浙江省政府投资项目跟踪审计实施细则

浙江省政府投资项目跟踪审计实施细则

第一章总则

第一条为加强政府投资项目审计监督，规范跟踪审计行为，提高审计效率，防范审计风险，保证审计质量，根据有关法律法规规定，制定本实施细则。

第二条本细则所称政府投资项目跟踪审计，是指审计机关依据法律、法规、规章等有关规定，对重点政府投资项目从立项到竣工交付使用全过程进行动态的和持续性的审计监督。

第三条跟踪审计的目标是及时发现并纠正项目建设管理中的各类重要问题，规范建设工程管理，促进建设资金合理、合法和高效使用，遏制舞弊行为，发挥审计的免疫系统作用。

第四条跟踪审计应当以促进和提高建设单位有效履行工程建设管理责任为基本职责，监督建设单位的决策、执行、管理行为。同时，依据法定程序可以对参与建设的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与投资项目有关的经济活动及履职履约情况进行延伸审计调查。

第五条政府投资项目跟踪审计应以国家、地方及有关部门基本建设方面的法律、法规、规章、规定、办法为审计依据。被审计单位或其上级主管部门制定的制度、章程、决议及相关的合同、协议等，不违反现行法律法规的，可作为审计参考依据。针对建设项目跟踪审计的特点，有关业务规范和经济技术标准、经济效益及社会效益评价标准（或指标）、公允的市场价格等也可以作为审计依据。

第六条政府投资项目跟踪审计要通过监督各参建单位执行有关规章制度的情况，确保达到建设工期、设计和工程质量要求，为有效控制投资服务；监督有关单位遵守财经纪律的情况，揭露贪污舞弊、损失浪费以及其它损害国家利益的行为，为保护国有资产的完整与安全服务；监督政府投资政策的执行情况，对具有倾向性、普遍性的问题进行综合分析，提出解决问题的意见和建议，为提高政府投资效益服务。

第七条政府投资项目跟踪审计一般分为阶段节点审计、定期审计、驻场审计等方式。其中：

（一）阶段节点审计是将建设全过程划分为若干阶段，并对项目建设的关键环节，采取提前监督的审计方式。

（二）定期审计是指在政府投资项目建设期间每到一定时间都要进行的审计方式。例如年度审计。

（三）驻场审计是审计组常驻项目建设现场对工程进行全过程审计的方式。

第八条审计机关可以组织社会中介机构参与政府投资项目跟踪审计工作。社会中介机构的确定应进行公开招投标。跟踪审计的经费原则上应由审计机关通过财政预算安排。

第二章审计程序

第九条跟踪审计项目应当列入年度投资项目审计计划。按照“全面审计、突出重点”的方针，结合地方政府、上级审计机关的要求和有关部门的意见，确定年度跟踪审计项目。上年度已列入计划、跨年度实施的项目，应作为“续审”项目，列入当年跟踪审计项目计划管理。

第十条根据跟踪审计项目计划，审计机关确定审计组组长（由审计机关人员担任）、主审，选派审计人员，组成审计组。审计组实行组长负责制。根据工作需要，可以组织社会中介机构或者聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计工作，但审计机关人员不得少于2人。审计机关对审计结果的真实性、合法性负责。

第十一条跟踪审计在实施前，审计组应当编制《政府投资项目跟踪审计实施方案》，作为实施某一具体跟踪审计项目作业的依据。

（一）在编制审计实施方案前，应当进行调查，详细了解被审计项目的基本情况，分析调查资料，确定审计目标、审计形式和工作重点。调查可以包括下列内容：

1.项目立项批准情况。

2.项目概算或预算的批准与调整情况。

3.年度预算安排情况。

4.建设资金筹措计划与实际到位情况。

5.基本建设程序执行情况。

6.工程现场管理、工程财务核算、工程材料与设备管理、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况。

7.其它情况。

（二）跟踪审计实施方案应包括下列内容：

1.编制审计实施方案的依据。

2.审计范围、内容、方法、程序、目标、实施步骤、预定时间。

3.项目跟踪审计操作流程。

4.审计组成员名单、具体分工和相关职责。

5.编制审计实施方案的日期。

跟踪审计实施方案经部门负责人审核，报分管领导批准后，由审计组负责实施，重大项目由审计机关主要负责人签发后实施。

方案确定后，审计组组长或主审应及时组织审计组人员学习和掌握方案内容，还应组织学习政策法规、行业背景等相关信息。

审计组应严格按照确定的审计实施方案执行。对建设期较长的项目，可以根据项目建设实施情况和阶段性特点，制定细化年度审计方案。在执行过程中，如出现方案与实际情况不相适应，需要调整审计重点、时间、人员，以及发现重大问题和线索需要改变审计范围和方法等情况，应及时调整跟踪审计实施方案，调整方案的程序与制定方案的程序相同。

第十二条审计机关应当在实施跟踪审计3个工作日前，向被审计单位发出跟踪审计通知书，审计通知书应包括下列内容：

（一）被审计单位的名称。

（二）审计依据、范围、内容、方式、时间。

（三）对被审计单位配合审计工作的具体要求。

（四）审计组成员名单（包括协审人员名单）。

（五）审计机关公章和签发日期。

审计通知书中应要求被审计单位在跟踪审计过程中根据建设项目进展情况向审计组提供审计所需资料（见附件1）。

向被审计单位送达审计通知书时，应当要求被审计单位法定代表人和项目主管人员就已经或将要提供资料的真实、完整和其他相关情况做出书面承诺。在跟踪审计过程中，审计组还可以根据具体情况向被审计单位提出书面承诺要求。

阶段节点式跟踪审计和定期跟踪审计可以根据阶段和期间制发审计通知书。驻场式跟踪审计可以全过程使用一个审计通知书。

第十三条跟踪审计实施阶段，审计组成员应按相应的工作内容和要求，深入施工现场，掌握工程进展、变更等真实情况，了解工程建设中涉及的有关技术问题，熟悉工程计量规则及有关费用的测算办法，并且收集审计证明材料，作好相关记录。

审计证明材料形式包括：文字资料、影像资料和声音资料，也包括审计人员通过观察、调查、审核、计算等方法收集形成的、能够证实审计事项真实情况的证明材料。

审计证明材料应具备适当性、充分性。尤其对发现的问题或线索、容易引起工程价款结算审计争议的问题及其他重要事项，审计证据应详实、完整。

审计证明材料应按照国家审计准则的规定，取得相关责任人的签名或盖章。审计人员对

证据提供者拒绝签名或者盖章的审计证据，应当注明拒绝签名或者盖章的原因和日期。拒绝签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效。

第十四条跟踪审计实施阶段，针对发现的问题，审计组应及时提出意见和建议，并出具《政府投资项目跟踪审计意见单》（见附件2，以下简称“审计意见单”）。鉴于意见、建议主要供被审计单位改进工作之用，为简化操作程序，可以以审计组名义制发。对于重大事项，或其他审计组认为有必要的事宜，审计组应向审计机关汇报，必要时由审计机关下发审计建议函或出具专题报告。

审计组应重视审计建议或意见的针对性和可操作性，努力提高审计建议或意见的质量。

审计意见单的内容主要包括：

（一）审计查证情况（跟踪审计中发现的主要问题）。

（二）审计意见和建议。

（三）被审计单位反馈意见。

（四）审计意见和建议的执行、落实情况。

审计意见单由审计组组长负责审核。审计组应督促被审计单位执行、落实审计组提出的意见和建议，并作好相关记录。

第十五条审计组在跟踪过程中，应建立《跟踪审计台账》（见附件3），及时记载审计时间、工作纪实（包括工作内容、审计事实、发现问题、审计意见和建议、整改和采纳情况、审计成果等）。台账由审计人员负责记载，组长或主审检查。台账要注重反映量化成果，成为反映跟踪审计全貌的工作日志。

第十六条跟踪审计过程中，审计人员应当对审计工作中的重要事项以及审计人员的专业判断进行记录，编制审计工作底稿（见附件4），并对审计工作底稿的真实性负责。审计组组长或主审应对审计工作底稿进行复核，并签署复核意见。

第十七条驻场跟踪审计的项目，审计组应向审计机关提交跟踪审计月（季）报（见附件5）。同时，应通过审计管理信息系统（OA）提交跟踪审计台账、跟踪审计工作底稿、跟踪审计意见单等资料。

审计组如遇重要事项，应及时向审计机关提交书面报告。审计机关针对跟踪审计中发现的问题，可以通过出具审计报告、跟踪审计建议函、跟踪审计情况通报等形式及时提出审计建议，督促建设单位进行整改。

审计机关应当检查和监督被审计单位对跟踪审计建议函、审计报告和审计决定的采纳、整改及落实情况。

第十八条对于跟踪审计终结的项目，应按程序由审计组代拟审计报告、审计决定书等法定审计结果文书。跟踪审计项目结束，应当依据法定程序出具审计报告。对于跨年度的跟踪审计项目，年度终了，审计组应向审计机关出具年度跟踪审计工作报告。

跟踪审计报告应对项目跟踪的总体情况和跟踪工作的实施情况做出总结，依据项目可行性研究报告中列出的有关指标，结合工程竣工后的实际情况加以分析，做出评价，指出项目在规划设计、概算投资、工期进度、质量控制、安全生产等方面存在的问题，同时进行经济效益、社会效益和环境效益评价。

第十九条审计机关对审计结果的真实性、合法性负责，应将重大政府投资项目的跟踪审计结果向本级人民政府报告，并依据有关规定向社会公告。发现的违法违纪等重大问题可移送相关部门，也可定期或不定期通过审计信息或专报等形式向政府及时反馈。

第二十条审计组应将跟踪过程中形成的所有资料进行整理、汇总，归纳成跟踪审计档案，提交审计机关。

第三章审计内容和方法

第二十一条政府投资项目前期准备阶段跟踪审计的内容和方法：

（一）检查建设单位的内部控制制度（包括工程招投标制度，联系单报批制度，工程款支付制度，奖惩制度，工程签证、验收制度，设备材料采购、验收、领用、清点制度，费用支出报销制度等）是否规范、健全。

（二）检查项目建设的基本建设程序有无与国家法律法规相抵触。主要检查前期手续（包括项目建议书、可行性研究报告、立项文件、征地拆迁、建设用地许可证、规划许可证、施工许可证、初步设计及概算报批、设计图纸会审、环保及消防报批等）是否已办理。

（三）检查项目的规划、勘探、设计等前期准备工作是否充分，有无“三边”现象。应积极了解项目的设计动态，关注设计方案的经济合理性，重点加强对设计概算及施工图预算的审计监督，从源头上控制工程造价。

（四）检查项目的相关单位（勘探、设计、施工、监理、材料采购等）的确定是否按照法定程序进行，结果是否合法、有效。应在工程开标前，对招标方式、招标文件（重点检查投标报价要求和结算合同条款等）、评标办法、工程量清单（重点检查清单描述、土石方等隐蔽工程清单量是否准确等）、信息发布方式等方面进行审查。

（五）检查与建设项目相关的各单位签订的合同条款是否合理、合法、全面、有效。应在合同尚未签字生效前，对工程款的结算方式、支付方式以及工程质量、工程进度、违约责任和奖惩措施等条款进行审查。重点审查合同条款是否与招标文件精神一致，中标单位投标承诺是否得以体现，有无明确工程造价结算方式及计价的具体约定。

（六）检查建设项目的资金来源是否落实到位、是否合理、是否专户存储，拨付的手续是否合规。对使用国债的建设项目，要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计的重点。

（七）检查各种规费是否按规定及时缴纳，减、缓、免手续是否完善，是否符合有关规定。

（八）检查征地拆迁是否按国家法规、政策的规定执行，有无按规定报批，委托征地协议和征地拆迁补偿协议有无签订，协议内容是否合法、合理，征地或拆迁补偿费是否符合规定，有关评估、计价费用是否真实、合法，是否做到公平合理，有无擅自扩大拆迁范围、提高或者降低标准等问题。在项目拆迁阶段，应重点关注评估结果的准确性和补偿安置费用确认程序的合法性。

1.拆迁评估的结果作为拆迁补偿的主要依据，其准确性和合法性是审计关注的重点。审计组应通过实地查勘，对评估单位出具的评估结果进行全面或抽样审核。

2.重点审查实际补偿费用高出评估价格的补偿金额是否履行了必要的程序。审查对疑难问题和特例事项的处理是否合理，手续是否完备，是否履行了必要的程序，有无书面记录，并及时提出审计建议。

3.应及时审查拆迁实施单位及相关单位的账目，通过走访、调查被拆迁户等方式，抽查拆迁实施单位是否按照拆迁安置协议进行补偿，有无弄虚作假，截留、侵占、挪用拆迁资金，并及时提出审计建议。

第二十二条政府投资项目实施阶段跟踪审计的内容和方法：

（一）检查内控制度执行情况。检查建设单位是否认真执行各项内控制度。

（二）检查合同履行情况。检查建设项目相关单位是否认真履行合同条款，有无转包、违法分包、挂靠等问题。如有变更、增补、转让或终止情况，应检查其真实性、合法性。应重点检查总监理工程师和施工项目经理的到位情况、设计和监理单位的履职情况等。（三）检查项目概算执行情况。检查有无超概算投资和不按概算批复的规定购置自用固定资产，挤占或者虚列工程成本等问题。

（四）检查工程设计变更、施工现场签证手续是否合理、合规、及时、完整、真实，有无因决策失误、设计失误、工程质量事故等原因造成的损失浪费问题。

（五）检查工程成本核算及账务处理是否符合《基本建设财务管理规定》的要求，是否有利于建设项目的管理及竣工决算的需要。

（六）检查建设资金到位情况是否与资金筹集计划或投资进度相衔接，有无大量资金闲置、或因资金不到位而造成停工待料等损失浪费现象。

（七）检查建设资金是否专款专用。是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因，防止出现超付工程款现象。

（八）检查建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出概算控制金额的情况。

（九）检查国家、省、市优惠政策的落实情况。检查各级政府给予该项目的优惠政策，相关部门是否贯彻执行。建设单位是否将优惠政策全部用于建设项目上，有无以各种形式转移优惠政策从而加大建设项目成本的情况。

（十）检查建设项目环境保护情况。重点检查环境保护设施与主体工程建设的同步性以及实施的有效性。

（十一）检查项目所购设备、材料价格，尤其要对建设单位关联企业所供设备、材料的价格进行检查，防止从中不合理加价。对已购设备、材料因故不能使用的，要分析原因，分清责任，并督促建设单位及时处理，避免造成更大的损失。

首先，审查采购的方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购，价格是否符合市场情况。其次，审查设备、材料采购的价格、规格、型号、数量与合同要求是否一致，审计时要根据建设单位提供的设备、材料采购计划进行核对。审计人员应重点关注特殊规格材料、非标设备的采购情况。

（十二）检查工程质量管理情况。检查相关单位对质量的控制情况，如主要人员、安全措施是否到位、主要设备和材料的检验检测程序是否到位、各种检验检测设备是否齐全，验收程序是否符合要求；对主要材料、砼配合比、施工成品观感进行抽查。

（十三）检查各参建单位工作情况。根据工程建设进度，定期检查各参建单位人员到位、职责履行、工程质量安全、按图施工等情况。

（十四）检查工程进度情况。在跟踪审计汇报中应对工程进度进行形象的表述（应附有影像资料），并分析与合同工期有无出入、主要原因和责任确定。

（十五）检查工程结算情况。检查参建各单位是否规范、及时地整理工程资料，督促建设单位及时做好工程结算审计。

1.及时核实隐蔽、交叉、临时工程等完工后无法再行核查的工程实施情况。审计组进点后可以通过现场勘察、巡查、测量、试验等方法对隐蔽工程施工量进行全过程现场审计监督。做好现场记录和取证工作，对关键部位需拍下照片或影像作为证据。资料和证据要整理清楚，以备事后核查。

对于重要隐蔽工程，建设项目相关单位应在工程隐蔽之前告知审计组，审计组成员进行必要的检查，重点关注其真实性以及是否按设计规范、设计要求完成。

2.及时测定特殊材料和工艺的费用。对新材料、无价材料、新工艺的性能、价格、消耗量等进行跟踪记录，作为审核结算依据的基础资料。根据工程的实际需要，督促建设、施工、监理等相关单位对新工艺所用人工、材料、机械的实际消耗量进行试验、测定、计量，编制补充施工项目单价。

3.及时核实工程变更情况。应掌握工程变更内容和过程，分清变更性质和责任方（分为设计变更、建设单位要求或施工单位提出），重点对施工单位提出变更的必要性进行审核。及时对建设单位变更审批程序、变更费用审核情况进行监督审核。

4.及时审核补充合同情况。掌握补充合同签订原因和过程，审查补充合同的合理性，分

析补充合同价格水平和合同条款的明确性、严密性。

审计组应要求被审计单位在上报工程结算的同时，必须附相关的合同、招投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、设计变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料。根据审计需要做好必要的现场文字记录和影像记录。

第二十三条政府投资项目竣工交付阶段跟踪审计的内容和方法：

（一）检查工程投资真实性、合法性。审查竣工图纸及相关资料的真实性，联系单签证的合法性，工程量以及工程单价与取费的准确性。审查工程价款结算是否与合同条款一致，以及合同中关于工期、质量等奖惩条款的实际执行情况。

（二）检查待摊投资的真实性、合法性。工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实、合法，其分摊是否合理，有无挤占工程投资支出。审查各种非正常损失费用的真实性，核销有无经过有关部门审核批准。已摊销的待摊投资是否真实、合理，投资决算报表中相关数据是否配比。

（三）检查工程设备材料的真实性、合法性。核对甲乙双方材料决算表，审查超、欠供材料计算是否正确，结算凭证是否合法，抽查主要设备材料的验收、领用等手续是否健全。

（四）检查建设项目基建收入、结余资金。重点检查建设期间收入的形成和工程投资结余资金分配比例的真实性、合法性。

（五）检查建设项目交付使用资产。主要检查“交付使用资产总表”、“交付使用资产明细表”，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等。

（六）检查尾工工程。重点检查建设单位预留建设项目未完工程投资的真实性和合法性。

（七）检查建设单位有关内控制度执行情况、目标责任完成情况。

（八）检查审计意见和建议的落实及整改情况。

（九）审查建设项目投资效益情况并做出综合评价。依据项目可行性研究报告等有关经济、技术、社会和环境等评价标准或指标，指出项目在规划设计、概算、工期、质量等方面存在的问题，对建设项目投资决策的有效性、经济合理性进行评价，分析影响投资效益的各种因素。

第四章跟踪审计质量管理和风险控制

第二十四条实施政府投资项目跟踪审计应当坚持突出重点、量力而行的原则，选择影响面广、投资额大、党委政府主要领导关注、与民生关系密切的项目展开。

第二十五条为防范审计风险，政府投资项目跟踪审计建议多采用阶段节点审计、定期审计等方式，慎用驻场审计方式，不得参与被审计单位管理活动，维护审计的独立性。

第二十六条组织中介机构跟踪审计的，审计质量由审计机关负责。审计机关委托中介机构进行跟踪审计的，审计质量由中介机构和审计机关共同负责，中介机构负直接责任，审计机关负指导、监管职责。

委托中介机构对投资项目实施全过程跟踪审计的，原则上竣工决算审计应另行安排，以实现审计质量的有效稽查。

第二十七条审计组要与建设单位加强协调，向建设单位说明跟踪审计的程序、内容及应配合的要求。可在项目现场设立办公场所，确定联络人员和联络方式，建立跟踪审计定期例会制度等。

第二十八条中长期投资项目的跟踪审计工作，要在确保跟踪审计连续性的同时，突出阶段性审计的重点，防止疲劳、麻痹等引发风险。

如遇审计组人员，特别是组长、主审调整，应当及时做好工作及资料交接，并按照规定制发调整审计组成员的补充审计通知书。

第二十九条涉及重大评估、决策和方案论证、招标投标等会议，建设项目主要经济合同或补充协议的签订，发生重大的设计变更、现场签证、隐蔽工程验收，建设单位与相关单位

的重要例会及其他对建设投资有重要影响的事项，审计组可以列席会议及时了解情况，但不得参与具体事项的决策管理，审慎发表审计意见，并应将参与上述工作的主要情况登记入《跟踪审计台账》。

第三十条跟踪审计工作要以审计成果为导向，审计组和协审单位应以跟踪审计意见单、审计建议函、专题报告等为载体，将跟踪审计过程中发现的问题及时反映出来，并督促有关单位进行整改。

第三十一条跟踪审计要高度关注政府投资项目实施中存在的各项风险，如决策风险、资金风险、质量风险和廉政风险等。

第三十二条应提高信息化建设和管理水平，运用网络等信息技术和其他审计技术与方法，加强对跟踪审计的全过程管理。为规范跟踪审计管理，审计组应将下列文书按有关规定纳入审计管理系统（OA）进行实时管理：

（一）跟踪审计实施方案。

（二）跟踪审计通知书。

（三）跟踪审计月（季）报。

（四）跟踪审计工作台账。

（五）跟踪审计工作底稿。

（六）跟踪审计意见单。

（七）阶段性跟踪审计报告。

（八）审计报告、审计决定书。

（九）重要事项报告。

（十）其他。

第三十三条组织协审单位进行跟踪审计的项目，应将跟踪审计的要求写入审计任务约定书的相关条款中。

审计机关要加强对协审单位的管理，并定期对协审单位的审计成效及廉洁情况进行考核、奖惩。对考核不合格的协审单位，将取消参与政府投资项目审计的资格。

第五章附则

第三十四条部门内部审计组织的建设项目跟踪审计和建设单位自行委托社会中介机构开展的跟踪审计，可参照本细则执行。

第三十五条本细则由浙江省审计厅负责解释，自2014年6月1日起开始施行。

附件：1.政府投资项目跟踪审计资料清单

2.政府投资项目跟踪审计意见单

3.政府投资项目跟踪审计工作台账

4.政府投资项目跟踪审计工作底稿

5.政府投资项目跟踪审计月（季）报