政府形象建设研究

论文分类号 ： D035 单位代码 ：

10183

密 级 ： 内 部 研究生学号 ：

19927015 吉 林 大 学　

硕士学位论文

我国社会主义市场经济条件下的

政府形象建设研究

The Research on the Image of

Government

in Our Socialist Market Economy 论文起作者姓名：　曹　静　晖　专 业：　行政管理　导师姓名　及职称 彭　向　刚　教授　：

止年月：2001年3月至2002年4月

目录

内容提要 (1)

前言 (1)

一、政府形象的理论范畴 (3)

（一）政府形象的概念与基本特征 (3)

（二）政府形象与相关范畴 (7)

二、政府形象的历史发展 (9)

（一）“守夜警察”的政府形象 (10)

（二）“社会救星”的政府形象 (11)

（三）“球场裁判”的政府形象 (12)

（四）“竞争服务”的政府形象 (12)

（五）“社会保姆”的政府形象 (13)

三、政府形象建设的基本思路 (17)

（一）政府形象建设的重要意义 (14)

（二）政府形象建设的指导原则 (17)

（三）政府形象建设的主要内容 (19)

（四）政府形象建设的工作程序 (25)

四、我国政府形象的问题和对策 (28)

（一）我国政府形象存在的主要问题 (29)

（二）我国政府形象建设的相应对策 (33)

结论…………………………………………………………………

39 注释…………………………………………………………………

40

参考文献 (4)

论文摘要 (1)

Abstract (1)

论文摘要

政府形象问题是当代政治学和行政学理论研究中的一个新课题。目前，我国政府形象问题研究，多停留在经验层面，全面系统、深入的研究还不多见。因此，加强我国政府形象的理论分析和现实考察，树立良好的政府形象，对于促进政府机构改革，实现既定目标，提高工作效率，密切干群关系起着重要作用；对于促进我国社会的改革、发展和稳定，增强我国政权的合法性基础，具有十分重要的理论价值和现实意义。

本文以马克思主义的世界观和方法论为指导，运用当代政治学、行政学的基本原理，在前人研究成果的基础上，对我国社会主义市场经济条件下的政府形象建设，进行了较全面系统的研究。全文应用大量的实证材料和个案资料，考察了政府形象的理论范畴、历史发展和现实意义，论述和分析了政府形象建设的指导原则，主要内容和工作程序等，并对政府形象的主要问题进行分析，提出了相应的对策和建议。全文共分四个部分：

第一部分政府形象的理论范畴

一是政府形象的概念与基本特征。

本文在分析理论界对“政府形象”概念的七种代表性观点的基础上，指出应该从系统的角度，来理解政府形象的概念，那就是公众对政府的价值理念、政府的实际行为、政府的产品与绩效所形成的整体印象和综合评价。同时，又指出政府形象应具有以下几方面的基本特征：政府形象是阶级性和社会性的统一；政府形象是主观性和客观性

的统一；政府形象是个体性和整体性的统一；政府形象是确定性和可变性的统一；政府形象是主动性和被动性的统一。

二是政府形象与相关范畴。

通过对政府形象与企业形象和个体形象的类比，指出了政府形象与相关范畴的区别。

第二部分政府形象的历史发展

政府形象是一个历史范畴。在市场经济的不同发展阶段，政府形象发生了显著变化：由“守夜警察”的政府形象，“社会救星”的政府形象，“球场裁判”的政府形象，“竞争服务”的政府形象，发展到“社会保姆”的政府形象。

上述发展过程表明，政府形象是一个历史的课题，是重要的公共资源，对有效发挥政府作用，履行公共管理职能，具有十分重要的理论价值和实践意义。

第三部分政府形象建设的基本思路

政府形象建设具有内在必然性和重要的现实意义：建设政府形象，是我国社会主义市场经济发展的客观要求，是我国社会主义民主法制建设的必然要求，是适应我国文化多样性的直接要求，是我国加入WTO的现实要求，它可以促进政府各项工作的顺利开展，提高政府工作效率，密切干群关系。

政府形象建设必须坚持以下指导原则：公众利益至上原则；整体统一原则；真实性原则；政务公开原则；循序渐进原则。

政府形象建设的主要内容包括：政府行政组织形象，要树立精干效能、完整统一、权责相称的政府行政组织形象；公务员形象，要树立仪表风度、求真务实、开拓创新、清正廉洁、勤政为民的公务员形象；行政行为形象，要树立依法行政、科学行政、民主行政、服务行政的行政行为形象。

政府形象建设的工作程序包括：政府形象的调查与定位；政府形象的创意与实施；政府形象的检测与调整。

第四部分我国政府形象的问题和对策

我国政府形象存在的问题主要表现在两个层面：一是学理层面：在如何建构政府形象理论体系，如何借鉴国外实践中的先进经验与中国具体国情有机结合问题上，缺少科学、系统、规范的理论研究，使政府形象建设中的许多问题，得不到合理的解决。二是实践层面：政府形象表现为“公仆”与“主人”错位、公关意识淡薄、行政行为失范、公共政策失灵、组织绩效失真、网络信息失重等问题。

针对上述问题，建设良好的政府形象，必须做好以下工作：加强政府形象理论研究，发挥理论对实践的指导作用；按照市场经济的要求，转变政府职能和角色；优化公务员素质，提高政府的执政水平；构建电子化政府，塑造网络政府形象；牢固树立形象意识，实行“全员形象战略”；完善双向沟通渠道，加强政府与公众的联系；健全监督控制机制，严格规范政府形象。

ABSTRCT

The issue of the image of government is a new research field of the political theory and the administrative science. At present the study on the image of government just keeps in the use of experiences. A deep and systematic study on the image of governmen t is deficient. Therefore, we should strengthen the theoretical analysis and actual investigation, mould a good image of government, which will play a big role in reforming the government institutions, realizing the fixed goals, raising the work efficiency and maintaining close ties between the cadres and the masses. At the same time, there are also have profound theoretical value and practical significance in promoting the social reform, development and stability, and strengthening the legal basis of political power.

This essay makes a deep and systematic research on the image of government in our socialist market economy, upholding Marxist world outlook and methodology as a guide, applying to the contemporary basic principles of the political theory and th e administrative science, summing up our forefathers’research achievements. The whole thesis applies to a large number of concrete evidence materials and individual data, explores and analyzes wholly and systematically not only the theoretical categories, historical development and actual significance, but also the guiding principles, the main contents and the working procedures etc of building the image of government. Meanwhile, the paper puts forward the corresponding countermeasures from multi-points of view by analyzing the main problems of the image of government. There are four parts in this paper.

Part one is about the theoretical categories of the image of government.

Firstly, the paper explores the conception and the basic characteristics of our government image. At the basis of seven typical viewpoints, the paper believes it should be viewed in a systematic sense, the image of

government is the overall impression and comprehensive evaluation of social masses towards the value idea, actual behaviors, the products and achievements of the government. Simultaneously, the government image has several characteristics on the following: The government image is the integrity of class characteristic with sociality, the integrity of subjectivity with objectivity, the integrity of individuality with entirety, the integrity of certainty with flexibility, the integrity of activity with passivity. Secondly, the paper explores the government image and the related categories. Compared with the enterprise image and the individual image, the government image differentiates from them.

Part two is about the historical development of the image of government.

The government image is a historical category. In the different stages of market economy, it has brought about great changes from “night-guarding police”, “social saver”, “the play-field referee ”, “competition and service”to “social nurse”.

The process above-mentioned indicates that the image of government is a historical problem, an important public resource. It has theoretical and practical significance in bringing effectively government into play and performing the function of public administration.

Part three is about the basic thought of building the image of government.

Firstly, the inner necessity and actual significance exist in the work of building the image of government. Building the image of government is the objective demand of developing socialist market economy, the inevitable demand of building socialist democracy, the direct demand of suiting for the multi-culture in our country and the actual demand of joining in the WTO. It promotes all kinds of jobs of the government, enhances the work efficiency of the government and forges stronger ties between the cadres and the masses. Secondly, the principles should be followed in order to establish the image of government. Namely, they are

the principles of the supreme masses interests, integrity, honesty, publicity and progress step by step. Thirdly, the main contents of building the image of government should be following. They are the government administrative organizations image of efficiency, integrity, and parity of authority and responsibility, the civil servants image of the appearance and demeanor, authenticity, innovation, cleanness and industriou sness, the administrative behaviors image of administration according to the law, scientific administration, democratic administration, service administration. Finally, the working procedures of building the image of government should be following. They are to investigate and locate, to create and execute, and to inspect and revise the image of government.

Part four is about the problems and the countermeasures in building the image of government.

Firstly, the paper expounds the main problems that embody i n two aspects in our country. On one hand, they embody in the use of the scientific law. The scientific, systematic and regular study on how to build the system of theory and how to integrate the foreign advanced experiences with the Chinese characteristic s is proficient. Therefore, many problems can’t be settled in the real operation. On the other hand, they embody in the use of the practical operation. The government image is displayed by the misplacement of “servant”and “master”, the indifference of public relations consciousness, the disorder of administrative behaviors, the malfunction of public policies, the untruth of organization achievements, the unbalance of online information. Secondly, the paper puts forward the thought of countermeasures for ou r government image construction. The following tasks should be accomplished in order to build a good government image: Strengthen the theoretical research on government image, and elaborate the guiding function of theory on practice. Change the function an d role of our government according to the demand of market economy. Optimize the quality of civil servants, and improve the administrative function of our government. Construct

electronic government, and form an “internet government”image. Set up the awareness of image, and carry out the “everyone taking part in”image strategy. Improve the two-way communication channel, and tighten the connections between government and social masses. Amplify the supervisory and controlling system, and strictly regulate the government image.

内容提要

政府形象问题是政治学、行政学领域的一个前沿课题。对这一问题进行理论分析和现实考察，具有重要的理论价值和现实意义。本文以马克思主义理论为指导，运用当代政治学、行政学的基本原理，在前人研究成果的基础上，应用大量的实证材料和个案资料，对我国社会主义市场经济条件下的政府形象建设进行了系统研究。全文共分四个部分，一是对政府形象的概念和基本特征做了初步阐释，并将其与企业形象、个体形象进行类比，厘清了政府形象的具体含义。二是分析了政府形象的发展过程和阶段性特征。三是提出了政府形象建设的基本思路，包括政府形象建设的重要意义、指导原则、主要内容和工作程序。四是通过对我国政府形象存在主要问题的分析，提出了相应的对策。

前言

政府形象塑造是现代政府建设的一个重要课题。朱镕基总理1998年3月在第一届政府第一次会议上提出要励精图治，建立高效廉政的新政府形象。可见，塑造良好的政府形象，是中国政府建设的重要目标之一。改革开放以来，我国的经济建设跃上了一个新的台阶，民主政治建设获得了长足发展，这就为我国政府形象的建设创造了有利条件。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和民主政治的发展，社会公众对政府提出了一系列新的要求。时代呼唤重塑政府形象，政府也需要通过塑造新形象来获得社会公众的认同与支持。因此，塑造新政府形象，既是市场经济发展的要求，也是政府自身的迫切愿望。当前国内许多地方开展了“政府形象工程”建设，取得了显著成效。实践证明，政府形象塑造对于实现政府目标，提高工作效率，改善服务质量，密切干群关系，增强政权的合法性基础，都起到了积极的推动作用。

长期以来，人们一直误将政府形象当作政府的代名词，而没有成为一个理论范畴。近年来，对政府形象的研究，日益引起学术界的广泛关注，并成为政治学和行政学者研究的焦点。理论界发表了一些相关的研究成果，许多看法和观点有一定见地和价值。但是，我们应当看到，建设政府形象是一项长期的、复杂的社会系统工程。目前，我国的政府形象建设，还处于刚刚启动阶段，缺乏严格的标准和操作规范，在实际操作中还常常流于零碎和散乱，缺乏一种系统的、有条理的、首尾一贯的、普遍公认的分析问题的方法以及一个合乎理性的解决问题的适当程序。在理论研究上，存在的主要问题是：以往对政府形象理论的考察，往往只在研究经济管理时从经济学的角度，对政府形象进行探索，很少从政府形象与政治学、行政管理现代化之间的关

系入手来研究；而且以往对我国政府形象的论述，大多散见于一些著作、论文及杂谈之中，就事论事多，结合当前社会变迁背景的研究少；经验介绍多，综合研究少，且大多是匆匆几笔带过，尚未形成完整、科学的、得到多数理论工作者认可的理论成果；对西方国家实践中的成熟经验，学术界的探讨也多是集中在发达国家相关政府形象行为模式的评介上，而对于政府形象的结构、功能、方法、手段等方面的研究，尤其是对如何与我国具体国情相结合的研究上，则显得不够深入。因此，本文在前人研究成果的基础上，立足于中国的现实国情，从政府形象的理论内涵和实际运作两个层面，客观分析了我国社会主义市场经济条件下的政府形象建设，梳理了政府形象的历史发展，阐述了政府形象的价值作用，明确建构了政府形象的内容和程序，希望有助于研究探索我国政府形象的理想定位和政府形象建设的具体工作思路。

一、政府形象的理论范畴

（一）政府形象的概念与基本特征

中国正处在由计划经济向市场经济过渡的转型期，与此同时，政府的职能和角色也都发生了相应的变化。在这种情况下，开展本课题的研究，将为政府塑造理想形象提供战略的选择。

概念的阐释是一切理论研究的起点。鉴于政府形象研究是政治学、行政学研究领域的一个前沿课题，且关于政府形象的理论研究同它的实际运作一样，仍处于刚刚启动阶段。因此，为明确起见，我们这里试图对政府形象的概念和基本特征做一初步阐释，并将其与企业形象、个体形象进行类比，以期进一步厘清政府形象的具体含义。

１、政府形象的概念　

目前，我国理论界对政府形象的界定尚不统一，具有代表性的观点主要有以下几种：

（1）政府形象是一个通俗的说法，意指政府信仰、价值标准、思维方式等要素凝聚而成的思想观念通过组织机构的功能作用等外化出来的具体形象，是政府及其工作人员通过自己的活动与行为显现出来的外观给予人们的直觉感受，并留在人民群众心目中的直观印象。[1] （2）政府形象是由政府与社会公众之间的信息交流而产生的一种社会影响和心理印象，它对社会心理、普通民众的政治文化观念具有很强的调节作用。[2]

（3）政府形象是政府言行及表现所形成的印象、评价和信念的总称。[3]

（4）政府形象（或政府公众形象），是指政府在推行国家公务、执行国家意志或从事专门的国内外公关活动中，其行为表现在公众心目中的反映。[4]

（5）政府形象是政府这一巨型的组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。[5]

（6）政府形象是指作为行政主体的政府在作为行政客体的公民头脑中的有机反映，是主客观相统一的产物。[6]

（7）政府形象是公众对政府综合认识后形成印象的总和。它是通过政府的建筑物、领导人、公务人员、方针、政策、日常施政行为等具体而客观的东西作用于公众思想感情而产生的一种主观的综合印象。[7]

上述观点都是学者们从不同的角度对政府形象的内涵所进行的界定，具有一定的理论价值，但作为一个概念表述仍显不足。有的观点只是内容或要求的简单罗列，有失概念的概括性和准确性；有的观点只注重政府与公众之间的相互关系，而忽视了其他方面的因素；有的观点只限于从某一方面进行界定而难免偏颇；有的观点只注重本质分析而流于笼统。

综上所述，我们认为，政府形象是公众对政府的价值理念、政府的实际行为、政府的产品与绩效所形成的整体印象和综合评价。

这个概念包括以下几个方面的含义：

第一，　政府形象的主体是政府。政府是政府形象建设的组织者和实施者。一方面，它通过在行使公共权力过程中所显示的行为特征和表现的精神风貌来塑造自身形象。一般地，有什么样的政府，就有什么样的政府形象。一个创新、务实、廉洁、高效的政府就会产生良好的政府形象。反之，一个守旧、虚假、腐败、低能的政府就会产生恶劣的政府形象。另一方面，它通过运用各种传播手段和沟通途径，使公众在了解政府的目标、结构、职能、运行和产出的基础上形成符合客观实际的政府形象。

第二，政府形象的内容是公众对政府的价值理念、政府的实际行为、政府的产品与绩效所形成的整体印象和综合评价。也就是说，公众对政府的基本信仰、价值评判和价值选择，政府政策的制定与执行以及政府行动的结果，如安全、福利、正义、自由和秩序等所形成的最终印象和综合评价。它淀积于公众的社会心理之中，这种社会心理实际上是政府内在素质与外在能力的一种有机反映。从一定意义上说，社会心理是对政府形象在思想感情变化上的一种互动，它往往通过印

象和评价表达出来。公众通过直接或间接的途径形成对政府的初步印象，印象一经形成，公众便会从各方面加以分析和判断，分析得失、优劣，最后总结出对政府的综合评价。

第三，政府形象的客体是政府所面对的社会公众。社会公众是政府形象的感受者和评价者。一方面，社会公众作为整体是法律的最终制定者，是产生、监督和罢免政府的权力主体，政府的一言一行、一举一动都是社会公众评判的依据。另一方面，社会公众中的个体，其法律主体地位被逐步确立，在某些法律关系中，公众不仅可以作为与政府对等，而且可以作为与政府平等的法律主体进行活动。他们在与政府接触的过程中，逐渐形成对政府的感知和判断，虽然这些感知和判断是公众个体意识的产物，但正是这些个体意识的总和才构成了绝大多数公众的整体意识，并最终对政府形象产生影响。

　２、政府形象的基本特征　

第一，政府形象是阶级性和社会性的统一

一方面，政府是阶级统治的机关，不同的阶级对政府形象有不同的标准和要求，而政府形象必然会反映并服务于它所代表的那个阶级的利益。一般说来，一个政府要树立何种形象，是受统治阶级的利益支配并体现着统治阶级的“政治意志”的。另一方面，政府在客观上承担着整个社会的管理责任。一个政府只有对全社会的利益和秩序管理得井井有条时，它的国家政治统治地位才能得到巩固。甚至，如卢梭说的那样：

“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”。[8]这样，政府就必须面向全社会公众，为整个社会的共同利益而树立良好形象。政府的某些公益性活动，如修建福利性公共工程，进行抢险救灾等，会得到社会各阶级、阶层的普遍认同和肯定。

第二，政府形象是主观性和客观性的统一

政府形象是政府机构、设施、建筑物和政府活动与绩效等这类客观的东西在公众头脑中的主观印象和主观评价。政府及其公务员通过自身的主观意识和自觉行为来刻意塑造政府形象。政府的形象塑造和公众的形象感受都是主观行为。因而，政府形象具有主观性。同时，政府形象具有客观性。一方面，政府形象的产生是以政府的客观行为、

客观影响力以及作为外在力量的其它经济、政治、文化的因素为基础的。另一方面，政府形象的检验标准是客观的，必须将其置于客观的历史环境和社会条件中，从其是否对社会进步有促进作用上予以检验。因此，政府形象是主观与客观的有机结合。

第三，政府形象是个体性和整体性的统一

对于个体公众来说，他对政府的印象是在与政府大量的接触中，不断地对积累起来的感受加以综合、修正、补充以后产生出来的。对于公众群体来说，作为群体性的政府形象则是将个体关于部分印象加以综合后形成的群体表象。公众个体的印象、公众群体的印象，在更大范围内进行综合的结果则最终形成整个社会公众的关于政府的集体印象。因此，只有代表人民普遍意志和历史发展方向的公众个体意识的总和才能构成公众的整体意识，也才能形成政府形象。

第四，政府形象是确定性和可变性的统一

一方面，在特定条件下，公众心目中的政府形象具有质的相对稳定性，这是因为客观事物一旦在公众心目中形成某种印象，就会在相当长的时间内影响公众行为和认知，这种认知并不会因时空变化而立即发生变化。另一方面，政府与公众都处于动态发展过程之中，政府形象的稳定性是相对的，变化性是绝对的。政府的结构、功能、效率、政策和权力的运用是不断变化的，而公众对政府的要求、愿望也是不断变化的。因此，公众对政府的印象，除了有一定的稳定性之外，还具有不断变化的特征。

第五，政府形象是主动性和被动性的统一

在现代市场经济条件下，政府形象不是随意流露或无意显露的，而是通过形象主体刻意塑造和精心策划的。历史发展和组织分化过程表明，商品经济或文化越发展，政府就越重视自己的社会关系行为，从而就越是将自身形象的塑造作为一个有计划、有目的的活动过程去加以控制。但是，政府形象的最终判断和评价，要通过自我形象转化为社会形象才能完成，政府形象塑造过程往往要根据社会公众的信息反馈来调整。没有这个反馈过程，政府难以判断其自我认知形象是否符合公众的要求。同时，政府在管理实践活动中，并不能够对可能出

现的问题都有肯定的把握和正确的认识。因此，政府形象应该处在可监可控的反馈调整系统中。

（二）政府形象与相关范畴

１、政府形象与企业形象　

在我国，企业形象的研究比政府形象早。早在20世纪80年代，理论界和实际工作部门就开始对企业形象进行系统的规划、设计与实施。所谓企业形象，是企业文化构成的综合反映，是企业价值观、企业内在精神等的外部表现。具体包括：企业的物质形象（如企业的生产经营环境、生产设备、建筑物式样、装饰涂色等），厂名、店名、品牌、商标、广告形象，经营人员形象和企业产品与服务质量形象。[9] 一般而言，组织身份是组织独特的存在，“由组织的历史、信仰和哲学、技术性质、所有权、人员、领导者的人格、伦理和组织的战略组成，”“是组织生存的核心”。[10]政府与企业都是一种社会组织，具有组织形象的某些共性，但由于各自身份、性质不同，决定了他们在公众心目中的组织形象也有所区别。

第一，形象追求不同。企业形象的赢利性特点突出。企业是一种赢利性组织，以追求利润最大化为目标，企业主对利润的最大化追求是企业形象永恒的动力源。而政府不同，它是一种非赢利性组织，以提高社会效益、增进国家利益为目标，利益追求表现为公共取向，政府对公益的不懈追求是政府形象永不衰竭的动力源。因此，赢利与非赢利性是企业形象与政府形象在价值取向上的显著区别。

第二，形象主体不同。企业形象的主体不具有唯一性，它只是同行业多家企业中的一家企业，面对着同行的竞争和市场的压力主动与公众沟通，塑造自身形象。同时，企业形象的主体也不具有权威性，它不拥有公共权力，不可能强制公众去执行它的决定。因而，企业形象的塑造不具有严肃性。而政府形象的主体往往处在独一无二的位置上。一般情况下，在同一国家或同一地区，不可能有几个政府同时并存，因而具有唯一性。这就决定了政府形象的塑造必须有更多的自觉性。同时，政府拥有公共权力，具有权威性，它可以制定政策、颁布法令，并强制它所管辖范围内的公众去执行它的决定。“它拥有对其它

一切人、一切组织或权利要求者的权威，不会遇到来自于一个与之平起平坐的权利要求者的挑战。” [11]政府的这种权威性使得它在塑造自身形象的活动中带有“官方行为”的色彩。此外，政府巨大的规模、复杂的结构决定了政府形象较企业形象的建设范围更广，难度更大。

第三，形象客体不同。企业形象面对的公众大多是与企业利益有某种相关性的特定群体，企业每一次进行广告宣传、产品推销都有明确的市场定位，特殊指定的消费群。这就要求企业加强管理，提高竞争能力，向公众提供优质、高效的产品和服务，塑造一个质量上乘、包装精美、品牌优良、服务周到的企业形象。而政府形象面对的公众是比较复杂的，既有不同的党派、社团，又有特殊公众如少数民族、港澳台同胞、妇幼病残、灾民遗孤等。这就要求政府必须运用各种管理职能，理顺各种社会关系，向社会提供符合不同需求的政府产品，它包括内涵于政府规章、制度和决策中的“福利、安全、自由”等，[12]建设一个民主、法治、公正、廉洁、高效的政府形象。

第四，形象传播不同。从内容上看，企业形象传播的内容主要是围绕企业的产品销售，使用广告、推销等手段，它的影响是在组织传播的有效范围内。而政府形象传播既有政治、经济方面的，又有文化、社教等方面的内容，因而具有浓郁的政治色彩。政府形象传播的内容从根本上体现的是政府的行政意愿，反映执政党的利益和要求，受法律保护。因此，就社会而言，政府形象传播的内容是联系政府政治性的，其影响是全方位的。从形式上看，如果说广告是企业形象传播的主要形式，它可以用艺术的方法进行夸张，对某一产品介绍进行“狂轰乱炸”的话，那么，政府形象传播的主要形式是通过大众传媒、内部文件，传递政府的信息。它使用正规、标准的写作形式，采用翔实、客观的制作方法，发布真实、可靠的政府信息，形成有利于组织环境的公众舆论。这些使得政府形象传播要比企业形象传播正式、严肃、信誉度高。

第五，形象建设的侧重点不同。企业形象兼顾知名度和美誉度。知名度和美誉度是反映组织形象状况的两个基本要素。知名度指公众对组织的知晓程度，即一个组织在多大范围内得到多少公众的认识和

了解。美誉度指公众对组织的好感和满意程度，即一个组织在公众中受到信任和赞许的程度。一般地，企业形象的塑造从形成和扩大知名度开始，让内外公众尤其是外部公众—消费者了解企业，并在此基础上建立、维护和提高美誉度。而政府形象则不然，它侧重于美誉度。因为知名度是政府本身的伴生物，不能作为政府形象建设的目标，而美誉度则反映了政府的行政管理水平，也反映着社会公众对政府的信任、支持与褒贬程度。所以，美誉度是政府形象建设的首要任务。建设政府形象就是要维护和提高政府的美誉度，塑造“创新、务实、廉洁、高效”的政府形象。

２、政府形象与个体形象　

政府形象不同于个体形象。个体形象是交往个体在人们心目中所形成的关于他（她）个人的内在素质与外在表现的总体印象和综合评价。二者的区别主要表现在以下几个方面：

第一，追求的目标不同。个体形象以个人为出发点，广交朋友，泛结良缘，目的是为了实现个人生理与心理的需要，建立个体与个体之间和谐的人际环境。在个体形象中，认识的主客体都是个体，实现的是个人的意愿，个人的目的，体现的是个人的价值理念和行为规范。而政府形象以社会政治组织—政府为出发点，与社会公众进行信息的双向沟通，目的是为了实现政府生存和发展的需要，创建政府与公众之间的协调环境，最终赢得公众的信赖与忠诚，获得社会的普遍认可。在政府形象中，认识的主客体都是集合体，尽管政府形象建设的具体执行者和工作对象都是人，但因为其形象主体是政府，沟通对象是社会公众，所以在政府形象建设中的个人代表的是政府，其行为是政府行为。在政府形象中，不但要注重个体形象，而且要通过个体形象将政府与公众联系起来，以实现政府的宗旨，体现政府的价值观念与行为规范。

第二，传播的方法不同。个体形象传播在单个的个体之间进行活动，主要利用语言、文字、表情、动作等媒介，或借助于书信、电话等进行直接或间接的信息交流，传播手段单一，沟通范围窄，信息量小。而政府形象传播则不同，它不仅通过人与人之间的沟通，并通过

这种个人之间的联系，把政府与公众紧密联系起来，而且还综合运用大众传播、公众传播、组织传播和人际传播等手段，沟通范围广，信息量大。

第三，建设的内容不同。个体形象不仅指个人的衣着、仪表、举止、谈吐等外在的表现特征，而更注重人的才识、品质、能力等深层内涵。塑造良好的外在形象和独特的内在气质，不仅符合个人普遍追求自我价值的要求，也是对个人素质和潜能的全面开发。而政府形象是指政府能引起人们思想与感情活动的具体形状与姿态，它包括政府机构设置、人员配备、公务员行为等有形形象，也包括在此基础上，人们能切实感受到的政府信誉、权威和精神风貌等无形形象。塑造良好的政府形象，不仅符合政府自身生存和发展的客观需要，也是对政府执政水平和治理能力的全面提升。这里需要进一步指出的是，公务员形象与一般个体形象是有区别的。公务员形象不仅包含一般个体形象的内容，而更应体现国家公务人员的特殊形象，即清正廉洁、勤政为民、务实创新、开拓进取的人格形象等；公务员形象服务于政府，最后得益或受损的是政府。而个体形象服务于个人，最后得益或受损的也是个人。

此外，个体形象一旦遭到破坏，个人可以去投诉，控告，而政府形象则不能，它一旦遭到破坏，除非它与具体人物联系在一起，否则是没有人追究，也难以补偿的。因为它是公共的，其所有权是泛化的。

二、政府形象的历史发展

政府形象是一个历史范畴。一般地，人们通过政府在社会中的地位和作用来识别政府形象。政府从它的产生、发展直到现在，政府的作用经历了一个长期的演变过程，政府形象也随之不断改变。本文以市场经济作为分析政府形象建设的逻辑起点，试图探索在市场经济的不同发展阶段，政府形象发生的显著变化。

（一）“守夜警察”的政府形象

市场经济作为一种根本性的经济体制，作为一种基础性的资源配

置方式，是从自由竞争的市场经济模式开始的。自由主义认为，政府“即使在最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”。[13]因而要尽量减少政府对经济生活的干预，充分发挥市场调节的作用，通过“一只看不见的手”去增进社会利益。这样，以亚当?斯密为代表的完全自由主义认为，政府的作用与活动范围应体现在:一是“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴力和侵略。而此种义务的完成，又只有借助于兵力”。二是“尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法”。三是“建立并维护某些公共机关和公共工程”。[14]由此可见，政府的作用被限制在一个相当狭小的范围内，政府的作用形象和行为方式就像一个“守夜警察”。“守夜警察”的政府形象带来了经济的繁荣，但同时，也带来了一些不可否认的负面影响，如环境污染、两极分化、失业和公共设施落后等等，特别是1929-1933年的世界经济大危机，使这些问题日益加剧。于是，社会的价值观念日益发生重大变化，人们就政府是否应承担起解决日趋严重社会问题的任务进行了长期争论，“守夜警察”的政府形象在人们心目中开始发生动摇，最终导致了福利政府的出现。

（二）“社会救星”的政府形象

从福利国家的因素开始萌芽，发达国家政府的地位和作用就发生了新的变化。西方国家即使是奉行典型自由主义政策的英国，严重的社会问题也使它开始改变其不干预政策。其它工业革命较晚的欧洲政府，已经“看得见的手”就伸得更长。而且，第二次工业革命所带来的新的竞争，又导致了政府对于地区垄断的参与。正如道格拉斯?诺斯曾经指出的：“作为第二次经济革命的结果，所有西方世界的经济部门都经历了深刻的结构变迁。尽管最初的政治—经济结构各不相同，但接踵而来的变化却提高了政府的作用”。[15]

20世纪30、40年代，美国总统富兰克林?D?罗斯福抛弃了传统的放任主义政府治理方式，接受了以政府干预为标志的凯恩斯主义，实行政府对经济活动的全面干预和调节，即通常所说的“新政”。它使美国从经济危机的阴影中走了出来。第二次世界大战以后，西方主要