行政主体及其类型的理论界定与探索

法学评论(双月刊)1999年第5期(总第97期)

行政主体及其类型的理论界定与探索

杨解君

*

内容提要:行政主体是行政法学中的基本概念,但目前我国行政主体理论尚存在一些缺陷:与主体的组织构成相矛盾,与组织的行政活动不相协调,难以解决违法主体与责任主体的衔接关系以及行政违法与行政犯罪的协调关系,也不便于行政诉讼被告的确定。鉴于此,需要对行政主体予以重新界定和划分。本文将原行政主体概念(享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织)修正为:行使行政职权的组织及其个人;并且在此基础上将行政主体划分为名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体三种类型。

主题词:行政主体 缺陷 重新界定

一、现有行政主体理论的缺陷

在我国行政法学研究中,对实施行政活动的主体

曾有多种概念表述,这些概念表述主要有:行政组织、行政机关、行政人、行政法人、行政主体等。

1目前,行政主体的概念已为多数人所接受并已基本取得共

识。

o就目前学者们的理解与界定而言,所谓行政主体,一般是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。在这里,理论上对行政主体作了严格的界定:￥行政主体必须是一种组织,而不是个人;|行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组

织;§行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织;¨行政主体必须是能够独立承担法律责任的

组织。

?这种行政主体的理论界定,决定了只有行政机关和被授权组织(法律、法规授权的组织)才可能作为行政主体而存在。笔者以为,该理论在法律上存在一些缺陷,在理论和实践上至少面临如下困惑:

1.与主体的组织构成相矛盾。行政机关(以及其他行政公务组织)作为一个组织体,在内部构成上还包括其内部的机构和人员,如果没有内部机构和具有生命体的工作人员,它也不可能作为一个实体而存在。应该说,不仅行政机关在法律上具有独立的人

*1

o?参见罗豪才主编:5行政法学6,北京大学出版社1996年版,第47-48页。

此点可从几本具有代表性的教材得到印证。参见王连昌主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1994年版,第60页;罗豪才主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1996年版,第66页;罗豪才主编:5行政法学6(自考教材),北京大学出版社1996年版,第48页;张树义主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1995年版,第70页。在1998年中国法学会行政法学研究会年会上,有人认为/行政主体0概念存在诸多欠缺,反对以/行政主体0取代/行政组织0概念。(参见谢军、吴雷:5中国法学会行政法学研究会98年会综述6,载5中国法学61998年第5期,第115页。)笔者认为,行政主体与行政组织的概念并不相矛盾,在行政法学的概念使用上可以同时并存,它们是按不同的标准所作的界定。行政主体是从动态的行为角度来界定的,而行政组织则是从静态的组织结构来界定的。

参见张尚族鸟主编:5走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价6,中国政法大学出版社

1991年版,第77-82页。

南京大学法学院教授。

格,而且行政机关(或其他组织)中的工作人员甚至内部机构在某种程度上和范围内也具有法律人格。行政机关的内部机构和工作人员在对外行使职权时,不具有独立的法律人格;但是对于行政机关而言,内部机构和工作人员仍具有一定的权利并具有一定的义务;行政机关的有效活动,也必须取决其内部机构的合理设置及内部机构间的权限分工等,如各内部机构之间也不得互相越权。为了实现/依法行政0的目标,行政法律规范不仅要对行政机关本身的权利义务予以规范,而且还要对行政机关的内部机构及其工作人员的地位、权利义务作出规定。如5中华人民共和国行政处罚法6,不仅对行政处罚的名义实施机关直接作出了规定,而且还对受委托组织甚至/执法人员0、

/负责人0、听证主持人等作出了规定。

?如果不承认它们的法律人格,则法律不得对它们的权利义务作出规定。可见,将行政机关(或被授权组织)中的内部机构及其工作人员排除于行政主体之外,就会给内部机构和工作人员的法律人格、法律地位等问题留下法律不管范围。

2.与行政活动的运行轨迹不相适应。任何组织的活动,都必须要由两类主体来完成:一类是组织体,它是活动的名义归属者和集合体;另一类是行为个体,它是活动的实际完成者。如果没有自然人个体以其所属的组织名义实施的行为,也就没有组织的整体

行为。

?同样,行政机关(或被授权组织)所实施的行政活动也具有这种主体上的双重性:一方面,对处于被管理者地位的公民、法人或者其他组织(行政相对人)而言,行政活动名义上是行政机关(或被授权组织)的整体行为;另一方面,行政活动在其内部关系中,必须要由其所属的工作人员来实际作出,又是种个体实施的行为(但这种个体实施的行为不是工作人员个人的行为,而是以行政机关或者被授权组织名义所实施的行为;如果是工作人员以自己个人名义作出的行为,则不属行政公务活动而是个人的私人行为)。可见,行政活动是行政机关(或其他行政公务组织)与

工作人员相结合而构成的一种集合行为。/法律的任何表述最终总是指其行为由法律规范所调整的人(human being)的行为和不行为。0?行政法律规范既然要对这种集合行为进行规范与控制,也就必然要涉及组织主体及其工作人员个体。如果只承认行为的名义或组织主体,而不论实际行为的主体,就会使行为与行为主体不相一致,在实践中可能使实际行为的主体及其行为不受法律调控。如此,法律对主体的约束就只涉及到组织主体而没有触及到工作人员个体,法律的控制功能仍有可能丧失。因此,笔者以为,对实际行为的工作人员个体同样也必须纳入行政法律规范的调控范围。

3.现有行政主体理论难以解决行政违法主体与责任主体的衔接关系以及行政违法与行政犯罪的协调关系。现有行政主体理论由于只将行政机关和被授权组织作为行政主体,相应地行政违法主体及责任主体也只能由此两类行政主体构成。这样,从理论上推定,受委托组织和行政公务人员就不够格作为行政违法主体和行政责任主体。但在有关行政责任的界定上,又扩大到/行政主体及其执行行政公务的人员

因违反行政法律规范而应承担的法律责任0。

?由此,引起理论上的前后不一致。因为,行政主体即行政行为的主体,无论是合法行政行为,还是违法行政行为,都只能归属于行政主体,违法行为的名义及责任都应由行政主体承担。我国立法既为/行政主体0设定了行政责任,也为行政机关中的公务员、受委托

组织及其行政公务人员设定了行政责任。

à如,因公务员行政违法造成损害的,由其所属行政机关为赔偿义务机关予以赔偿,再由该行政机关对有故意或重大过失的公务员行使追偿权或者给予行政处分;受委托组织违法行政的,由委托行政机关承担行政责任,再由委托行政机关依据委托关系追究该受委托组织的相关责任。另外,该行政主体理论也难以解决行政违法与行政犯罪的协调关系。按现有行政主体理论,只

应承认行政机关和被授权组织为行政主体、行政违法

杨解君:行政主体及其类型的理论界定与探索

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参见5行政处罚法6、5行政诉讼法6、5国家赔偿法6相关条文的规定。

王连昌主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1994年版,第325页。

(奥)凯尔森著:5法与国家的一般理论6,中国大百科全书出版社1996年版,第108页。参见杨解君著:5秩序#权力与法律控制)))行政处罚法研究6,四川大学出版社1995年版,第246-247页。

参见5中华人民共和国行政处罚法6第34条、第38条、第42条、第47条、第48条等若干关于程序的条款。

主体和行政责任主体,一旦行政活动严重违法构成行政犯罪,由谁作为行政犯罪主体和刑事责任主体呢?我国刑事立法只承认行政公务人员为行政犯罪的主体和刑事责任主体。既然行政公务人员不能作为行政主体及行政违法主体,又怎么可能构成行政犯罪主体及刑事责任主体呢?只有既承认行政机关或被授权组织是行政主体,也承认行政公务人员是行政主体,才可解决这一矛盾,如同刑法中的单位犯罪一样(单位犯罪的主体是双重的,包括组织主体和自然人主体)。可见,现有行政主体理论对/行政主体0的概括也与我国立法实践相冲突。

4.现有/行政主体0理论困扰着对行政诉讼被告的确定。理论上认为,只有在行政管理活动中作为行政主体的组织才可能在行政诉讼中作为被告,á即不具备行政主体资格的组织也不具备行政诉讼主体资格。我国5行政诉讼法6也吸收了该观点,规定行政机关、被授权组织和委托行政机关才可作为被告。 l u 但在实践中却至少面临下列困扰:一是非行政主体的组织如党组织、企事业单位等非法行使一定行政职权后,由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告,从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决;二是受委托组织超越行政机关委托权限而作出行为的,由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告,也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。对此,现行行政诉讼法也无力解决(委托行政机关只应对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责)。

二、行政主体的理论界定

鉴于上述分析,笔者认为,对我国行政主体应重新从理论和实践上予以界定,将其扩大到受委托组织、行政公务人员甚至行政机关所属的内部机构这一范围,以解决我国现有行政主体理论在理论上的缺陷和实践中的困惑。但是,我们又不能将扩大范围后的行政主体与原行政主体相等同而应有所区别。

基于上述考虑,笔者认为,所谓行政主体,是指行使行政职权的组织及其个人。在这里,把握行政主体的关键(或其特征)是:

其一,行政主体是行政权的行使主体而非行政权的享有(或归属)主体。人们一般认为行政主体必须是享有行政权的主体。从这一角度来界定行政主体是不适当的。在我国,国家的一切权力属于人民,行政权也不例外。行政权是人民通过法律赋予行政机关来具体行使的,行政权的所有或享有主体应是人民而不是行政机关或其他行政公务组织。行政机关或其他行政公务组织只是行使的主体而非享有的主体。因此,笔者认为,行政权的主体应区分为所有主体和行使主体。而行政主体则是专指行政权的行使主体,从而与行政权的作用对象(行政相对人)相对而言。

其二,行政主体必须是行使行政职权的组织及其个人。并不是所有的组织或者个人都能成为行政主体,它必须是行使行政职权(或与行使行政职权相关联)的主体。如果是非行使行政职权的行为主体,就有可能表现为三种形态:一是行使其他国家职权即立法职权、司法职权的行为主体,它们是立法主体或司法主体;二是民事行为的主体即民事主体,如行政机关为民事行为时就不能构成行政主体;三是个人行为主体,当工作人员的行为与行使行政职权无关时,行为主体是纯粹的个人行为主体而不构成行政主体。因此,在我国,行使立法权的国家权力机关、行使审判权的人民法院、行使检察权的人民检察院以及企事业单位或个人,由于不行使行政职权因而不能成为行政主体。只有行政机关、被授权组织、受委托组织以及这些组织中的行政公务人员才可构成行政主体。

其三,行政主体是行政机关或其他行政公务组织及其行政公务人员的共同综合体。行政主体是行使行政职权的主体,在名义上行政职权的行使归属于行政机关或被授权组织,但它的活动必须具体落实到其内部机构、受委托组织以及行政公务人员身上。因此,如果只有名义主体而没有实际主体就不会有完整的行政主体;同时,如果只有行政公务人员个体而没有组织体,行政主体也不会存在。因此,笔者认为,行政主体是组织体与个体的统一体。一旦它们行使一定的行政职权即可构成行政主体,它们所为的行使职权的名义行为或实际行为都是行政主体的行政行为。可见,那种仅以行政机关或被授权组织来作为行政行为的主体限定是有所欠缺的。许多法律在立法上则避免了这一欠缺。如5国家赔偿法6第3条、第4条规定,/行政机关及其工作人员0在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的,受害人有取得赔偿的权利。最

法学评论1999年第5期

á

l u见5行政诉讼法6第25条的规定。

张树义主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1995年版,第741页。

高人民法院的司法解释在对具体行政行为所作的解释中就其主体的涉及,则更为准确、严谨,它包含了行政机关及其工作人员、被授权组织、受委托的组织或

个人。

l v 此外,还应包括被授权组织和受委托组织中的行政公务人员。

三、行政主体类型

理论界目前关于行政主体的归类主要有两种观点:一种认为行政主体包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构、地方各级人民政府及其部门、被授权

组织、派出机关与派出机构等几种; l

w 二是认为行政主体可以划分为外部行政主体和内部行政主体、职权

行政主体和授权行政主体。

l x 鉴于对行政主体的重新界定,笔者将行政主体划分为三种类型:名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体。

?名义行政主体

名义行政主体,即人们一般所界定的/行政主体0,是指能以自己的名义实施行政活动并能独立地对外承担由此所产生的法律后果的组织。名义行政主体不同于其他行政主体,在构成要件上它要求必须是一定的组织而不能是个人、必须能够以自己的名义对外实施行政活动且必须能依法独立地承担因行为而引起的法律后果。因此,判断某一组织是否为名义行政主体,关键是看其是否能够以自己的名义对外行使行政职权。在我国,行政机关代表国家以自己的名义行使行政职权、实施行政活动,另有行政机关以外的组织通过法定授权也能够以自己的名义行使一定的行政职权。因此,只有这两类组织体才是名义行政主体。

1.行政机关。行政机关作为名义行政主体,其资格的取得来源于组织法的规定。行政机关除可行使依组织法而获得的固有行政职权外,还可以行使法律、法规直接授予的其他行政职权。在我国,可以作为名义行政主体的行政机关主要有:国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院部委归口管理的国

家局、地方各级人民政府、地方人民政府的派出机关、地方各级人民政府的职能部门。

2.被授权组织。依法定授权而能够以自己的名义行使一定行政职权的行政机关以外的社会组织,即称为被授权组织。行政机关以外的社会组织能否作为名义行政主体,关键取决于有无法定授权。一旦获得法定授权后即可构成名义行政主体。5行政诉讼法6第25条规定的/由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告0,即表明对被授权组织这种名义行政主体和独立责任主体的确认。被授权组织作为名义行政主体,必须具备一定的条件,这些条件既包括授权的合法、有效性条件,也包括被授权组织自身所必须具备的条件,否则就不能作为名义行政主体。

其一,授权方面的条件。授权必须符合法定的条件和要求才有法律效力,否则,授权不为法律所认可,被授权组织行使行政职权就不具有合法性。这些条件具体包括:￥必须有法律、法规的明文授权规定。或者是法律、法规直接将一定的行政职权授予给某个社会组织,或者是有法律、法规关于授权的规定,有关行政机关依据授权规定而作出授权。|必须由有权作出授权的主体予以授权。有权授予一定行政职权的主体包括法律、法规的制定机关和具有行政职权的行政机关。§授出的行政职权具有可转让性,专有的权力不得授出。¨在法定范围内授权。授权主体不得超出其自身的职权范围和法定范围。?授权的方式特别是行政机关的依法授权必须以公开的书面公告方式进行。

其二,被授权组织方面的条件。一个组织被授予行政职权,表明它具有能力和资格接受授权。被授权组织一般来说应是公益性的法人或其他组织,并与授权的内容具有某种联系。如5行政处罚法6第17条规定:/法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚权。0该规定表明行政处罚权的被授权组织必须已具有一定的管理

杨解君:行政主体及其类型的理论界定与探索

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l w l x 张焕光、胡建淼著:5行政法学原理6,劳动人事出版社1989年版,第121-122页。

张尚族鸟主编:5走出低谷的中国行政法学)))中国行政法学综述与评价6,中国政法大学出版社1991

年版,第91-110页。

5最高人民法院关于贯彻执行3中华人民共和国行政诉讼法4若干问题的意见(试行)6对具体行政行为作了如下解释:是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、行政

机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

公共事务职能。一般而言,一个组织只有同时具备下列条件才能作为被授权组织:￥必须是依法成立的组织;|具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员;§能独立地承担因行为而引起的法律后果;¨具有与所授行政管理职能相应的技术、装备条件等。根据有关法律、法规的规定,可以作为被授权组织的组织或机构(包括行政机关中的内部组织机构和非行政机关系统内的社会组织)主要有行政性公司、被授权从事一定行政职能活动的事业组织、被授权从事一定行政职能的企业组织、被授予一定行政职权的社会团体和群众组织及其他社会组织、依照法律法规的授权规定而直接设立的专门行政机构、行政机关的内部机构、政府职能部门的派出机构等。

?过渡行政主体

过渡行政主体是指不能以自己的名义对外从事行政活动的组织或内部机构。这类行政主体在名义行政主体与行政公务人员之间处于一种中间过渡的地位。一方面,它从属于所在的行政机关或组织,是行政机关或组织的内部构成单位(受委托组织虽不从属于委托行政机关,但它须受委托行政机关的指导和监督、以委托行政机关的名义从事行政管理活动);另一方面,它又具体负责某方面、某些范围的行政事务,并从事一定的内部管理活动,它所从事的行政管理活动最终还须落实到具体的行政公务人员身上。因此,这类行政主体在一般情况下,不能作为独立的主体而存在。如复议机构也履行一定的职责、具体地负责复议工作,但它只能在复议机关的领导下工作,不能对外以自己的名义作出复议决定;又如,公安局的治安科具体负责实施治安处罚,但对公民所作的处罚只是其所属的县(市)公安局的行政处罚行为。对过渡行政主体人们一般忽略不计,在主体理论上只探讨行政机关及其公务员或其他行政公务人员。但是,如果没有组成外部行政机关或组织的内部机构,外部行政机关或组织也不能成立,也不能有效地行使行政职权。总体上说,过渡行政主体包括行政机关中的行政机关(以及被授权组织中的内部机构)和受委托组织,且二者在法律地位上还有所区别。

1.行政机构(以及被授权组织的内部机构)。行政机构是指设置于行政机关内部的行政组织机构,其本身是作为内部机构而存在的。行政机构一般不能以自己的名义独立对外行使行政职权(但是,它可以根据法律、法规的授权而转化成为名义行政主体)。只要是构成一个对外名义行政主体组织中的内部单位皆属行政机构。

2.受委托组织。 l y受委托组织是指受行政机关委托而行使某项行政职权或从事某些行政事务管理的组织。行政职权一般由行政机关或被授权组织行使,但在某些情况下,行使行政职权的行政机关(或被授权组织)可以依法将其行使的行政职权的一部分或全部委托给有关组织,由该受委托组织在委托权限内以委托行政机关的名义实施行政活动,从而使受委托组织作为一种/不能以自己名义行使行政职权的0行政主体。受委托组织的法律地位具体表现在如下几个方面:￥可以有行使一定行政职权和办理某些行政事务的职能;|以委托行政机关的名义实施行政活动,并且活动的法律后果由委托行政机关承受;§只能在委托权限范围内进行活动;¨应受委托行政机关的监督和指导。

?实际行政主体

实际行政主体即/行政公务人员0,它是指具体实际实施行政活动的行政公务人员。它们任职于行政机关、被授权组织或受委托组织中,具体包括行政机关中的公务员、被授权组织和受委托组织中从事行政公务的人员。实际行政主体的特征主要表现在:其一,是任职于行政机关或其他行政公务组织中的人员。行政公务人员是代表所在的行政机关或其他行政公务组织从事行政活动的人员,如果不属于行政机关或行政公务组织的成员,他就不可能代表所在的行政机关或行政公务组织进行活动。这是它们作为实际行政主体应具备的前提条件,否则就不具有行政公务人员的资格。

其二,是行使一定行政职权、执行国家行政公务的人员。判断一个公民是否为实际行政主体,除了要看该公民是行政机关或其他行政公务组织中的成员外,主要看其是否行使行政职权、执行国家行政公务。如行政机关中的公务员不能包括行政机关中的工勤人员,因为工勤人员不能行使行政职权、执行国家行政公务。

其三,与行政机关或其他行政公务组织之间存在

法学评论1999年第5期

l y在立法和行政委托实践中,除有受委托组织形态外,还有受委托的个人。行政机关将一定的行政职权或行政事务直接委托给个人的做法不值得提倡。

着一定的行政职务关系。公民按照法定程序进入公务员队伍,在一定的行政机关中担任职务从而行使一定的行政职权;其他行政公务组织中的工作人员也依一定方式进入该组织中从而也依法行使一定行政职权。对这种行政职务关系可作双重理解:一是公务员与国家之间的抽象关系(人们多将它理解为一种国家

委托关系); l

z 二是公务员与其所在的行政机关之间的具体关系。至于其他行政公务人员,与其所在的被授权组织或受委托组织只存在后一种具体关系,而不存在与国家间的抽象委托关系。

其四,在法律地位上只是实际作出行政活动的个人,他只能以行政机关或所在的组织名义从事活动,而不能以个人的名义进行活动(如果以其个人名义进行活动,则其行为属于个人行为),行为所产生的效果无论是积极效果还是消极效果,名义上都归属于行政机关或组织而不归属于行政公务人员个人。

实际行政主体在范围上包括任职于行政机关中的公务员和在其他行政公务组织中执行国家行政公务的人员(另外还存在事实上的行政公务人员)。在此,笔者主要就其他行政公务组织中的公务人员(以下略称其他行政公务人员)加以分析。其他行政公务人员虽不属公务员,但从他们从事的行政活动性质来看,他们与公务员并没有区别,因而具有相同的行政公务人员地位。确定某个社会组织中的成员是否为行政公务人员或实际行政主体的前提条件是,该组织必须是依法被授权或受委托行使一定行政职权的组织。凡是未经法律、法规授权的组织或行政机关依法委托的组织,它们便不是行政主体,而只是一般的社会组织,因而其人员也不可能是行政公务人员。只有那些被授权组织和受委托组织中的人员才有可能是行政公务人员。一般而言,被授权组织和受委托组织中的工作人员是行政公务人员,但是并非其内部所有的工作人员皆为行政公务人员,只有那些在被授权组

织和受委托组织中担任职务并实际从事行政公务活动的人员才是行政公务人员。

行政公务人员一般具有双重(或多重)的身份。公务员在未进入公务员队伍时,只是普通的公民,一旦进入公务员队伍,就具有了公民和公务员的双重身份;至于非行政机关系统的被授权组织或受委托组织中的工作人员,实则具有三重身份:一是公民,二是该组织的内部成员,三是在该组织获得授权或委托后其

组织中的工作人员又具有行政公务人员的身份。

l {由于行政公务人员具有双重或多重身份,因此,对其所为的行为是否为行政公务行为在理论和实践上就

会产生争论,学者们提出了多种标准。

l |笔者认为,行为是与主体相一致的。实际行政主体所为的行为即为行政公务行为。判断的标准应是行政职权行为和公务身份两个标准,且两个标准同时具备。其一,行政职权行为。行政公务人员行使的非行政职权活动,或者属于民事行为、或者属于其个人行为、或者属于其所在组织(被授权组织和受委托组织)的其他性质的行为。当然,行使行政职权的行为,不应从狭义上来理解,既应包括职权行为本身还应包括与职权相关联的行为,是合法行使职权还是违法行使职权,都属行使行政职权行为。其二,公务身份的表明。这是行政公务行为的形式标准。行政公务人员在执行公务时必须表明其公务身份,如果不是以行政机关或者公务人员的名义进行的活动,则不能归属于行政公务行为而应属于个人行为、民事行为或其他行为。如5行政处罚法6第34条规定,执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件;该法第37条规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。

(责任编辑:刘柱彬)

杨解君:行政主体及其类型的理论界定与探索

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l {

l |参见张树义主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1995年版,第110-111页;王连昌主编:5行政

法学6,中国政法大学出版社1994年版,第100-101页;罗豪才主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1996年版,第105-106页;傅国云:5论公务行为与个人行为的分界6,载5行政法学研究61996年第2期,第19-20页。

人们普遍认为,行政公务人员具有双重身份。笔者认为,这种观点没有意识到被授权组织和受委托

组织中的工作人员有别于公务员的特殊性,他们既是公民,还是这些组织中的成员,也是行政公务人员。参见王连昌主编:5行政法学6,中国政法大学出版社1994年版,第91页。