定了在五年内大幅度减少非法毒品滥用和复吸现象，减少与毒品有关的健康伤害，增加成功戒毒的人数，减少可获得的非法毒品数量，减少与毒品有关的犯罪案件，减少洗钱和易制毒化学品非法走私六大战略目标。(12) 2000年欧盟理事会通过了委员会提交的“2000—2004年欧盟禁毒行动计划”，该计划把战略目标细化成约100个具体行动计划，由委员会负责监督实施。在对“2000—2004年欧盟禁毒行动计划”实施情况进行评估的基础上，2004年欧盟理事会又通过了部长理事会总秘书处提交的“2005—2012年欧盟禁毒战略”，该战略提出了三个总目标，即为获得高水平的健康保障、福利和社会融合，在预防和减少毒品使用、毒瘾和与毒品有关的健康和社会伤害方面，辅助成员国的行动；为保障高水平的公共安全，采取打击毒品生产和供应、跨国毒品走私和改变易制毒化学品用途的行动，通过成员国之间的有效合作，加强预防毒品犯罪行动；加强欧盟协调机制，确保成员国、地方和国际层面上所采取的行动相互补充，促进欧盟对内对外禁毒政策的有效性。(13) 2005

年，欧盟理事会通过了委员会向部长理事会和欧洲议会提交的实施该战略的第一个细化方案，即“2005—2008年欧盟禁毒行动计划”，欧洲毒品和毒瘾监控中心和欧洲警察署参与了起草工作，委员会还通过网络征询了公众的意见。计划在2008年提出第二个细化方案“2009—2012年欧盟禁毒行动计划”之前对实施情况做出评估。在2012年底，由委员会对整个战略及其行动计划进行总评估。

上述共同战略和行动计划确立了综合治理跨国毒品问题不可或缺的四个元素，即减少毒品需求、减少毒品供应、国际禁毒合作行动和实施行动所必需的有效的协调机制，确立了欧盟通过多学科、整合的和均衡的途径治理跨国毒品问题的战略思想。在实施方式上，欧盟决策机构充分尊重辅助原则，要求成员国政府在考虑本国既有法律法规的基础上，根据欧盟禁毒战略和行动计划，提出本国的禁毒战略和行动计划或把欧盟禁毒战略和行动计划里的相关政策和措施纳入本国的禁毒战略和计划，说明政策实施情况并作为日后进行评估的依据。在此基础上，委员会和部长理事会每年发布一份报告进行总结与评估。

2.共同行动：指的是由共同体出面倡导、组织，由成员国政府采取共同的政策与措施，解决共同面临的问题的一种共同体行为。《阿约》生效后，共同行动被决定和框架决定所取代。目前，在禁毒领域主要采取了两个共同行动，一个是1997年成员国建立新型合成毒品早期预警机制的共同行动。(14) 这个机制能够对市场上出现的任何一种新型合成物质做出快速反应，迅速进行风险评估，并决定是否禁绝该新型合成物质。欧洲毒品和毒瘾监控中心和欧洲警察署定期从各成员国的公共卫生服务中心和警察或刑事调查部门获取欧盟内与毒品有关的信息，并将所获信息迅速进行分析整编，把研究结果通报给禁毒协调工作小组，该小组又将研究结果提交给欧洲毒品和毒瘾监控中心下属的科学委员会进行评估。评估报告反馈回禁毒协调工作小组后，由该小组做出是否禁绝的决定。委员会有权研

究评估报告并提出建议。不过，禁毒协调工作小组可以不采纳这些建议。1998—2003年，欧盟数次启动该机制，决定是否禁绝MBDB、4—MTA、GHB、Ketamine、PMMA、2C—1、2C—T—2、2C—T—7和TMA—2几种新型合成毒品，其中4—MTA、PMMA、2C—1、2C—T—2、2C—T—7和TMA—2被禁绝，其他几种在部长理事会密切关注一年后决定不予禁绝。

另一个是确立贩毒罪定罪和判决的最低共同标准的框架决定。(15) 为防止毒贩利用欧盟司法分裂贩毒，《阿约》要求促进毒品走私刑法趋同。2001年委员会起草了一个框架决定提交给部长理事会和欧洲议会。2003年部长理事会经过艰苦谈判，就这个毒品走私领域里的第一个框架决定达成政治协议。框架决定的要点是在欧盟层面对贩毒罪做出共同认定的界定，并在欧盟内制定了判决贩毒罪的最低共同标准。成员国必须采取措施，在2003年6月30日之前完成对本国立法的调整，将所采取的措施通报委员会和部长理事会总秘书处。每隔五年，成员国须向委员会通报实施框架决定的情况，委员会进行评估后，向欧洲议会和部长理事会通报。成员国必须在2006年12月31日之前提交第一份实施情况报告。

3.目前正在实施中的主要计划项目：在减少毒品需求方面，主要有研究毒品使用神经学方面问题的生物医学研究计划（Biomed）计划，支持约230个吸毒者研究项目的就业整合计划，促进成员国公共卫生工作者之间的合作、专业人员培训、接近特殊目标群体最佳案例经验交流的共同毒品预防计划，每年举办一次的欧洲毒品预防周活动，以及绝大多数成员国已发展出的减少毒品伤害措施，比如清洁针剂交换和美沙酮维持治疗项目。在减少毒品供应和执法方面，主要有南北和东西禁毒合作计划里的替代种植项目；旨在促进成员国海关、警察和司法部门之间合作的葛老秀斯计划（Grotius）、猎鹰计划（Falcone）和瓦森计划（Oisin）三个计划。在国际禁毒合作方面，主要有南北禁毒合作计划，从1996年以后援

助重心逐渐转移到加勒比地区、马格里布和马什里克地区；法尔计划里的互助禁毒项目，主要目标是发展区域禁毒合作，同联合国禁毒署合作加强对巴尔干线路的控制（此线是欧洲最重要的海洛因线路之一）；塔西斯计划里的互助禁毒项目，目的是阻止阿富汗和其他国家的海洛因流入欧洲市场。阿富汗塔利班政权倒塌后，委员会在2003—2004年间提供了1亿多欧元的禁毒援助。欧盟还确立了在欧盟和阿富汗之间建立“滤网”体系的长远战略目标。为实现这个目标，欧盟在前苏联国家建立的三个“滤网”已逐步到位，即中亚禁毒行动计划（CADAP）、南高加索禁毒行动计划（SCAD）和贝尔阿加什、乌克兰、摩尔多瓦禁毒行动计划（BUMAD）。委员会目前正计划花费2200万欧元在中亚地区发起一个旨在打击跨国贩毒行动的边境毒品控制行动计划（BOMCA）计划。(16)

五欧盟禁毒政策：一个共同治理跨国毒品问题的政策框架

如上所述，欧盟层面上禁毒共同战略、行动计划和共同行动能力的不断发展和完善，逐渐建构了一个共同治理跨国毒品问题的政策框架，这个框架有以下几个特点：

1.在政策领域方面，欧盟禁毒政策的范围仅限于与“共同体事务有关”、“涉及共同利益”和采取共同行动更有效的禁毒事务，对于成员国自己可以解决的问题，欧盟禁毒政策一般不会干预。辅助原则使欧盟禁毒政策既不必要也不可能向替代成员国禁毒政策的方向发展。实际上，由于文化、传统和政策差异性等因素，一体化只能满足成员国的部分政策需求，有助于实现成员国的部分政策目标，而绝不是全部。

2.在政策实施方面，从控制和命令转向更具弹性的“治理”。这种方式要求

成员国预先确定共同的政策目标，并将这一共同目标以国家行动计划的形式加以确定，最终由委员会组织评估各国的行动结果并由部长理事会向各国传达。其具体内容包括：指导欧盟实现短期、中期以及长期目标的行动纲领；根据成员国的客观要求确定执行标准，对各国行为起指示和约束作用；通过制定具体目标和适应不同国家地区差异的措施，将指导路线转化为国家或地区政策；监测、定期评估并组织成员国之间相互学习。(17)

3.在政策治理目标上，这个框架不是以消除成员国制度与政策的差异性、以替代成员国禁毒政策为目标，而是希望建立欧盟层面上的共同治理的制度和政策框架，找到解决共同问题最有效的方法。在共同治理的框架里，成员国政府的权力不仅没有受到限制，而且得到了增强。通过共同行使权力，成员国找到了通过欧盟层面更有效地解决国内毒品问题的渠道。欧洲联盟虽然可以造成成员国丧失其独立行动的权力，但是却能够使其获得共同行动的能力。(18) 成员国本身的政策需求成为推动欧盟禁毒政策不断发展的最大动力。

事实上，成员国通过广泛地参与欧盟层面禁毒政策的决策和贯彻执行，逐渐形成一种在欧盟层面上解决共同问题的新的思维方式。这种新思维促使成员国政府在欧盟层面上采取的禁毒合作行动越来越多。在这一共同治理框架下，自20

世纪90年代末以来，尽管在欧盟内没有数字显示吸毒现象明显减少，但海洛因和可卡因等“硬毒品”的消费在欧盟许多成员国里呈稳定状态，吸毒引发的伤害和死亡在多年呈上升趋势后开始下降，在欧盟一些老成员国里，艾滋病病毒（HIV）的感染率显著下降，在注射式吸毒者中成功地遏制了艾滋病病毒的传播。在一些欧盟新成员国里，注射式吸毒者中的艾滋病传播也明显呈下降趋势。与此同时，减少伤害措施在欧盟绝大多数地区得到加强，吸毒者得到了更好的康复治疗。(19) 这不仅有利于保障欧洲公民的健康、人权和自由，充分促进人员、货物、资金和

服务的自由流动，维护欧盟内部毒品安全和其他领域一体化的成果，而且对于建立“自由、安全和司法的区域”这一一体化的政治总目标具有积极的意义。

此外，从20世纪90年代起，欧盟通过国际禁毒合作行动，开始将贸易协定、开发援助与禁毒政治对话捆绑在一起，在全球范围内确立了同第三国和区域性组织在反洗钱、控制易制毒化学品生产和贸易、打击非法毒品走私、开展警察和海关等执法部门合作等方面的法律基础。现在“禁毒条款”业已包含在欧盟几乎每一个贸易协定中，欧盟通过这种途径，事实上已实现了它的构建一种地区性的、并且越来越多地是全球性的国际禁毒合作体系的战略意图。

在目前的条约架构下，欧盟内部还存在支柱结构，由于欧盟禁毒政策跨越了联盟大厦的三根支柱，结果欧盟机构在三根支柱的职能和权限各不相同，三者实行不同的决策程序，掌握各自不同的政策手段。尽管《马约》以来的历次条约修订都加强了三根支柱之间的协调，但实际上制度分割必然在一定程度上影响欧盟禁毒政策各个方面的一致性和连贯性，在一定程度上影响欧盟禁毒政策各项活动的有效开展，有待欧盟在未来的制度建设中考虑解决。

此外，跨国专家政策制定网络进行决策的相对封闭性和监督机制的缺乏常招致异议。真正的决策越来越多地发生在常驻代表委员会和工作小组层面，为尽早促成妥协，他们经常关起门来开会，被认为是成员国政府间进行讨价还价和幕后交易的场所。这种“民主赤字”的存在若不加以解决，“更加贴近公民的欧洲”这一目标也将变得遥远。禁毒问题和成员国政府在这个问题上的合作，不只是政府和公共部门的事，社会和公众也应参与其中并发挥主要作用，正因为如此，欧洲议会和国家议会应更多地参与到欧盟禁毒战略和行动计划的发展和实施中去。

事实上，2004年欧盟25个成员国首脑签署的《欧盟宪法条约》，以一个单一文本合并了欧盟的所有条约，把欧共体并入欧盟，并终止其存在，取消了欧盟的支柱结构，试图成为更加紧密的一体化结构。欧洲议会享有共同决策权的政策领域进一步扩大，尤其是在司法和内政事务方面。国家议会在欧盟决策中的地位得到提升，委员会提出的立法动议须送交各国议会，如果三分之一的国家议会反对某项动议，委员会必须重新审核该动议。而且，政策实施和评估的结果必须通报国家议会。从2009年起，通过有效多数票决定的方式将成为部长理事会的基本原则。根据欧盟宪法，禁毒合作事务被纳入欧盟框架法体系，允许欧盟框架法在打击非法毒品走私方面建立定罪和判决的最低共同标准。如果至少三分之一的成员国希望在框架法基础上强化合作，可以先行一步。宪法条约进一步强化了欧洲警察署在预防和打击跨国毒品犯罪和洗钱方面的实际执行权，包括与欧洲司法署（Eurojust）联合开展侦查行动，以及允许执法人员进入他国执行警务。同时，允许欧盟框架法制定欧洲议会和国家议会对欧洲警察署的行动实施监督的法律程序。宪法条约还明确提出联盟应在减少与毒品有关的健康伤害方面辅助成员国行动，包括信息和预防方面。欧盟框架法应在监控、早期预警和打击跨国毒品犯罪对健康的威胁方面辅助成员国行动。委员会应在同成员国密切联系的条件下，提出促进这方面合作的政策议案，尤其是具有方向性和指导性、能够组织起成员国经验交流和进行阶段性监测和评估的议案。允许欧盟框架法制定关于预防和减少毒瘾引发的健康伤害的鼓励性措施或建议等。(20)

总之，随着欧盟基础条约和制度机制的不断改革和完善，欧盟禁毒政策必将逐渐趋于完善，成为在全球相互依存条件下共同治理跨国毒品问题的典型范式。

注释：

①欧盟对非欧盟国家的称呼。

② Estievenart ed., Policies And Strategies to Combat Drugs In Europe, Martinus Nijhoff Publisher Georgess, Netherlands, 1995, pp.71—72.

③按照《马约》，辅助原则的意思是共同体只能在“所拟行动的目标非成员国所能充分实现，且由于所拟行动的规模或影响，因此最好由共同体来实现”的时候才能采取行动。就是说，只有在采取共同行动比成员国单独行动更有效的时候，才能采取共同行动。

④指欧盟与拉丁美洲、亚洲、加非太国家和地中海地区开展禁毒合作的南北禁毒合作计划和法尔计划、塔西斯计划里的互助禁毒项目。

⑤指联合国1961年《麻醉品单一公约》、1971年《精神药物公约》和1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。

⑥ Martin Elvins, Anti-Drugs Policies of the European Union: Transnational Decistion-Making and the Politics of Expertise, Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2003, p.143.

⑦参见欧盟官方网站：http://europa.eu.int/institutions/council/index_en.html。

⑧转引自田德文：《欧盟社会政策与欧洲一体化》，北京：社会科学文献出版社2005年版，第78页。

⑨参见“European drugs and drug addiction monitoring centre”,

http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/en/cha/c11518.html。

⑩“Europol Convention: European Police Office”,

http://europa.eu.int/scadplous/leg/en/lvb/114005b.html.

(11) 参见“Action Plan to Combat Drugs (1995—1999)”,

http://europa.eu.int/scadplous/leg/en/cha/c11525.html。

(12) Council of the European Union, European Union Drugs Strategy (2000—2004), Brussels, 26 November 1999, p.6.

(13) Council of the European Union, EU Drugs Strategy (2005—2012), Brussels, 22 November 2004, p.5.

(14) Tim Boekhout van Solinge, Drugs and Decision-Making in the European Union, Amsterdam: Mets & Schilt, 2002, pp.124—126.

(15) European Commission, Proposal for a Framework Council Decision Laying down Minimum Provisions on the Constituent Elements of Criminal Acts and Penalties in the Field of Illicit Drug Trafficking, COM(2001)259 final, Official Journal C 270 E, 25.09.2001, http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/133003.html.

(16) 参见“The Commission's international cooperation projects to support the fight against drugs in 2004”, http://www.europa.eu.int/cgi-bin/etal.pl。

(17) 转引自吴志成、李客循：“欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析”，《欧洲研究》2003年第6期，第109—110页。

(18) ［德］贝娅特?科勒—科赫等：《欧洲一体化与欧盟治理》，顾俊礼、周弘等译，北京：中国社会科学出版社2004年版，第161—162页。

(19) 参见EMCDDA, Annual Report on the State of the Drugs Problem in the European Union: Summary and Highlights, 2004, p.1.

(20) 参见Treaty Establishing A Constitution For Europe, in the form of Official Journal C310 of 16 December 2004, Ⅲ—271, Ⅲ—275, Ⅲ—276, and Ⅲ—278.