异地籍被告人适用非监禁刑的现实困境及对策

从社区矫正角度浅析对异地籍被告人适用非监禁刑的现实困境及对策

非监禁刑是指不将罪犯移交监狱监禁执行刑罚，而是交由法定执行机构在监外对其进行监管考察，或者强制其缴纳一定数额的财物，或者将犯罪的外国人逐出境外，从而达到惩罚和预防犯罪目的的一种刑罚或刑罚执行方式。我国的非监禁刑包括缓刑、管制、单处罚金和独立适用剥夺政治权利、驱逐出境。社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正适用于以下五类人员：（一）被判处管制的罪犯；（二）被宣告缓刑的罪犯；（三）被裁定假释的罪犯；（四）被决定、批准暂予监外执行的罪犯；（五）被判处剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。依法正确适用非监禁刑是落实宽严相济刑事政策、构建和谐社会的需要，也是节约司法成本、有效预防和减少犯罪的需要，对实现社会主义司法的目的和国家的长治久安具有重要意义。

笔者对2010年1月1日至2013年6月30日期间我院刑事案件被告人非监禁刑适用情况进行统计分析，发现近年来我院对异地籍被告人的非监禁刑适用率极低，因此，笔者对这一现象进行了调研，从社区矫正的角度出发，浅析对异地籍被告人适用非监禁刑的现实困境，以期探索寻求解困方式。

一、我院目前适用非监禁刑的基本情况

据统计，2010年1月1日至2013年6月30日，我院生效判决给予刑事处罚的罪犯总数为719人，其中判处非监禁刑人数96人，2010年至2013年上半年非监禁刑适用人数分别占当年所判处罪犯总数的18.87%、7.89%、13.16%、12.36%。从非监禁刑种类适用上看，主要以缓刑为主，以管制、暂予监外执行、免予刑事处罚为辅。

然而在被判处非监禁刑的96名被告人中，仅在2012年有一名山东籍被告人被判处缓刑，其余被告人均为广西籍，且这名山东籍被告人是在一审被我院判处有期徒刑九个月后上诉至二审法院，二审法院改判其缓刑后由我院实际办理缓刑相关手续，也就是说，我院近年来无一例对异地籍被告人判处非监禁刑。相关材料显示，2012年广西本地籍被告人适用缓刑占广西籍罪犯总数的22.73%，而非广西籍的被告人仅有4.76%被适用缓刑。我院近年来主动对异地籍被告人适用非监禁刑的比率为0，属于异常偏低，同时这也导致了本地人员与流动人员、外地人员适用非监禁刑的比例相差悬殊。在司法实践中，对异地籍被告人是否适用非监禁刑的问题存在不同做法，法院一般对异地籍被告人不判处非监禁刑，绝大多数法院严格控制对异地籍被告人适用非监禁刑。由于法院在选择适用非监禁刑上，对缓刑、管制和暂予监外执行适用较多，且这三类刑罚均需要进行社区矫正，可以说，社区矫正贯穿了这三类案件

的始终，甚至对被告人能否适用非监禁刑起着决定性的作用。因此，本文主要从社区矫正的角度出发，分析法院对异地籍被告人适用非监禁刑的现实困境。

二、对异地籍被告人适用非监禁刑的现实困境

（一）对异地籍被告人进行审前社会调查难度大、时间长，增加审判工作复杂性

在实际审判工作中，法院如拟对被告人判处非监禁刑的，首先应当向被告人户籍所在地或者经常居住地的社区矫正机构发出委托调查函，受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求,对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解,形成评估意见,及时提交委托机关。在调查评估报告中，社区矫正机构通常会根据被告人的平时表现作出是否适合实施社区矫正的建议。在庭审中，该调查报告要作为证据进行质证。在拟对被告人适用非监禁刑时，法院绝大多数情况下会尊重社区矫正机构作出的建议，避免出现社区矫正机构不予配合接收或者无法落实矫正措施、被告人脱管的情况。

在实际工作中，一般是可能被判处三年有期徒刑以下刑罚、适用简易程序审理的案子才具备判处非监禁刑的可能性，而这类案子只有二十天审限，法院必须在二十天内审结，而且要预留给司法行政机关7-10个工作日进行社会调查、提交社会调查评估报告，按照司法解释的规定，社会调查评估报告并不是证据，但由于社会调查报告对被告人的量刑有重要影响，所以要作为证据使用，应进行法庭质证。也就是说，通常情况下，法院要等待司法行政机关提交了社会调查评估报告后才可以开庭审理。由于各省、市社区矫正工作制度落实情况不一、规定不一，如被告人长期居住地与户籍所在地不相符，可能会导致对异地籍被告人的社会调查进展并不顺利。一般而言，由于该被告人离开原户籍地或者经常居住地前往其他省市工作、生活的时间较长，因人口流动，其所在社区对其社会经历、近期情况往往无法得知，即使作出调查评估报告，也会导致报告内容不全面，更难以对被告人客观地作出是否适合社区矫正的建议，为避免错误和麻烦，现实中部分户籍所在地司法行政机关不愿意配合外省市法院进行审前社会调查工作，或者干脆对外省市法院的委托调查工作不予理睬，导致承办法官被动失去对异地籍被告人适用非监禁刑的前提性条件。

（二）异地籍被告人居住地难以确定，非监禁刑执行困难、社区矫正监管工作困难

根据法律规定，适用管制、缓刑等非监禁刑的犯罪分子在社会上接受监督改造，监管条件能否落实被看成是适用非监禁刑的决定性条件。监管条件通常包括家庭、单位、基层组织等各方面因素。如需要考察家庭环境是否对罪犯有管教的能力，或所在单位是否为其保留或

者重新安排工作，或基层组织是否建立了帮教基地和社区矫治等。在一般情况下，如果被判处非监禁刑，罪犯一般都交由其户籍所在地或者居住地的社区矫正机构执行。《社区矫正实施办法》第五条中规定：“对于适用社区矫正的罪犯,人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地。”由于异地籍被告人居住地与户籍地不一致，法院往往要查实被告人的经常居住地，但“经常居住地”只是相对而言，一些流动性较为频繁的被告人通常没有固定居所，没有稳定的工作单位，家人也不在犯罪地居住，法院实在难以核实其居住地。因此，异地籍被告人不具备家庭环境、工作单位等监管条件，如果又缺乏帮教基地，交社区矫正机构实施非监禁刑确实存在难度，且作为以四处打散工为生的流动人员很可能自行离开社区矫正机构的监管范围、脱逃监管。正是由于对此类异地籍被告人监管难度大、风险高、工作量大，即使适用非监禁刑，一些司法行政机关往往不愿意承担监管责任、配合社区矫正工作，即使同意监管，事实上也难以有效担起监管责任，导致社区矫正流于形式。

（三）法院内部对被告人适用非监禁刑的审批环节多、手续繁琐

刑事审判普遍存在“案多人少”的实际困难，刑事法官办案任务重、压力大，再加上刑事案件审限较短，法官在审限内结案的压力很大。而办案法官如果判处被告人非监禁刑，需先进行判前评估，调查了解被告人是否具备监外监管条件等情况，以及开展调解、和解等工作，这在客观上增加了办案法官的工作量。此外，出于对案件质量把关或避免外界不当干扰等因素考虑，实践中各地不少法院对适用非监禁刑设置了较为繁琐的审批程序，如合议庭评议后往往要层报庭长、院长审批，有的甚至还要经审判委员会讨论决定。基于以上两方面原因，不少办案法官对适用非监禁刑主观上不积极，为追求结案率、减少工作负担而不愿意选择适用非监禁刑，这同样也导致了对部分符合条件的被告人没有依法适用非监禁刑。在不同地区，所实行的社区矫正制度不一，面对并不熟悉的制度，法院在决定交付社区矫正机构执行之前还必须与社区矫正机构联系沟通、解决交接问题，无疑也给繁重的审判工作增加了负担，因此，往往选择对异地籍被告人一般不适用非监禁刑。

（四）对异地籍被告人移送执行缓刑、管制等路程遥远、安全保障压力大

对本地人员、外地人员、流动人员适用社区矫正的区别是除非有本地、异地籍被告人经常居住地社区矫正机构愿意接收，外地人员、流动人员一般应当送回原户籍所在地的司法矫正机构进行社区矫正。虽然《社区矫正实施办法》中规定“法院在向罪犯宣判时或者在其离开监所之前,书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果,并通知居住地县级司法行政机关；在判决、裁定生效起三个工作日内,送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书,同时抄送其居住地县级人民检察院和公

安机关。县级司法行政机关收到法律文书后,应当在三个工作日内送达回执。”但是在现实审判工作中，法院并不会任由被告人自行到社区矫正机构报到，司法行政机关也会要求务必“人到材料齐”才愿意决定执行，避免承担被告人未按期报到的风险，更不愿针对未报到被告人进行困难的追查工作。以我院对非监禁刑被告人交付执行的程序为例，在判决生效、开始执行非监禁刑当天，我院工作人员首先会通知被告人到法院办理相关手续，由至少两名司法警察将被告人连同完整的、核对无误的法律文书、执行通知书等材料送往社区矫正机构进行交接执行。在移送执行地距离我院辖区较远的情况下，实际执行非监禁刑过程困难加大，司法警察和工作人员送达相关法律文书及将被告人交付社区矫正机构执行的经济成本、不安全因素增加，风险较高，为避免在将被告人送往执行的路途中、尚未被社区矫正机构接收之前出现被告人脱逃、意外伤亡等无法执行、不便执行的情况，法院也一般不会轻易选择对异地籍被告人适用社区矫正。

（五）判决前对轻微刑事案件被告人羁押时间过长，使适用非监禁刑失去应有的意义

为保证刑事诉讼的顺利进行，司法机关除对患有严重疾病、怀孕、哺乳自己婴儿的妇女等具有法定事由的犯罪嫌疑人或被告人不予羁押外，对绝大多数的嫌疑人或被告人一般均采取逮捕关押的强制措施，很少考虑采取取保候审等其他非监禁措施，这种状况客观上导致了一些犯罪情节轻微、具有判处非监禁刑可能的被告人在一审判决前已被实际羁押较长时间，有的判前羁押时间长达一年以上，使得非监禁刑应有的避免交叉感染、减少监禁压力、倡导社区矫正等功能失去了意义，由于适用非监禁刑已没有必要，法院对此类案件被告人在量刑时往往选择适用拘役或者短期有期徒刑，这也是影响非监禁刑得以充分适用的一个重要原因。

（六）法院对异地籍被告人的判后回访帮教工作难以开展

在被判处非监禁刑后，一些需要定期向法院作思想汇报的异地籍被告人尤其是未成年被告人或因路途遥远、交通经费昂贵选择不来法院报到，或因通讯设施落后无法通过一般通讯方式联系，更有甚者故意逃脱社区矫正机构的监管，四处打工流浪，社区矫正机构也无法将执行情况、被告人思想矫正情况进行有效反馈，导致人民法院无法掌握非监禁刑被告人的思想改造动态，尤其不利于异地籍未成年犯的回访帮教工作。

三、解决异地籍被告人适用非监禁刑现实困境的对策和建议

（一）积极争取党委、人大对法院工作的重视和支持，建立健全多方联动机制

法院对于贯彻实施宽严相济刑事政策等重大工作部署，应及时向党委、人大汇报，主动接受党委的领导和人大的监督，争取党委、人大对法院依法适用非监禁刑和社区矫正等工作的重视和支持。对于因其他司法机关或有关部门工作措施不到位或法院与其他有关部门意见存在重大分歧，严重影响非监禁刑的依法正确适用，而依靠法院自身力量又难以解决的问题，如有效实施庭前社会调查制度、落实对异地籍被告人的监管措施等，法院可及时提请党委政法委协调解决。

加强非监禁刑适用工作，积极推动社区矫正工作，需要公安、检察、司法等机关的积极配合以及政府有关部门对社区矫正工作的重视。法院在决定是否对异地籍被告人适用社区矫正前可先听取公诉机关、辩护人的量刑建议，征询被告人户籍地或居住地公安机关、司法行政机关或社区基层组织的意见，建立健全沟通机制，争取多方联动，将“人到材料齐”的非监禁刑移送执行方式向被告人依法自行在法定期限内向执行地公安机关、司法行政部门报到的方式转变，减轻法院移送执行安保压力，获得各相关部门对法院社区矫正适用工作的理解和支持，共同致力于解除现实中非监禁刑适用的后顾之忧。

（二）完善审前社会调查制度，法院可有选择性地积极参与和有效开展社会调查工作

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第三条规定，经常居住地为被告人被追诉前已连续居住一年以上的地方，但住院就医的除外。在异地犯罪的被告人，通常是居住于工作单位提供的宿舍、厂房或者自己租房居住，现实中，如果本地小区内出现外地人居住，往往会引起本地居民和社区工作人员的注意力。因此，在对被告人进行审前社会调查时，不仅应该向其户籍所在地的社区矫正机构发出委托调查函，同时也可以查实被告人在案发前的住所何在、居住时间多长，一般而言，如果异地籍被告人在某一住所居住的时间达到六个月以上，人民法院可以联系该住所地所在的社区矫正机构，询问是否掌握其情况，如果有所掌握，可以请求其配合调查、了解情况。同时法院也可以有选择性地主动参与到审前社会调查中，双管甚至多管齐下，尽可能全面了解被告人的成长经历、社会评价等。而对被告人的成长经历、接触社会环境和人员等方面情况的反馈，对法院办理异地籍未成年人犯罪案件具有极其重要的作用，对法官进行未成年被告人的犯罪成因分析、有针对性地进行判后回访帮教工作而言显得尤其重要。

（三）建立完善流动人口、暂住人员社区登记制度

流动人口来到本地，一般是租住本地房屋或住在公司宿舍、厂房，为了更好地掌握流动人口、暂住人员的相关情况，社区工作人员应当要求所管辖社区的房屋所有人在将房屋租赁

给他人时，在订立租赁合同、达成租赁协议后一个月内连同租客一起到社区进行暂住人口登记备案，社区应当建立本社区外来人口、暂住人口台账，辖区片警也应当督促流动人员和暂住人员到派出所办理暂住证和临时居住证明。当出现了被告人离开户籍地到某地长期工作生活的情况，还可以要求其长期居住地所在社区协助进行社会调查，社区工作人员在有案可查的情况下，能有针对性地了解情况，完成调查评估报告。

（四）联合公安、检察院、司法等部门探索轻微刑事案件快速办理机制，减少被告人判前羁押时间

依法快速办理轻微刑事案件，是对于案情简单、事实清楚、证据确实充分、被告人认罪的轻微刑事案件，在遵循法定程序和期限、确保案件审判质量的前提下，简化工作流程、缩短办案期限的工作机制，简称“轻案快办”机制。对一些案情简单，事实清楚，证据确实、充分；被告人可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金；被告人对起诉书指控的犯罪事实并无异议且自愿认罪；被告人同意适用简易程序审理该案；被告人对适用法律无异议的刑事案件，可适用公安机关侦查后集中移送起诉、检察院审查后集中移送法院提起公诉、法院立案庭指定专人集中进行立案审查、刑事审判庭选派专人集中审理的方式，合力缩减这些轻微刑事案件从侦查到审结的办案周期，以缩短被告人判前羁押时间、减轻看守所监管和羁押压力。为全面提高司法效率，相关部门应积极探索“轻案快办”机制，法院应主动加强与公安、检察机关的沟通协调，争取他们的支持，促使他们在保障办案质量的前提下缩短办案周期，从源头上减少被告人判前羁押时间，从而提高整体司法办案效率。在当前法治社会的新形势下，“轻案快办”机制不仅可以依法保障被告人的权利，更能使侵犯公民、集体和国家利益的行为在短时间内得到法律惩处，进一步震慑犯罪。

（五）简化法院内部非监禁刑适用的审批程序，提高办案效率

积极试行将适用非监禁刑纳入量刑规范化管理。在规范非监禁刑的适用标准后，可以区分不同情况，适当简化适用非监禁刑的审批程序，以提高审判的效率。如一般情况下对论罪依法可判处三年以下有期徒刑、拘役，符合适用非监禁刑条件的案件，可由合议庭自行决定适用非监禁刑，不再层报审批；而对犯罪情节严重，经减轻处罚后才符合适用非监禁刑条件的案件，可要求合议庭在提出适用非监禁刑意见后层报庭长、院长审批或提交审委会讨论决定。

（六）探索对异地籍被告人进行回访帮教的新模式

基于现实中户籍地位于路途遥远、交通不便地区的被告人，其前来法院报到一次的时间和金钱花费较多，对异地籍被告人的回访帮教，应转变传统的“面对面”回访帮教模式，积极探索更为便利、高效的新模式，如电话回访、信件回访、邮件回访等，有条件的还可以采取“视频回访”的模式，通过远程“面对面”帮教，同时，还应积极主动地与负责社区矫正的司法行政机构保持联系，加强沟通，交换信息，了解被告人改造实况。在不影响被告人正常生活、学习的前提下，采用相对便利、快捷的方式，达到持续地、经常性地掌握异地籍被告人的思想改造动态的目的，更有利于法院对被告人的帮教，尤其是这些便利的回访模式对进一步促进未成年被告人的帮教工作具有很大的优势。

随着经济高度发展和交通条件的日益便利，社会思想观念更新速度较快，人们不再受以往“背井离乡”旧观念的束缚，反而更愿意离开本土到外面开创事业、发展事业，各省市流动人口逐年增多，人口流动复杂度增加，在这样的背景下，从社区矫正的视野分析、解决对异地籍被告人适用非监禁刑的现实困境，从而改变因客观原因而造成的对异地籍被告人与本地籍被告人适用非监禁刑比例悬殊的局面，不仅能更好地诠释“宽严相济”的刑事政策和“惩教结合”的刑法功能，更能体现“法律面前人人平等”的法律原则，对构建社会主义和谐法治有重要意义。