论反垄断行政解释的司法遵从-竞争法律与政策研究中心-上海交通大学

论反垄断行政解释的司法遵从

——基于对美国行政解释司法遵从理论的考察

洪莹莹*

[摘要]由于反垄断法的模糊性和公私二元实施机制的确立，实践中执法机关与司法机关在反垄断法的解释上已现明显分歧。我国反垄断法对公共实施机制的倚赖凸显了反垄断行政解释的重要性，而法院是否遵从则根本上关乎反垄断法能否高效实施。从现行文本和实践出发，我国反垄断行政解释获得司法遵从的可能性与现实性并不理想，对此美国行政解释的司法遵从教义及其在联邦反托拉斯领域的适用可为我们提供借鉴。立法授权是奉行我国反垄断行政解释司法遵从的根本正当性基础，而具体遵从标准与规则的设计则需要结合反垄断法特点和行政诉讼、司法审查的整体体制再行深入探讨。

[关键词]反垄断法；行政解释；谢弗林遵从；司法审查

目次

一、问题的提出 (2)

二、我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析和实践考察 (2)

（一）反垄断行政解释的界定 (2)

（二）我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析 (3)

1、话语的对应与衔接 (3)

2、抽象反垄断行政解释司法遵从的文本分析 (4)

3、具体反垄断行政解释司法遵从的文本分析 (5)

（三）我国反垄断行政解释司法遵从的实践考察 (7)

（四）小结 (8)

三、美国行政解释的司法遵从及其在反托拉斯领域的适用 (8)

（一）美国行政解释司法遵从的一般理论 (8)

1、前谢弗林时期：相互冲突的司法审查立场与早期遵从教义 (9)

2、谢弗林案及其影响 (11)

3、后谢弗林时期：错综复杂的遵从教义体系 (13)

（二）美国联邦反托拉斯行政解释的司法遵从 (15)

1、美国联邦最高法院对反托拉斯法解释的主导地位 (15)

2、联邦最高法院对FTC解释的遵从问题 (16)

四、遵从与否：理论的检视与体制的差异 (17)

（一）理论的检视 (17)

（二）体制的差异 (19)

五、结语 (20)

*南京大学法学院博士生。

一、问题的提出

由于反垄断法突出的原则性、模糊性、不确定性及复杂性等特征，解释问题对于反垄断法的实施尤为重要。我国反垄断法确立的公私二元实施机制意味着行政机关与司法机关在法律适用过程中均有作出自己理解与解释的空间，但也由此产生了因解释主体不同而导致差异的可能性。例如在实践中，执法机关和司法机关在垄断协议的认定上分歧明显，最典型的莫过于对于限制转售价格的违法性判断已经形成了司法“合理分析”和行政“可抗辩的违法推定”两种鲜明对比的分析路径，其间差异和冲突已成不争事实。

在这种情形下，一方面，我国现行法规范对公共实施机制的倚赖显示行政解释将在我国反垄断法实施中发挥极其重要的作用，但另一方面，反垄断的民事诉讼机制以及司法机关依法享有的最终审查权又使我们必须面对这样一个问题，即：法院在审理涉及反垄断行政解释的相关案件时如有不同理解应如何加以对待？是应就相关问题完全独立作出判断还是应对行政解释给予某种程度的遵从？怎样在确保反垄断高效、灵活执法的同时实现司法权对行政权的恰当监督与制衡？

对这一问题，被网络上称为全国首例反价格垄断行政诉讼案——南京两混凝土企业不服江苏省物价局行政处罚案也许原本可以释明一二，但2014年9月25日，该案由南京市中级人民法院依法裁定驳回起诉，1理由是两混凝土企业因提供虚假证明误使法院超过诉讼时效立案。2于是，这一颇受关注的案件尚未进入实体审判阶段就以此种方式草草收场，使我们失去了一个观测反垄断行政解释司法审查的绝佳样本，但尽管如此，却仍凸显了问题的现实性与紧迫性，值得理论上深入探讨。

二、我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析和实践考察

（一）反垄断行政解释的界定

范畴是研究的起点，我们必须首先对反垄断行政解释进行界定，而其中关键则是对行政解释的理解。1981年6月10日五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》将法律解释作为一种权力分别配置给立法、司法和行政机关，奠定了中国当前解释体制的框架。《决议》第三条规定：不属于审判和检察院工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。之后，行政解释这一概念为学术界所提炼并加以研究。

然而，迄今为止，学者们对于行政解释的主体、对象、性质、形态等仍尚未达成共识。例如有学者所总结，以解释的效力范围为标准，有关行政解释概念的代表性观点分为“个案解释说”、“规范解释说”和“综合解释说”三类，“个案解释说”主张行政解释是针对具体案件

12013年8月7日，江苏省物价局根据举报，依法对南京混凝土协会及部分混凝土生产企业开展了反价格垄断调查，并于2013年12月23日依据《反垄断法》规定，对实施价格垄断的南京混凝土协会及37家涉案企业共计罚款3900万元。对此，南京混凝土协会和南京建工集团有限公司混凝土分公司、南京嘉盛凝土有限公司、南京大地万宏混凝土有限公司等三家企业不服行政处罚决定，分别向南京市中级法院提起行政诉讼。参见国家发改委网站，https://www.360docs.net/doc/e63179870.html,/fzgggz/jgjdyfld/jjszhdt/201412/t20141208_651322.html，2015年8月8日最后访问。

2参见（2014）宁行初字第70号裁定书、（2014）宁行初字第71号裁定书。

适用行政法律规范的活动，“规范解释说”视行政解释为抽象行政行为，“综合解释说”则认为行政解释同时包括抽象和具体的解释行为。3这一方面是中国特色解释体制与理论碰撞的结果，另一方面也是制度背景变迁造成的困境。对此，本文并无意着力于行政解释的概念纠葛，仅限于主旨对研究对象进行范围廓清。本文关注的反垄断行政解释并非是在现行解释体制框架内的概念界定，而是基于实质内容在广义上的使用，特指有权限的行政机关依法对《反垄断法》及相关法规、规章所作的解释，其形式既包括以规范性文件作出的抽象解释，也包括个案应用中的具体解释。

（二）我国反垄断行政解释司法遵从的文本分析

反垄断行政解释的司法遵从要讨论的是法院如何对待反垄断行政解释的问题。基于本文将反垄断行政解释界定为包括抽象解释和具体解释，故对这一问题也将从这两个方面展开。再者，由于我国《反垄断法》规定了民事诉讼机制和对反垄断执法决定提起诉讼的行政诉讼机制，因此民事和行政审判都构成本文分析场景。此外，由于行政解释并非一个严格的法律概念，而且迄今为止，几乎未见国务院以解释为名对法律作出过解释，4相关文本中表述最近似的范畴也仅有“行政法规的解释”、5“规章的解释”，6而《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、相关司法解释以及最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》等文本中均未提及行政解释，仅是对行政法规、规章、其他规范性文件等作出了规定，因此在不同的标准和口径之下，如何将反垄断行政解释与各法律概念相勾连，进而可以在现行法规范内分析这一问题就成为关键。

1、话语的对应与衔接

首先，关于抽象的反垄断行政解释。虽然将行政解释视为规范性抽象解释的观点目前为较多学者接受，但在如何理解抽象行政解释与行政法规等规范性文件的关系上仍然存在分歧。有学者认为，行政解释有别于依照行政立法程序制定的行政法规和规章，从法律性质上属于其他规范性文件。7还有观点认为随着1982年以后国务院及主管部门享有行政立法权，行政解释已转化为行政法规、规章，以法规、规章的形式存在着。8对此，基于本文的实质界定标准，笔者以为，只要在内容上属于行政机关对反垄断法律规范的解释和说明，抽象的反垄断行政解释可以通过行政法规、规章和其他规范性文件中的任意形式而存在，二者是内容与形式的关系，而非形式与形式的区分。同时，行政法规、规章中既可以包含行政解释的内容，即解释性规则，也可以包含立法性规则，前者是针对现行法作出的阐释和说明，而后者则是对现行法上权利义务的补充与扩展。因此行政解释与行政法规、规章是一种形式与内容上的不完全对应关系，理由是依据《立法法》第65条、80条等相关规定，国务院及主管部门为了执行法律、法令等而制定的行政法规、规章在内容上必然会涉及对法律、法令中模糊条款的解释，但同时又不限于此。

其次，关于具体的反垄断行政解释。具体的反垄断行政解释主要发生在行政机关的具体执法过程中，依附于具体的行政行为，既可以以专门的答复、意见等形式展开，也可以通过

3参见邴长策：《行政解释权的规范分析》，《法学杂志》2015年第8期，第26-32页。

4魏胜强：《行政机关的法律解释权评析》，《政治与法律》2013年第2期，第70-79页。

5参见《行政法规制定程序条例》第31条。

6参见《规章制定程序条例》第33条。

7参见邴长策：《行政解释权的规范分析》，《法学杂志》2015年第8期，第26-32页。

8参见张立刚，《法律解释体制四题》，《华南理工大学学报》2014年第2期，第69-78页。

行政处罚等文书体现。这种解释虽然以个案的方式呈现，但在将案件事实涵摄于法律规范之前必须先确定法条的涵义，尤其是对于非常模糊的反垄断法而言，这种情形更加常见，因此对未来行政执法往往也具有普遍的约束力，对反垄断法的实施和相对人权利义务影响重大，对这种解释的司法遵从情况的分析唯有通过对具体行政行为的审查中加以观察。

2、抽象反垄断行政解释司法遵从的文本分析

实践中，依据《立法法》和《反垄断法》的规定，我国反垄断抽象行政解释可能以多种方式展开，如国务院发布的行政法规，国家发改委、工商总局和商务部颁布的规章、其他规范性文件、政策解读、国务院反垄断委员会发布的相关指南等，以及地方反垄断执法机关制定的其他规范性文件等。依据《行政诉讼法》第13条第2款规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提出的行政诉讼。”同时第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”由此，确立了抽象行政行为不可诉、规章以下规范性文件可以在具体行政行为中一并被审查的制度。但是这并不能完全反应反垄断行政解释司法遵从的情况，不可诉仅意味着不可以通过诉讼程序对文件的效力进行专门审查和评价，不代表法院在任何情形下都不能进行判断和取舍，例如在具体行政诉讼中是否要参照某一规章，法院要进行合法性审查。因此综合相关文本，本文将反垄断行政解释司法遵从的规范依据在类型化的基础上整理至表1。

表1：反垄断行政解释司法遵从的规范依据

9《行政法规制定程序条例》第31条：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”

10《规章制定程序条例》第33条：“规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。

11《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释，主要是国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释。

在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。

其他规范性文件根据审理案件的需要，经审查认定为合

法有效的，可以作为裁判说理的依据。

规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行

政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。

作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的

制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关

的同级人民政府或者上一级行政机关。

经审查认为合法、有效并合理、适当的，在认

定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。

表格来源：根据《行政诉讼法》（2014）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（2009）、《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004）、《行政法规制定程序条例》（2002）、《规章制定程序条例》（2002）等整理。

如上表所示，我国法院对行政解释的司法遵从因解释形式和案件类型而有所区别。依据现行法规范，在行政诉讼中，法院对行政解释的态度分为三个层次：首先，行政法规、行政法规的解释可以直接作为审判依据，若其中涉及对法律的解释，法院应予遵从；其次，参照部门规章、规章的解释，当部门规章和规章的解释被认定为合法有效时予以适用。换言之，对规章和规章的解释进行合法性审查，若合法有效则应予遵从；再次，对于其他形式的解释，则认为不是正式的法律渊源，对人民法院不具有约束力，但在进行附带的合法、合理性审查后则承认其效力。而在民事诉讼中，遵从程度整体较弱，可以概括为两类：一是针对行政法规，法院仅仅是对认为应当适用的可以引用，二是针对规章及其他规范性文件，不允许出现在判决主文中，而仅仅是根据案件需要，对经审查合法有效的文件作为裁判说理的依据。

结合反垄断法而言，由于其内在不确定性和我国反垄断立法的“粗线条”模式，12目前相关行政法规、部门规章、规范性文件和指南中大多包含对反垄断法条文的解释性规定。例如国家发改委发布的《反价格垄断规定》中对《反垄断法》第17条“禁止滥用市场支配地位”条款中的不公平高价、不公平低价、正当理由等内容作出了解释。再如国务院反垄断委员会发布的《关于相关市场界定的指南》对相关市场中的相关商品市场和相关地域市场作出了解释。

但是总体上，目前即便是以行政立法形式存在的反垄断行政解释效力层级也是较低的，由国务院颁布的行政法规仅有《国务院关于经营者集中申报标准的规定》一部，其余主要表现为规章的形式。而今后不断制定发布的指南可能会成为反垄断行政解释的重要方式，但是指南在性质上却并不属于行政法规、规章甚或其他规范性文件中的任何一种，13仅仅是不具有法律效力的指引性规则。这意味着依据现行规范，我国反垄断行政解释整体从理论上仅能获得较弱程度的遵从或是完全不遵从。

3、具体反垄断行政解释司法遵从的文本分析

《反垄断法》第53条规定：“对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”可见，在反垄断领域，虽然对审查经营者集中的行政决定有复议前置要求，但最终对所有行政执法决定均可以提起行政诉讼。

12时建中：《我国<反垄断法>的特色制度、亮点制度及重大不足》，《法学家》2008年第1期，第14-19页。13例如国务院反垄断委员会发布的《关于相关市场界定的指南》。

《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。” 第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”从现行条款来看，若反垄断解释在具体的执法过程中作出，法院对其遵从与否应主要取决于对该解释是否是适用法律、法规错误的判断。那么适用法律、法规错误的具体涵义应如何界定？

对此，《行政诉讼法》及相关司法解释均未明确，行政法学界的成果较少亦未达成共识。以下三种既有观点较具代表性，一是认为适用法律、法规错误包括适用性质错误、适用条文错误、适用了没有效力的法律规范、未适用应当适用的法条、没有适用法条中必须适用的内容。14二是认为行政适用法律错误主要表现为行政法原则与行政法规则、行政单选规则与行政多选规则、行政法上位法与行政法下位法、行政实体法与行政程序法和行政法条款项的适用错误。15三是认为误读法律条文指行政主体没有将行政法规范的条文和案件事实以及当事人的情况正确对应起来，其情形可能是某一案件事实本无法律法规中的条文可以对应，行政主体强行给其加添了一个条文、某一案件本该适用此一条文，行政主体给其适用了另一个条文、本该运用此一款行政主体适用了彼一款、本该适用条文中的此一项行政主体适用了彼一项。16然而，上述观点均是建立在法条、法规涵义明确的前提假设之上，对适用法律、法规错误的理解均不包括行政机关对法条、法规理解和解释有误这一类，而这恰恰是目前反垄断法执法机关和司法机关分歧较大之处。

若认可上述观点，则司法机关在处理反垄断行政诉讼时，对于执法机关的具体解释似乎将没有审查依据，换言之，即使司法机关不同意执法机关据以作出行政行为的具体解释，也无法撤销该行政行为。那么实践中果真如此吗？为了观察行政审判实践，有学者对2000年-2004年的34起案例进行了实证分析，结论是：法院判决所界定的“适用法律、法规错误”内涵可以概括为未援引任何法律、法规；援引无效的法律、法规；未援引具体的条文款项；未正确适用法律冲突规则；未准确理解法律、法规；未准确认定争议事实；违反法定程序的转化；违反法定职权的转化；其他情形的转化这九个方面。17其中未准确理解法律、法规是指行政主体未准确解释法律概念或理解立法原意，从而导致适用法律、法规错误，这一类情形在其搜集的案例中占据9%的比例，而法院认定其错误的依据则是通过自己对法条作出的独立解释。18

由此，依据现行法律规范，对于是否遵从行政机关的具体行政解释，法院唯一可能的判断标准是是否存在适用法律、法规错误。而对于适用法律、法规错误的涵义，现行法没有作出明确规定，有代表性的学术观点也未论及法条理解不准确的情形，但在实践中，法院已经将未准确解释法律概念或理解立法原意作为适用法律、法规错误的一种类型，而据以得出结

14参见蔡小雪：《具体行政行为适用法律、法规错误的表现形式》，《人民司法》1997年第3期，第15-17页。

15参见关保英:《行政适用法律错误若干问题探讨》，《法学》2010年第4期，第38-48页。

16参见张淑芳：《行政主体适用法律法规错误研究》，《法律科学》2013年第6期，第82-90页。

17陈启亮：《“适用法律、法规错误”的内涵界定——以法院判决为观察对象》，上海交通大学硕士论文，2007年，第22页。

18陈启亮：《“适用法律、法规错误”的内涵界定——以法院判决为观察对象》，上海交通大学硕士论文，2007年，第13页。

论的方法则是法院自己对法条独立的解释与适用。这种方法反应出对具体行政解释，法院采取了独立审查的路径。

（三）我国反垄断行政解释司法遵从的实践考察

前已述及，被称为我国反垄断行政诉讼第一案的南京两混凝土企业不服江苏省物价局行政处罚案已被裁定驳回起诉，我们无法获知法院的审查方法。那么民事诉讼中又如何呢？为了考察实践情况，本文搜集整理了相关案例整理至表2。截止2015年9月6日，北大法宝网共收录了垄断纠纷案件24起，其中2起在反垄断法生效以前做出，故未予保留。此外有5起案例在一审阶段即撤回起诉，从裁定书中无法获知案件事实，另有1起实质是服务协议纠纷，文中不予分析。

表2：垄断民事纠纷对反垄断规范性文件的引用情况

裁判文书号诉讼主体简称案由是否依据、参照或引用

反垄断规范性文件

(2009)沪高民三(知)终字第135号北京书生诉上海盛大、

玄霆娱乐

滥用市场支配地位无引用

(2010)高民终字第

489号唐山人人诉北京百度滥用市场支配地位未直接引用，但对相关服务市场的表

述与《国务院反垄断委员会关于相关

市场界定的指南》中相同

(2010)浙知终字第

125号湖州一亭白蚁防治服

务有限公司诉湖州市

白蚁防治研究所

滥用市场支配地位参照《国务院反垄断委员会关于相关

市场界定的指南》

(2010)通中商终字

第0003号

苏州巨星诉南通飞轮横向垄断协议无引用

(2011)桂民三终字

第9号邹志坚诉广西运德汽

车运输集团公司

滥用市场支配地位无判决书全文，不可知

(2011)娄中民一终

字第371号

陈红葵诉刘海峰横向垄断协议无引用

（2013）民三终字

第4号北京奇虎诉深圳腾讯滥用市场支配地位一审直接引用《国务院反垄断委员会

关于相关市场界定的指南》，二审维

持一审判决

(2010)高民终字第

481号李方平诉中国网通北

京分公司

滥用市场支配地位无引用

(2012)闽民终字第

884号冯永明诉福建省高速

公路有限责任公司

滥用市场支配地位无引用

(2012)湘高法民三终字第号民事判决

书22号刘大华诉湖南华源实

业有限公司等

滥用市场支配地位无全文，不可知

(2013)陕民三终字第00038号吴小秦诉陕西广电网

络传媒

滥用市场支配地位无引用

(2012)粤高法民三终字第155号深圳惠尔讯公司诉深

圳有害生物防治协会

行业协会横向垄断

协议

无引用

(2012)苏知民终字第0004号无锡保城气瓶检验公

司诉无锡华润车用气

公司

滥用市场支配地位无引用

(2012)沪高民三(知)终字第63号北京锐邦涌和诉上海

强生

纵向垄断协议引用《国务院反垄断委员会关于相关

市场界定的指南》

（2013）青知民初字第2号徐亮诉青岛通宝汽车

有限公司

滥用市场支配地位无引用

（2013）粤高法民三终字第306号华为诉IDC 滥用市场支配地位引用《国务院反垄断委员会关于相关

市场界定的指南》

从16起案件判决书可知，目前我国垄断民事诉讼纠纷判决书中，参照或引用的仅有《国

务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》，其他法规或规章均未在裁判文书中出现。当然其中原因是多样的，除了法院自身立场之外，也有可能是一些客观原因，如判决作出之时尚无相关法规、规章，或法规、规章本身不够具体明确，未能对相关法条作出进一步解释。正如有学者指出，由于我国现行法律解释体制束缚和反垄断执法经验不足，实际操作中反垄断执法机构通常以原文照搬、语词替换等方式简单处理，进而诱发解释规范低效或无效、同一条文解释不统一、效力位阶不明确等问题，致使行政解释规范虚化或泛化，难以发挥其预期效用。19而对作为非规范性文件的《指南》引用较多，笔者认为主要是因为“相关市场”的界定是一个事实问题，而非法律问题，《指南》虽也有对相关商品市场和地域市场的界定与解释，但更多是对相关市场界定方法做出的指引，对相对人权利义务没有直接影响，且具有高度专业性和权威性。由此，我国民事诉讼审判实践中，法院未体现出对反垄断行政解释的重视与遵从，而且在北京锐邦诉上海强生案中，两审法院在固定转售价格协议违法性的认定上均采取了与行政机关迥异的独立解释，这使得经营者、消费者无法获得清晰指引，不能形成合理信赖，相关反垄断法实施陷入两难之境，

（四）小结

经过文本分析和实践考察，可以发现，理论上，反垄断行政解释获得遵从的程度会因其展开形式而有所差异，同时也因所涉案件类型有所不同。从形式上，抽象行政解释中，行政法规可以获得较高程度的遵从，规章次之，而规章以下的规范性文件则对法院不具有约束力。而具体行政解释从文本上并无明确的相关规定。从案件类型上，反垄断行政解释总体上在行政诉讼中可以获得较民事诉讼更多的遵从。

然而实践中反垄断行政解释却极少以行政法规的形式出现，更多表现为规章、其他规范性文件、指南、或是具体个案中的解释，对于规章，法院完全可以通过合法性审查排除适用，而对于其他规范性文件、指南和具体个案中的解释，法院有更大的选择余地和自由。例如，在对待具体行政解释时，司法权仍然较为强势，若法院对法条有不同于行政机关的理解，往往独立运用解释方法进行解释，这与一般意义上“我国行政解释往往披着抽象行政行为的外衣，躲避司法机关的审查…….在中国的纵向层级治理模式中，下级法院对高层级行政机关的权威充满敬畏，从而尊重行政解释”的观点似乎并不完全相符。20因此，目前实践中，反垄断行政解释并未获得较高程度的遵从或者难以判断法院未来的遵从情况。而从反垄断法的实施角度，这种现实状况并不十分有利，原因是无论从立法还是当今实践，公力执行都是我国反垄断法实施的主力军，若行政解释无法获得足够的尊重，无论是对反垄断法权威的树立、竞争秩序的规范以及当事人信赖利益的保护都会造成阻滞。那么对于这一问题，域外经验尤其是反垄断法的发源地美国，又是如何呢？

三、美国行政解释的司法遵从及其在反托拉斯领域的适用

（一）美国行政解释司法遵从的一般理论

奉行三权分立体制的美国，在合众国成立之初，即通过联邦宪法第三条将解释法律的权力授予联邦最高法院以及由各下级法院组成的司法系统。之后，在著名的Marbury v.

19金善明：《反垄断行政解释的反思与完善》，《法律科学》2014年第1期，第80-88页。

20赵德铸：《关于行政解释的几个问题》，《山东社会科学》2011年第10期，第85-87，75页。

Madison.案中，联邦最高法院明确表示：“解释法律是什么显然是司法部门的职责与义务（It is emphatically the province and the duty of the Judicial Department to say what the law is.）”。21美国1946年颁布的联邦《行政程序法》（Administrative Procedure Act）第10条（美国法典第706条）也规定：“对当事人提出的主张，在判决必要的范围内，审查法院应该决定所有与法律相关的问题并且解释宪法和制定法，确定行政行为中相关术语的意义和适用。”22然而，尽管如此，随罗斯福新政而逐渐崛起的现代规制国却对法律解释权限的传统分配提出了挑战。大萧条期间，面对巨大的社会和经济压力，司法难以做出主动、连续的回应，罗斯福政府开始推行新政。国会针对社会经济的各个领域颁布了大量的管制性法律，由独立的管制机构或行政分支负责实施。然而，法律内在的不完备性、因政治博弈妥协而产生的模糊性、社会经济及技术的发展变迁均使得制定法难以设想所有情形并作出细致规定，遗漏、多义、模糊在所难免，因此对行政机构进行宽泛的授权，允许其对负责执行的制定法进行解释成为时代之选择。行政机关在解释法律问题时，既可以制定规则（rulemaking），也可以通过个案裁决（adjudication）。而由此产生的一个重要问题就是，对于行政机关作出的制定法解释，当事人有争议若并向法院提起诉讼，法院在进行司法审查（judicial review）时应如何对待？23如何在坚守其终极法律解释职责的同时，在对规制的现实需要与权力的制约之间进行恰当权衡？

正是围绕这一问题，自新政至今，联邦最高法院在如山的判例中摸索和发展着自己的司法审查理论，渐渐形成了一套错综复杂的行政解释司法遵从裁判教义。其中，1984年的谢弗林案（Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC）被誉为是美国行政法领域最重要的判例之一，并被普遍视为确立了行政解释司法审查分析的新模式，是行政解释司法审查案件的分水岭。24该案中确立了著名的谢弗林遵从教义（Chevron Deference Doctrine）及相应的两步分析法。25遂以此案为分野，本文试图对前谢弗林时期、谢弗林案及后谢弗林时期的遵从教义进行整体性历史梳理，以期总结经验，觅寻启示。

1、前谢弗林时期：相互冲突的司法审查立场与早期遵从教义

在谢弗林案之前，美国联邦最高法院对行政解释的司法审查立场并不统一，甚至可以说是分裂和矛盾的。正如第二巡回法院的法官Henry Friendly在1976年的一个判决意见中所指出：“我们是时候承认……在联邦最高法院的判决中存在两种相互矛盾的分析路径，许多判决中最高法院对行政机构将制定法适用于特定事实的决定给予了极大的遵从，这些决定只有在不合理的情况下才能被推翻……然而，也有一系列令人印象深刻的案件显示，在涉及制定法涵义的时候，司法判断可以自由代替行政判断”。26这一现象可以通过NLRB v. Hearst Publications, Inc.(1944)和Packard Motor Car Co. v. NLRB.(1947)两起非常相似的案件获得最

21See Marbury v. Madison, 5 U.S. 137,177(1803).

22See 5 U.S.C. §706 (2012). “To the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action.”

23在美国，司法审查可以有双重涵义，既可以指对制定法的违宪审查，也可以指对行政行为作出的司法审查。本文全文均是在第二种意义上使用，即探讨对行政行为的司法审查问题。

24John H. Reese. Bursting the Chevron Bubble: Clarifying the Scope of Judicial Review in Troubled Times. 73 Fordham L. Rev. 1103, 1106(2004).

25See Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

26See Pittston Stevedoring Corp. v. Dellaventura, 544 F.2d 35, 49 (2d Cir. 1976).

佳例证。27然而联邦最高法院对于这种分歧和不连贯的司法实践却并未进行任何说明，以致有观点认为联邦最高法院在是否需要遵从行政解释的问题上采取了结果导向的做法。28除了这一整体上的立场冲突，在选择给予适当遵从的判例中，裁判教义的发展也是复杂曲折的。一方面，早期判例中对遵从类型、程度和理由等表述各不相同。诸如“如果已经记录在案且有合理的法律基础，行政决定应被接受”、“必须授予行政决定严肃的遵从”、“如果看起来不是牵强的，行政的定义应被确认”、“除非不合理且显然与制定法不一致，负责执行制定法的机构作出的解释应该有效”等等。29其中有些强调了行政解释的合理性，虽不详尽但却体现了与谢弗林案类似的推理逻辑，为谢弗林规则的确立奠定了前期基础。还有一些不同于谢弗林遵从的原理，但在谢弗林案之后继续被联邦最高法院援引，仍然构成当今行政解释司法遵从教义的一个重要部分。其中，Skidmore v. Swift & Co. (1944)、Bowles v. Seminole Rock & Sand Co.（1945）案就属于后者。概而言之，Skidmore（1944）案确立的基本原则是：针对行政机关的制定法解释，法院给予的遵从程度与该解释的说服力成正比，而说服力大小则取决于对多种因素的综合分析。30而Seminole（1945）案涉及的是行政机关对自己颁布法规的解释问题，主要教义是：除非是明显错误或与行政法规不一致，法院应该遵从行政机关对自己颁布行政法规的解释。31

27两起案件争点均是对《国家劳动关系法》（National Labor Relations Act）中雇员（employee）涵义的解释问题。NLRB v. Hearst Publications, Inc.案中，国家劳工关系委员会（NLRB）的行政决定认为特定的报纸经销商属于雇员。对此，联邦最高法院认为，“当所审查的问题是负责执法的机构具体适用一个必须由机构先决定涵义的宽泛的制定法条款时，法院的审查职能是有限的。最高法院只应决定机构的决定是否已经记录在案并且有一个合理的法律基础。”See NLRB v. Hearst Publications, Inc., 322 U.S. 111, 131(1944).

而在Packard Motor Car Co. v. NLRB.案中，虽然联邦最高法院也支持了NLRB认为车间领班（shop foremen）是雇员的决定，但是判决结果却是基于独立的法律分析，而非对行政解释的合理性审查，也没有援引相关的遵从判例。See Packard Motor Car Co. v. NLRB., 330 U.S. 485 (1947).

28See Kenneth W. Starr. Judicial Review in the Post-Chevron Era. 3 Yale J. on Reg. 283, 292 (1986).

29 See Claude T. Coffman, Judicial Review of Administrative Interpretations of Statutes, 6 W. New Eng. L. Rev. 1, 1-2(1983).

30Skidmore (1944)是一起涉及加班时间的劳动争议案件。雇主斯威夫特公司与7名员工订立了雇佣协议，其中两人负责整体性消防工作和工厂消防设备的维护，其他人则负责运行电梯或进行消防救援。根据协议，他们每周工作5天，白天固定工作时间8小时，按周领薪。此外，7名员工每周还要在公司经营场所的消防大厅或附近值三天半晚班，晚班除了对火警或自动灭火系统因其他原因被关闭而进行应答外，没有其他任务，每应答一次单独付费一次。雇员们认为，其晚班时间属于《公平劳工标准法》规定的工作时间之外的加班，因此据以提起诉讼，要求获得加班费及相应赔偿。初审法院和第五巡回上诉法院均拒绝了工人的索赔。但是，终审中，劳动行政管理部门向联邦最高法院出具了法庭之友的意见，对晚班时间是否属于加班时间做出了解释。据此，联邦最高法院推翻了下级法院的判决，大法官杰克逊（Jackson）在多数意见中写道：“没有制定法条款规定是否法院应对行政机构的结论给予遵从……细则不是对抗性听证程序得到的结果。它们当然不是结论性的，……不像一个高级法院的权威性说明，构成对法院过程有约束力的法律解释或判决事实情况的标准。但行政机构的政策是在履行公务职责时做出，是基于更专业的经验、更广泛的调查和特定案件中比法官可以获知的更多的信息。”……“我们认为依据本法的细则，解释和意见，虽然不因它们的权威而对法院起支配作用，但确实构成了一系列经验丰富和明智的判断，法院和当事人可以恰当寻求指导。而具体判断的重要性将取决于其考虑的彻底性，推理的有效性，与较早和之后公告的一贯性，以及所有使其具有说服力，虽然缺乏支配力的因素。”See Skidmore v. Swift & Co. 323 U.S. 134,135-140(1944). 31Seminole（1945）的争议是法院是否应遵从行政机关对自己颁布的法规做出的解释。1942年，为了抑制战时通货膨胀，美国颁布了《紧急价格控制法》，之后物价局根据该法颁布了最高限价法规。依据法规要求，企业在1942年对商品的最高定价不可以超过1942年3月1日至31日期间的最高定价，而对于如何认定1942年3月期间的最高定价，法规确立了三个规则。基于这些规则，物价局认为案中被告超越了最高限价，违反法规，被告则根据对规则的不同理解提出异议。对此，联邦最高法院指出：

“在解释一个行政法规之时，当使用词语的含义存有疑问之时，法院必然要征询行政机关对法规的解释。国会的意图或宪法原则在一些情形下对于起初在各种解释之间进行选择可能是相关的，但最终的标准是行政解释，只要不是明显错误或与法规不一致，行政解释起决定性作用。”See Bowles v. Seminole Rock & Sand Co., 325 U.S. 410, 413-414(1945).

另一方面，从纵向演进过程来看，前谢弗林时期最高法院对行政解释的遵从教义经历了新政时期相对广泛的遵从至20世纪70年代的严格审查。至20世纪60、70年代，社会现实发生变化，复杂的技术问题、恶劣的环境问题取代了新政时期的社会和经济压迫问题，而且在经过新政时期宽泛遵从的发展阶段之后，越来越多行政机关运用国会的授权颁布规则。为了回应行政机关激增和更加复杂的规则制定权，联邦最高法院设计出一个更加“彻底和怀疑（searching and skeptical）”的司法审查路径，并发展出“严格检视遵从（hard-look deference）”教义，要求行政机关必须明确展示其实质推理过程，要考虑所有相关因素，且没有明显的判断错误。32在整个70年代和80年代早期，联邦最高法院整体上采取了严格检视的立场，但是这一时代随着谢弗林案的到来，在Motor Vehicle Manufacturers Ass'n v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co.一案中成为终点。33此外，在这一时期，当时的参议员Bumpers还提出了《邦珀斯修正案》（Bumpers Amendment），建议将《行政程序法》原第10条中加上“独立”一词，改为“审查法院应该独立决定所有与法律相关的问题……”。34虽然修正案最终未能通过，但是也说明了当时对高强度司法审查的一种强烈呼声。

2、谢弗林案及其影响

谢弗林案（Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 1984）自判决至今，已经成为美国现代史上被引用最多的一起公法判例。35大法官安东尼斯卡利亚（Scalia）评价其为“可能是自Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC.（1978）36之后最为重要的一个行政法判例”。37对于该案，国内已有几位学者做过介绍，38本文不多着笔墨，而仅在简单介绍后分析其影响。

该案起因于20世纪60、70年代美国严重的环境污染带来的管制要求，39发生于80年代里根政府放松管制的时期，涉及《空气清洁法》（1977）年规定的新污染源审查项目（NSR），40核心问题是：对于《空气清洁法》中“源(source)”的涵义，环境保护署（EPA）1981年法规中的全厂（plant-wide）界定是否违法。41对此，上诉法院认为制定法的语言和

32.See J. Lyn Entrikin Goerin. Tailoring Deference to Variety With A Wink and A Nod to Chevron—The Roberts Court and the Amorphous Doctrine of Judicial Review of Agency Interpretations of Law. 36 J. Legis. 18, 38(2010). 33See Motor Vehicle Manufacturers Ass'n v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co.,463 U.S. 29 (1983). 34Kenneth W. Starr, Cass R. Sunstein, Richard K. Willard, Alan B. Morrison, Ronald M. Levin, Moderato,

Judicial Review of Administrative Action in A Conservative Era. 39 Admin. L. Rev. 353(1987).

35Laura Myron, Chevron Deference and Interpretive Authority after City of Arlington V. FCC, 38 Harv. Envtl. L. Rev. 479(2014).

36See Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC, 435 U.S. 519 (1978)

37See Antonin Scalia, Judicial Deference to Administrative Interpretations of Law, 1989 Duke L.J. 511,512.

38例如高秦伟：《政策形成与司法审查——美国谢弗林案之启示》，载《浙江学刊》2006年版第6期；邓栗：《美国行政解释的司法审查标准——谢弗林案之后的发展》，载《行政法学研究》2013年第1期，第131-137，144页等。

391970年，为了应对当时国内严重的环境污染问题，美国国会通过了现代意义上的《空气清洁法》（Clean Air Act，以下简称CAA），并设立了专门的管制机构——环境保护署（Environmental Protection Agency，以

下简称EPA）。根据CAA的规定，EPA被授权设立国家环境空气质量标准，并要求各州制定实施计划，在

限期前达到EPA设定的空气标准。但许多州未能如期达标，故1977年美国国会通过修正案，规定了新污

染源审查项目（New Source Review，NSR），要求未达标区域的州对“新增或改进的大型固定污染源”（new or modified major stationary sources）制定许可项目，一个企业若想新增或改进固定污染源必须向州申请许可，满足严苛的条件。See Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

40NSR项目又包含三个子项目：适用于达标区域大型污染源的PSD项目；适用于未达标区域大型污染源

的NSR项目；适用于所有区域小型污染源的NSR项目，谢弗林案涉及的是第二类项目。See Heather M. Hillaker, The Death of the Clean Air Act's PSD Provision? the Practical Implications of Circuit Courts' Failure to Properly Apply Chevron Deference, 93 N.C. L. Rev. 821,828（2015）.

41虽然1970年和1977年的修正案分别对“固定源”（stationary sources）和“大型固定源”（major stationary sources）有所界定，但均未就“源”(sources)如何理解进行明确。例如依据1970年的CAA，“固定源”是

立法史都无法清晰指示“源”的涵义，因此，应依据NSR项目的目的进行裁判，并判定EPA 法规的全厂范围内界定是不恰当的（inappropriate），因违法而无效。但是联邦最高法院推翻了这一判决，认为上诉法院误解了自己在司法审查中的角色，大法官斯蒂文斯（Stevens）在多数意见中写道：

“当法院审查一个行政机关对制定法的解释时，它面临两个问题：首先，永远摆在第一位的问题是国会是否已经直接对所争问题明确作出规定（whether Congress has directly spoken to the precise question at issue）。如果国会意图很清晰，则不需再行审查，因为法院以及行政机关都必须实施国会明确表达无误的意图。如果法院认为国会未就所涉问题明确阐明立场，法院并不能简单将自己的解释强加给制定法，虽然在缺乏行政解释的情况下这可能是必要的。相反，如果制定法沉默或模糊，法院面临的问题是行政机关的解释是否是基于制定法允许的解释（whether the agency's answer is based on a permissible construction of the statute）。”42

由此，联邦最高法院似乎对行政解释的司法审查勾勒出一个既明确又简单的两步分析框架：第一步，判断是否存在制定法模糊，若无则审查结束，若有则行至第二步，判断行政机关的解释是否是可允许或合理的，进而决定遵从与否。然而，这一看似明确又简单的框架却引发了强烈的争议与混乱。

早在1987年，桑斯坦教授就总结了对该案的两种解读，一种是所谓的强版本解读，认为“因为制定法总是存在模糊，所以应总是遵从行政解释”，另一种是弱解读，认为“制定法有很大一部分是清晰的，法院的独立判断占据重要地位，但也可能存在模糊，此时行政解释更易获得支持”。43但无论强弱，桑斯坦教授总体上是反对的，认为谢弗林判决混淆而非厘清了制定法行政解释的司法遵从规则，损害了美国的三权分立原则。44美国联邦最高法院两大行政法专家斯卡利亚和布雷耶（Breyer）对谢弗林案的解读也不相同，尽管他们支持这一判决并就“国会授权是谢弗林遵从的正当化理论基础”这一点达成了共识，但在具体理解上存在极大差异。斯卡利亚将谢弗林案视为可能从根本上改变行政机关和法院之间关系的革命性判决，而布雷耶则仅仅将其视为对一些既定的普通法原则的进一步发展。45斯卡利亚期冀简化该规则，将其作为一个全面的假定，从而对于之后的国会立法行为产生影响，以使国会意

指“任何排放或可能排放空气污染物质的建筑，结构，设施或装置。”再如1977年的修正案将“大型固定源”和“大型排放设施”界定为“任何每年直接排放或有可能排放100吨或更多任何空气污染物的固定设施或空气污染物排放源。”但是如何理解“源”的概念呢？是必须按照单一设施理解，还是采用全厂范围（plant-wide）内的理解，抑或二者皆可？若按单一设施理解，工厂新增或改进的任何单件排放设施只要达到100吨的年排放要求时必须申请许可。若采全厂范围界定，只要全厂所有设施排放总量没有超过原排放量，即增加的排放量可以被其他减少的排放量抵消，则无需申请许可。对此，1970年以来，EPA基于不同情形对这种两种涵义均有所适用，发展出了双重概念。但至1980年，EPA发布了一个非正式规则(informal rule)，规定对未达标区域应采用更严格的界定，只能采取单一设施的理解，不能采用全厂范围内这种气泡式的概念（bubble concept）。然而1981年，新任里根政府要求机构进行“政府范围内的管制负担和复杂性的重新评估”，在这一背景下，EPA重新颁布了一个正式法规（formal regulation），撤销了1980年的非正式规则，明确对“源”进行了全厂范围内的界定。法规颁布后，美国自然资源保护委员会(NRDC)立即向上诉法院提请司法审查，认为该法规对源的界定违反制定法。See Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

42See Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

43See Kenneth W. Starr, Cass R. Sunstein, Richard K. Willard, Alan B. Morrison, Ronald M. Levin, Moderato, Judicial Review of Administrative Action in A Conservative Era. 39 Admin. L. Rev. 353, 366(1987).

44See Kenneth W. Starr, Cass R. Sunstein, Richard K. Willard, Alan B. Morrison, Ronald M. Levin, Moderato, Judicial Review of Administrative Action in A Conservative Era. 39 Admin. L. Rev. 353, 366-368(1987).

45See Cass R. Sunstein, Chevron Step Zero, 92 Va. L. Rev. 187, 198(2006).

识到，只要其立法存在模糊，就意味着将解释权授予行政机关。46布雷耶则寻求一种精确、复杂的逐案判断方式，通过分析问题的性质、行政机关的专业性等多种因素以推断国会是否授权，从而决定是否应予遵从。47可以说，即使发展到今天，这些争议仍在持续。此外，就谢弗林两步法而言，自诞生之日起便可谓内忧与外患并存。

对内，关于谢弗林分析框架的具体适用，联邦最高法院没有给出清晰的指引，引发了许多混乱与分歧。例如，在进行第一步分析时，如何判断是否存在制定法模糊，以及在第二步中，什么样的解释又可以认定为可以允许的或合理的解释，其审查标准为何等问题始终没有明确统一的标准。尤其是第一步，由于司法机关在解释制定法模糊上仍然可以依据传统的制定法解释方法来进行独立判断，因此对谢弗林遵从的适用至关重要。曾有学者指出，谢弗林遵从并未将司法审查变为形同虚设的规定，第一步中对制定法是否模糊的解释将成为行政机构奋争的主战场。48对此，一些实证研究也印证了这一观点。一份对某一联邦上诉法院1995-1996年适用谢弗林遵从的案件数据的实证分析显示，行政机关在接受第二步审查时比第一步独立审查调查表现的更好，进行第二步审查后胜诉的比率占到89%，在第一阶段仅有42%。49

对外，也是更重要的一个方面，是谢弗林框架适用的门槛问题，即是否所有的行政解释均可以适用谢弗林遵从？这也就是通常所谓的“谢弗林第零步”。如果答案是肯定的，那么是否意味着联邦最高法院早期的遵从教义，如Skidmore即被推翻？若答案是否定的，谢弗林遵从的适用标准又是什么？对于不符合标准的行政解释，又该如何进行司法审查？谢弗林遵从仅适用于机关对制定法的解释，还是也可以拓展至对制定法解释的再解释，即对行政解释的再解释？因此，谢弗林案留下的问题远比其回答的更多，而正是对这些问题的思考继续推动了谢弗林案之后美国联邦最高法院行政解释司法遵从教义的发展，形成了如今纷繁复杂、盘根错节的规则体系。

3、后谢弗林时期：错综复杂的遵从教义体系

也许是感受到行政权过快增长的威胁，2000年开始，伦奎斯特法院开始限缩该教义的适用范围，将高度的遵从通常仅限于经公告—评论程序（notice-and-comment）制定发布的法规（regulation），并明确当行政解释无法适用谢弗林遵从时，适用Skidmore遵从。此外，在此之前，1997年的Auer v. Robbins案重新申明了对机构解释自己法规的Seminole遵从，并超越原案，进行了详细的阐述。由此，伦奎斯特法院搭建了一个双层三教义的框架体系。然而，这一框架体系内部却存在不协调之处，体现在通过Skidmore限缩谢弗林的同时，Auer （1997）却继续扩大了对行政机构解释自己法规的遵从强度。之后，罗伯茨法院在此基础上继续演进。然而，除了通过2006年的Gonzales v. Oregon案对Auer遵从进行限缩之外，其余的努力乏善可陈，现行联邦最高法院并未能连贯各判例内在的遵从学说，反频添混乱，但总体上谢弗林遵从的地位已经大不如前，正受到越来越多的质疑。而对此动态过程，本文将重要判例整理至表3以供观测。

46See Antonin Scalia, Judicial Deference to Administrative Interpretations of Law, 1989 Duke L.J. 511,512.

47See Stephen Breyer, Judicial Review of Questions of Law and Policy, 38 Admin. L. Rev. 363( 1986).

48See Kenneth W. Starr. Judicial Review in the Post-Chevron Era.3 Yale J. on Reg. 283, 298(1986).

49See Timothy K. Armstrong, Chevron Deference and Agency Self-Interest, 13 Cornell J.L. & Pub. Pol'y 203，264(2004).

表3：后谢弗林时期典型判例简表

判例主要争点涉及司法遵从的主要判词教义发展

Auer v. Robbins 519 U.S. 452(1997) 劳动部长对

劳动部颁布

法规进行解

释的效力

“薪资基础”测试是劳动部自己的法规

所创设的，他对自己的解释，依据我们

的司法哲学，除非是明显错误或与法规

不一致，应该有效。

部长的解释以法庭之友的形式呈现，但

就本案而言，并不使其不应被遵从。

1、复活Seminole遵从，并

被称为超强的Auer遵从。

2、沿用了谢弗林遵从的推

理逻辑

3、遵从的正当化基础是对

法规原意的阐释

4、解释形式不影响遵从

Christensen v. Harris County

529 U.S. 576(2000) 劳动部意见

函(Opinion

Letter)的效力

类似于意见函中的解释——例如政策

声明、机构手册和实施指南，所有这些

缺乏法律效力的解释不应授予谢弗林

式遵从。他们有权被尊重，但仅取决于

其说服力。

1、提出谢弗林遵从适用的

消极标准：法律效力标准

2、列举消极适用类型

3、援引Skidmore遵从

United States v. Mead Corp

533 U.S. 218 (2001) 海关关税归

类裁定的效

力

当国会授予机构一般性的颁布有法律

效力规则的权力，且行政解释的发布正

是基于对该权利的行使，则可以适用谢

弗林遵从。授予正式裁决、以公告-评论

程序制定规则权或其他类似的国会意

图指示均可作为授权的方式。关税的归

类裁定不可以主张谢弗林遵从，但依据

Skidmore，可以基于其说服力获得尊重。

1、勾勒谢弗林遵从适用的

积极实质标准：有授权，且

解释发布是基于授权。

2、列举积极适用类型：正

式裁决和经公告-评论程序

发布的法规可以适用谢弗

林遵从。

3、明确指出谢弗林没有推

翻Skidmore，二者并存。

Barnhart v. Walton 535U.S. 212 (2002) 社会保障局

颁布的法规

中对制定法

伤残待遇授

予时间条件

解释的效力

制定法的模糊性，产生的大量诉讼，对

机构专家和行政经验的需要使得法院

将制定法解读为授权机构通过解释填

补执法细节性问题。

机构长期一贯的解读也使其应获得一

定遵从，且并不因之前的非正式形式而

自动被剥夺应有的遵从。

1、布雷耶阐释了其一贯主

张的基于事务性质的多因

素分析方法50

2、与Christensen 案和

Mead案的思路有所偏离

Gonzales v. Oregon 546 U.S. 243 (2006). 总检察长对

由其发布的

法规而制定

的解释性规

则的效力

本案中的解释性规则无法获得Auer遵

从。Auer案中，劳动部颁布的法规明确

阐释了其负责执行的制定法内容，显示

出劳动部的丰富经验和专长，而本案涉

及的法规仅仅是对制定法条款本身的

重复。

本案中的解释性规则也无法获得谢弗

林遵从。总检察长的意见依据Skidmore

也是没有说服力的。

1、确立了反重复准则

(anti-parroting canon），如果

法规仅是对制定法的简单

重复，则对模糊法规的解释

依然仅能视为对制定法的

解释，不能获得Auer遵从。

2、依次对Auer、谢弗林、

Skidmore遵从进行了分析

Decker v. Nw Envtl Def. Ctr.

568 U.S. ___(2013) 环保署依据

《清洁水法》

发布的法规

进行解释的

效力

法规对制定法中“与工业活动相关”的涵

义作出了合理解释，本案中机构将该法

规解释为豁免本案中的排放行为。当机

构解释自己法规的时候，一般规则是，

最高法院会遵从，除非解释明显错误或

与法规不一致。另一个给予Auer遵从

的理由是没有迹象表明环保署当前的

观点与之前的有所转变，或是为了应付

诉讼而进行的事后合理化行为。

斯卡利亚在异议意见中建

议重新审视Auer遵从

（enough is enough），对三

个正当化理由进行了尖锐

的反驳。51

50波斯纳法官认为“Barnhart案是谢弗林遵从和Skidmore遵从的一种融合。”See Krzalic v. Republic Title Co., 314 F.3d 875, 879 (7th Cir. 2002).

51作为炮制了Auer遵从判决意见的斯卡利亚大法官在本案中系统性的批判了这一教义。针对Auer遵从的可能的三个正当化理由（机构作为法规起草者能够洞见机构意图，机构的丰富经验与专家特长，由谢弗林遵从合理性推衍的Auer遵从合理性），斯卡利亚逐一反驳。他认为，首先，解释法规如同解释制定法一样，并不需要探寻立法者意图，而应关注文本涵义。其次，制定规则需要专家特长，解释规则却不需要。最后，谢弗林遵从的合理性在于立法权属于国会，而机构享有一定的解释裁量权，但若遵从机构对自己法规的解释则意味着制定和解释规则的权力均集于机构手中。且这样会提供负面激励，即机构故意颁布模糊的法规，然后通过解释获得遵从。

Michigan v. Envtl. Prot. Agency

576 U.S. ___(2015) 环保总署作

出管制决定

时拒绝考虑

成本是否是

对制定法的

合理解释

即使依据谢弗林遵从教义，环保总署认

为成本不是衡量管制发电厂恰当性与

否的相关因素也远远超越了合理解释

的界限。

托马斯大法官在协同意见

中认为谢弗林遵从存在严

重的合宪性问题，是时候重

新考虑该教义。

由上表可知，当今联邦最高法院行政解释的司法遵从教义体系呈现出多种教义叠加并存的外观，虽然整体轮廓似可凸显，但当中交织、混乱、冲突仍随处可见。例如当Christensen （2000）和Mead（2001）分别试图从实质和形式两方面勾勒谢弗林适用的消极标准和积极标准之时，Barnhart（2002）的思路却偏离了这一方向。再如，对于Skidmore分析中的说服力如何确定，是法院在独立进行制定法解释的基础上进行对比，还是对影响说服力的几大因素进行分析？而且，事实上，这些复杂的教义仅是构成了联邦最高法院司法遵从学说的主要部分，在实践中联邦最高法院还存在其他教义。有学者在一份实证研究中发现联邦最高法院在谢弗林之后的判例中至少适用过7种相关教义。52截止目前，较为确定的仅是这样几个框架性问题：（1）对制定法的行政解释，若以经过公告-评论程序发布的法规和正式裁决的形式展开，则适用谢弗林遵从的分析方法；（2）无法适用谢弗林遵从的制定法解释适用Skidmore 分析；（3）对制定法解释的再解释，例如对法规的解释，若法规不是简单重复制定法条文，则适用Auer分析，若仅是简单重复，则仍然作为对制定法的解释而适用谢弗林或Skidmore 分析。

综上，虽然美国联邦最高法院行政解释的司法遵从教义演进过程极其复杂，但仅以对制定法解释的遵从来看，整体上大致呈现为这样一种脉络：不遵从（独立审查）——以Skidmore 为代表的遵从与不遵从的摇摆——严格检视——谢弗林遵从——谢弗林遵从与Skidmore遵从的并存与互补。这一动态变迁折射出背后司法权和行政权此消彼长的过程，也反映出在法律解释的问题上，现代行政国家中的司法权和行政权究竟应以何种姿态共处始终是一个难题。但是当回到反垄断领域，我们会发现，典型的判例多是出自环境保护、劳动、医疗等领域，那么行政解释司法遵从教义在美国反托拉斯法领域是否有所体现呢？

（二）美国联邦反托拉斯行政解释的司法遵从

虽然以谢弗林遵从为核心的行政解释司法遵从教义在各管制领域应用的较为普遍和广泛，但是在联邦反托拉斯法领域，无论是谢弗林遵从，还是Skidmore遵从，却迄今都未曾出现在相关判例中，笔者认为这主要归因于美国独特的反托拉斯法实施传统。但是没有出现适用上述遵从教义的判例不代表没有丝毫遵从，这一问题在美国联邦反托拉斯领域虽不典型，但也有体现，主要反映在《联邦贸易委员会》第5条的实施过程中。

1、美国联邦最高法院对反托拉斯法解释的主导地位

众所周知，美国联邦反托拉斯领域的三部奠基性立法分别是《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。其中，最早也是最重要的《谢尔曼法》在1890年通过之时贴有浓重的普通法成文化的标签。当时的参议员谢尔曼认为，他的提案“并没有宣布一项新的法律原则，仅仅是将那些老的、广为人知的普通法原则授予了我们复杂的州和联邦的司法机

52See Connor N. Raso, William N. Eskridge, Jr.,Chevron As a Canon, Not A Precedent: An Empirical Study of What Motivates Justices In Agency Deference Cases, 110 Colum. L. Rev. 1727(2010).

关。”53对于这样一部具有深厚普通法传统的法律，一方面立法是模糊和宽泛的，另一方面立法之时也并未设立独立的机构专司该法之实施，而是寄希望于特有的三倍赔偿机制，故颁布之时，国会的意图便是期冀由联邦最高法院对该法进行解释和发展。54实践中，美国联邦反托拉斯法的各种规则也确是由联邦最高法院通过判例发展起来，司法部（DOJ）、联邦贸易委员会（FTC）等均必须在这一框架中进行法律实施。由此，在联邦反托拉斯领域探讨行政解释问题似乎也就无甚必要。但是1914年《联邦贸易委员会法》的颁布及FTC的设立却又为这一问题注入了一丝可能。

2、联邦最高法院对FTC解释的遵从问题

虽然依据三部联邦反托拉斯制定法及其他相关立法，DOJ、FTC、州检察长及某些行业监管机构（如州际商业委员会、联邦通讯委员会）等都享有一定的执法权，但FTC无疑最为特殊。作为现代意义上的独立管制机构，依据《联邦贸易委员会法》第5条的规定，FTC 被授权禁止商业中或影响商业的不公平的竞争方法。不同于其他允许多重主体实施的反托拉斯条款，《联邦贸易委员会法》第5条对FTC的授权是唯一的，同时又是宽泛的，因为“不公平”的概念是模糊、开放的，必须结合具体事实进行认定。而至于该法与其他两法之间的关系，通常认为《联邦贸易委员会法》旨在补充和强化《谢尔曼法》和《克莱顿法》，55因此联邦最高法院对第5条的解释也相当宽泛，FTC可以把所有违反《谢尔曼法》的行为视为触犯了该条款，56同时对《谢尔曼法》无法制裁的行为也可以纳入该条进行规制。那么，对于FTC在实践中对第5条作出的解释，联邦最高法院又是如何对待的呢？

有学者指出，在FTC成立的最初20年，联邦最高法院是用一种近乎藐视的态度对待它的，联邦最高法院在其审查的每一个案件中都推翻了FTC的禁令，认为其对“不公平商业行为”条款的适用是非法的。57在第一个对“不公平竞争方法”进行解释的FTC v. Gratz（1920）案中，联邦最高法院所指出，“制定法没有对“不公平的竞争方法”进行定义，它们的确切涵义存在争议。作为法律问题，应该由法院，而不是委员会最终决定它们的意义。”58换言之，在早期，联邦最高法院对不公平的竞争方法的解释采取了独立的判断，并没有采取遵从的分析路径。

但在FTC v. R.F. Keppel & Bros.（1934）中, 联邦最高法院支持了联邦贸易委员会对不公平竞争方法的认定，并指出“虽然应由法院最后决定该法规定的不公平竞争方法是什么，但委员会对此问题作出的结论是重要的，当结论是基于有证据支持的清晰、具体和全面的调查结果而作出时应予支持。”59 由此，对联邦贸易委员会的解释给予一定遵从的迹象初现端倪。而在之后的Federal Trade Commission v. Colgate-Palmolive Co.(1965)案中，60虽然联邦最

53Cong. Rec. 2456 (1890).

54See Rebecca Hanner White, The Stare Decisis “Exception” to the Chevron Deference Rule, 44 Fla. L. Rev. 723,749(1992).

55See FTC v. Motion Picture Advertising Svc. Co., Inc., 344 U.S. 392, 394 (1953).

56参见李胜利：《美国反托拉斯执法机构的执法冲突和协调及其启示》，《法商研究》2014年第2期，第143-150页。

57See Thomas W. Merrill, Article III, Agency Adjudication, and the Origins of the Appellate Review Model of Administrative Law, 111 Colum. L. Rev. 939, 970-972 (2011).

58See FTC v. Gratz, 253 U.S. 421,427 (1920).

59See FTC v. R.F. Keppel & Bros.,291 U.S. 304, 314(1934).

60需要特别说明的是，1938年，国会通过《惠特-李》修正案（Wheeler-Lea Amendment）对《联邦贸易委员会法》（1914）第5条进行了修改，在原文的基础上增加了对“不公平或欺骗性的商业行为或实践”的规

高法院仍然强调其最终的解释权，但是从FTC定位、行政专长和实践经验的角度阐述了对FTC判断给予极大尊重的必要性。该案中，联邦最高法院指出：

“第5条的规定是灵活的，需要在商业领域的无数案件中结合具体事实被认定。这必然赋予了委员会在解释第5条和将其适用至无先例的特定事实时重要的作用。此外，作为一个持续处理该领域案件的行政机构，委员会常常比法院更擅长决定什么是该法规定的欺骗性行为。法院已经反复提到委员会的判断应被审查法院给予极大尊重。这一点在涉及欺骗性广告时尤其重要，因为发现该领域的违法行为严重依赖推断和实践判断。然而尽管如此，当明智的司法认定是依赖于从行政经验中获知的启示时，在最后的分析中，“欺骗性”行为设立了一个法律标准，他们最终的涵义则必须取决于司法解释。”61

综上，最初联邦最高法院对于FTC的解释并不遵从，这一方面是因为基于传统的解释权配置和特定的国会授权，最高法院认为其本就在联邦反托拉斯法的解释上享有霸权。另一方面，在当时，行政解释司法遵从的早期教义也尚未成形。因此联邦最高法院早期对FTC 的不遵从与美国反托拉斯法独特的司法实施体制和行政解释司法遵从教义的整体发展脉络是一致的。而之后，伴随《联邦贸易委员会法》第5条逐渐广泛的应用、FTC权力的扩大和罗斯福新政的背景，联邦最高法院对FTC就“不公平竞争方法”或“不公平商业方法”在具体案件中的界定给予了很大程度的尊重。虽然在相关判例中仍然没有涉及一般的行政解释司法遵从教义，但从应然角度，桑斯坦教授认为，“如果说NLRB和FTC的裁决不应受到谢弗林遵从将会是极其怪异的。62而近几年，已有学者开始系统性论证FTC的角色定位是适于获得谢弗林遵从的，并认为FTC过去仅发挥了传统的执法功能，在未来的反托拉斯实施中应更多运用规则制定权，采取公告-评论的方式发布正式规则并进而要求获得谢弗林遵从，以向法院恰当的表达专家意见，形成最优的反托拉斯制度。63

四、遵从与否：理论的检视与体制的差异

从上文分析可知，理论上我国反垄断行政解释的司法遵从程度会因形式和案件类型差异有所不同，实践中由于案例的缺乏和局限而无法清晰把握或预测。相较之下，美国的教义与实践复杂却较清晰，虽然总体上对行政解释存在谢弗林遵从、Skidmore遵从、Auer遵从等分析框架，但具体到联邦反托拉斯领域却几无适用，仅在FTC实施《联邦贸易委员会法》第5条时有类似理念的体现。那么对于迫切需要回答这一问题的我国而言，究竟应如何选择？

（一）理论的检视

在司法是否应该遵从行政解释的论争中，基于美国的三权分立体制，反对理由往往是集中且牢固的，即应由法院负责解释法律。而支持的理由却不相同。64对于Skidmore遵从，

制，而Federal Trade Commission v. Colgate-Palmolive Co.(1965)案涉及的正是这一领域的虚假广告问题，并非《谢尔曼法》所统辖的领域。虽然对于采取反垄断与反不正当竞争分别立法的我国而言，该案并非属于反垄断判例，但是这对于我们理解美国联邦最高法院对FTC解释的遵从立场非常有益。

61See Federal Trade Commission v. Colgate-Palmolive Co., 380 U.S. 374, 375(1965).

62See Cass R. Sunstein, Chevron Step Zero, 92 Va. L. Rev. 187, 223(2006).

63See Royce Zeisler. Chevron Deference and the FTC: How and Why the FTC Should Use Chevron To Improve Antitrust Enforcement, 2014 Colum. Bus. L. Rev. 266.

64美国现行三个主要的遵从教义背后有不同的理论基础，但是由于谢弗林遵从与Skidmore遵从是主干，Auer遵从是一种延伸的枝桠，是对解释的再解释的教义，此处暂不论及。

虽然有诸多影响行政解释说服力的因素，但其中最重要的正当性基础是专家知识与经验。而对于谢弗林遵从，虽然该案并未有完全清晰的阐释，但结合判决意见，有多种理由被论及：机构的专家性质、65机构的可问责性、66促进联邦法院的一致性、67宪法上的正当性、68以及国会意图。69对于这些观点，联邦最高法院在Mead案中作出了取舍，认为适用谢弗林的前提最终是对国会意图的履行。70换言之，法院对行政解释之所以应当遵从是基于国会的指示。布雷耶和斯卡利亚均赞同这一观点。例如布雷耶认为，即使没有明确授权，法院仍然可以从特定的制定法背景中推论出国会对法院应该给予行政机关何种程度的尊重或遵从的指示。71斯卡利亚也指出，机构的专家性质仅能成为法院接受行政解释的实际理由，而非理论基础，从权力分立层面提出的法院不能进行政策判断的理由也不能成立，法院对行政解释的尊重程度最终取决于国会的意图。72

事实上，对于行政解释是否要给予司法遵从本质上涉及的是行政权与司法权的关系，更确切地说是在制定法存在模糊之时，应如何在行政机关与司法机关之间进行裁量权配置并加以制约的问题。而对这一问题，尽管存在体系性差异，大陆法系国家中的判断余地理论却也有类似阐发。判断余地理论建立在不确定法律概念理论的基础之上。不同于美国在制定法模糊时不加区分的使用裁量概念，德奥学者将不确定法律概念与行政裁量相区分，其中法律后果的裁量方是裁量，事实要件的裁量是对不确定法律概念的解释。73在这一区分的基础上，德国学者奥托·巴霍夫(Otto Bachof)提出了判断余地理论，认为行政机关通过适用不确定法律概念，获得了一种判断余地，即独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域，行政法院必须接受行政机关在该领域内作出的行政行为，只能审查该领域的界限是否得到遵守。74而对于判断余地理论的正当性阐释，则发展出了可支持性说、评估特权说、规范授权说及结构功能说，其中的规范授权说是德国公法学界获得最多学者及实务判决支持的有力学说，认为

65“我们早就意识到应赋予行政机关对其负责执行的制定法解释以相当的分量，‘当关于制定法涵义的判决涉及调和相互冲突的政策以及制定法政策对行政主管机关管理的专门事项效力的完全理解取决于日常知识以外时，遵从行政解释的原则一直被本院持续遵循’。see Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

66“法官不是这一领域的专家，也不是政府政治分支的一个部分。法院必须，在一些情形下，调和竞争性的政治利益，但不是基于法官个人的政策偏好。相反，一个国会已经授予规则制定权的行政机关，在授权的范围内，可以恰当的依据现任政府的政策判断形成自己的判断。虽然行政机关不是直接对人民负责，但行政长官是，而且由政府的这一政治分支作出政策选择，以解决国会无意疏漏或故意留给进行日常执法的行政机关解决的竞争性利益是恰当的。”see Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

67这种观点认为机构解释可以因能够促进联邦法院之间的连贯性和一致性而被进一步正当化。See Britt E. Ide, To Defer or Not to Defer? the Circuit Split Over Chevron Deference to Agency Interpretations: Southern Ute Indian Tribe V. Amoco Production Co, 1998 Utah L. Rev. 397, 413.

68这种观点认为也许要求法院接受行政解释，给予谢弗林遵从是根植于三权分立的，以避免司法权对行政权的僭越。See Douglas W. Kmiec, Judicial Deference to Executive Agencies and the Decline of the Nondelegation Doctrine, 2 Admin. L.J. 269, 277-78 (1988).

69“行政机关实施国会创设的项目的权力必然要求形成政策和制定规则以填补国会默示或明示的空白。如果国会已经明示留下空白交由机关去填补，这就存在一个对机关明确的授权，即授权机关通过法规阐明制定法的一个特定条款。这种立法性法规被赋予支配性地位，除非其是任意、反复无常或明显违反制定法。有时候立法授权是默示而非明示的。在这种情形下，法院不能用自己对制定法条款的解释替代行政机关作出的合理解释。”see Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 (1984).

70See Laura Myron，Chevron Deference and Interpretive Authority After City of Arlington V. FCC, 38 Harv. Envtl. L. Rev. 479, 480(2014).

71See Mayburg v. Sec'y of Health & Human Serv., 740 F.2d 100, 106 (1st Cir. 1984).

72See Antonin Scalia, Judicial Deference to Administrative Interpretations of Law, 1989 Duke L.J. 511,514-516. 73参见尹建国：《行政法中的不确定法律概念释义》，《法学论坛》2009年第1期，第59-65页。

74参见伍劲松：《行政判断余地之理论、范围及其规制》，《法学评论》2010年第3期，第146页-154页。

立法者使用不确定法律概念,无异授权行政机关独立作出公正合理的判断,故行政机关依此授权所为之决定,法院应予以尊重。75

可见，虽然美国法语境下的“制定法模糊”无疑要广于德国判断余地理论中“不确定法律概念”的范围，但在论证法院尊重的正当性时存在很多思维共性，诸如对专家经验、规范授权、价值判断等方面的考量似有殊途同归的效果，尤其是其中的国会意图和规范授权说也纷纷在所在国家获得最为广泛的认可。共飨两者之智识，笔者亦赞同这一观点，认为立法的授权构成对行政解释司法遵从的最根本理论依据。理由是，决定行政解释是否应被尊重的关键前提是权力来源问题，解释必须有合法性根据，解释结果的最优性只能作为法院接受的理由，而无法倒推出法院遵从的必然性，更适宜作出价值判断也并不能否认法院也可以进行价值补充，质言之，结果无法论证原因，优位不能推导应然。只有来自立法上的授权方能从根源上证明遵从之正当性，期间道理颇类似于判决之所以被尊重，并非因为法院总是对的，而是因为它享有最终决定的权力。也只有这一理论方能证明为何在专业性、复杂性如此之强的反垄断法实施中，欧盟反垄断执法机构的决定在司法审查过程中受到了法院极大的尊重，76而美国却显然是由法院掌握着解释和形成反托拉斯政策的主导性权力。

基于这一理论，结合我国反垄断立法可以发现，规范授权意图是清晰可见的，不仅可以通过“不正当理由”、“公共利益”等不确定法律概念推断出默示授权，相关法条也作出了明确的授权，例如《反垄断法》第9条明确了国务院反垄断委员会的指南制定发布权，第13、14条规定了国务院反垄断执法机构在其他垄断协议认定上的权力，第15条对国务院在规定其他豁免情形上的授权，第17条“国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为”的授权条款等等。在这一意义上，我国反垄断行政解释获得高度的司法遵从具有充分的理论根据。而且就垄断协议和滥用市场支配地位认定而言，这种遵从也不应仅局限在对其他法律未明确列举的情形之上。行政执法具有整体性、统一性、连续性的特征，在将具体案件事实认定为法律事实并进而涵摄的过程中，必然要秉持对法条同样的解释和立场，如此便必然要求对行政解释同一的遵从。

（二）体制的差异

对于反垄断行政解释是否应遵从，除了检视理论上的正当性，还必须要关注体制的差异。美国、德国等西方民主国家多以三权分立来构建其政权组织形式，因此在分权语境下的行政权与司法权配置与我国人民主权原则下的权力分工显著不同，会对法院应否遵从行政解释产生体制性影响。相较之下，法院尊重行政解释在我国似乎并不会遭受如在美国般的强烈非议。大法官托马斯（Thomas）在Michigan v. Envtl. Prot. Agency（2015）一案的协同意见中认为，许多时候对模糊制定法的解释是一种裁量性立法，若如此则有违联邦宪法第一条禁止授权的原理，而如果将其定性为解释，却又违反了联邦宪法第三条对司法机关解释权的配置，正所谓“刚刚逃离联邦宪法第三条的狭口，又撞进第一条之中”。77而在我国，行政集权一直是中国政治的特色，行政不仅有传统的执行功能，还兼及立法、司法，且具有宪法上的依据。78相反，在我国更应关注的是反垄断行政解释如何通过扩大公众参与而获得更多的民意基础。

75参见伍劲松：《行政判断余地之理论、范围及其规制》，《法学评论》2010年第3期，第146页-154页。76参见游钰：《论反垄断执法的司法审查》，《中国法学》2013年第6期，第34页-45页。

77Michigan v. Envtl. Prot. Agency, 576 U.S. ___(2015).

78参见章剑生著：《现代行政法总论》，法律出版社，2014年版，第8-9页。

此外，美国行政解释的司法遵从教义是在判例法的基础上发展而来，非常怪异的是，在以普通法方式演进的过程中，联邦最高法院基本上无视了《行政程序法》中有关司法审查的规定，仅仅是在极少的案件中试图将二者进行关联。可见，在美国本土，如何将这一判例法结晶与制定法条款协调契合尚属难题，至抽象行政行为尚不可诉、具体行政解释规定不明确的我国则显然更加困难。但这仅仅是如何在不同的体制安排下进行遵从的问题，而非应否遵从。在应给予反垄断行政实施充分尊重的核心理念之下，如何面向未来构建具体的标准与方法则是下一步更加复杂的工作。

目前，可以观测到的事实是，形式标准作为一种积极的适用标准较具通用性。无论是我国文本中基于不同形式文件作出的不同规定，还是美国经公告-评论程序发布的法规确定适用谢弗林分析框架在一定程度上说明了这一问题。类似地，日本判例中亦是如此，“与事实上的行政解释变更相比，给予某种行政立法形式的话，更能提高司法对行政解释的尊重。这暗示对具有较高形式性的规章会给予更高的尊重。”79此外，超越反垄断领域，胡敏洁教授曾经对工伤领域的行政解释司法审查进行过实证分析，结果发现两点：一是法院对待国务院、国家部委和地方行政机关的行政解释态度并不相同，国务院的行政解释相对具有较高的效力；二是对于地方行政机关的行政解释，分析样本中法院无统一规则。80可见，在行政解释司法遵从的具体标准上，如何结合共识性经验和我国制度实践进行具体的系统性构建值得更加深入的探讨和研究。

五、结语

反垄断行政解释应否、能否获得司法遵从以及何种遵从，仰赖于我国反垄断法对实施机制的选择、实施资源的配置、实施效果的反馈及现行司法审查体制的安排。立法通过授权赋予反垄断执法机构主要实施责任的同时也必然配比了相应的解释权。现行双层次多架构的行政机关设置和人员配置较之反垄断审判经验缺乏的司法系统更加具有专家和经验优势，构成对反垄断行政解释司法遵从的实际理由。近几年持续强力的公共实施效果已经对当事人形成合理信赖利益和路径依赖，行政的主动性也更加能够适应变动不居的经济现实，从政策上予以调整和回应，司法亦应予以保护。但是对反垄断行政解释给予遵从不代表摒弃司法对行政的监督功能。若司法机构全部独立作出判断，那么行政过程即是多余；若全然遵从，则司法又沦为橡皮图章，因此关键在于司法审查的范围与强度。只是，结合反垄断法和我国现行制度，反垄断行政解释应获得的遵从程度在诉讼体制和文本约束下尚无法推导出充分实现的必然性，应在充分明确反垄断行政解释重要地位的前提下，探索具体的遵从标准与规则。当然，这还涉及到我国反垄断行政解释自身的完善和行政诉讼、司法审查等一系列难题，难以毕其功于一役，需要不懈的研究与持久的关注。

79[日]黑川哲志著：《从判例看行政解释的司法审查》，肖军译，《行政法学研究》2014年第3期，第128-133页。

80参见胡敏洁：《专业领域中行政解释的司法审查——以工伤行政为例》，《法学家》2009年第6期，第126-133页。