《公共政策学》期末复习资料

《公共政策学》期末复习资料

公共政策：以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行动准则。

第三讲政策主体、政策客体、政策环境

名词解释：

1、政策主体：指直接或间接地参与公共政策的制定、执行、评估与监控等（政策过程）的个人、团体或组织。

官方决策者：指拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定。

非官方参与者：1利益集团2公民个人3大众传媒：4思想库、5多元化：联合国、WTO、欧盟

2、公共政策客体：是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的社会群体。

3、公共政策问题：就是能够进入政策议程的社会公共问题。

4、政策目标群体：就是公共政策直接作用与影响的社会群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

简答题：

1、目标群体之所以能够接受和服从，或反对和不服某一项公共政策，通常是出于以下几个方面的缘由：

（1）政治社会化的影响；（2）传统思想观念和行为习惯的制约；3）对政策形式合理与实质合理的看法；

（4）对成本收益的权衡；（5）对大局或整体的考虑；（6）避免受到惩罚；（7）环境条件的变化等。

2、公共政策问题的特征

（1）公共政策问题的相互依存性（系统性）：政策问题是一个系统，整体在质上大于部分之和。

（2）公共政策问题的主观性：产生问题的外部条件是被有所选择地确定、分类、解释和评估的。

（3）公共政策问题的人为性：政策问题的产生、存在和改变具有社会性，依赖于相关社会群体和个体，不存在政策问题的“自然”状态。

（4）公共政策问题的动态性：社会的动态性，人类文明的进步，社会行为方式发生变化，政策问题也变化

4、政策环境的构成要素

1、地理环境：

地理环境与国家政治、经济、文化、军事等方面的相互作用及其对公共政策的重要影响。

2、经济环境：

主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质和生产资料的所有制形式

3、政治环境

包括政治体制、政治结构、政治文化等，是公共政策最直接的影响因素。

4、社会变迁

公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之能跟上形势变化与发展的脚步。

5、国际环境

指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其它国家之间的相互关系。

5、公共政策与政策环境的关系

公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策改善和塑造环境，也具有反作用。

1公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。

2政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。

3公共政策必须适应政策环境。

4公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。

第四章公共政策问题的界定

名词解释：

1、政策问题：是一种由相当数量的社会成员感觉到的，与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及被政府认为必须加以解决的社会问题。

（多数人认识到的一种客观事实，社会利益失衡和价值观念与行为规范的冲突，政府纳入工作议程开始解决）

社会现象社会问题政策问题

简答题：

1、影响社会问题进入政策议程的因素

（1）公民个人的作用；（2）利益团体的作用；（3）政治领袖的作用；（4）政府体制的作用；

（5）大众传媒的作用；（6）专家学者的作用；（7）问题自身的作用。

2、社会问题进入政策议程的障碍

1、政治原则的偏离

2、表达方式的失当

3、价值体系的排斥

4、必要资源的稀缺

5、政府体系的封闭

3、建立政策议程的模型

（1）外在提出模型

政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体；

（2）动员模型

政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。

（3）内在提出模型

政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位，

（4）约翰·W·金登的“多源流框架”模型

议程的建立是由三个独立的活动流在某一个关键的时间点——即在“政策之窗”打开的短暂时间里“汇合”，使得一个问题被提上政府议程。

1）问题源流：政府内外部的人们希望政府采取行动加以解决的问题；

2）政策源流：由官员、学者和研究人员等提出的政策建议；

3）政治源流：主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成；

4）政策之窗：重大的社会事件或政治事件。

案例分析：

思考：在我国，爱滋病问题是如何从一个个人问题转变为公共政策问题的？它是如何进入政策议程的？

答：（1）在我国，爱滋病问题从一个个人问题慢慢变成一个多数人都认识到的一种客观事实，并且表现出社会利益的失衡和价值观念与行为规范的冲突，因此转变为政府该纳入工作程序开始解决的公共政策问题。

（2）爱滋病问题产生后，经新闻媒介的分析、社会个人、社会团体及国际有关的议论形成公众议程，同时通过政府机构的议事、专业人员的分析和政府官员的表态形成政府议程，最后认定完成，爱滋病问题进入了政策议程。

公共政策问题的基本要素

客观现象或情况（贫困、污染、虐待子女）主观觉察与认同大多数人的感知

价值、利益与要求的冲突需要、受剥夺和不满足感的产生团体的活动与力量

政府的必要行动

※※两种基本的政策议程

系统议程：又称公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的政策议程

正式议程：又称政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感觉有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

4、乙肝歧视问题如何进入政府议程——多源流分析模型的运用

多源流分析

1）在乙肝维权行动中，“问题流”即歧视乙肝患者和病毒携带者的现象是一直存在的。

2）“方案流”方面。医学专家们和社会各界人士为消除乙肝歧视现象提供了大量专业知识。提供的这一系列权威论证，使得解决“乙肝歧视”的问题有了明晰的方法。

3）“政治流”方面。①政治领导人的换届；②利益集团的压力活动等因素。乙肝维权组织利用国家领导人换届的时机，调动一切资源对国家立法、行政、司法机关施加压力，为他们的话语充分进入政府的议程奠定了基础。

4）引发机制。①引起社会轰动的两大重要案件；②非典危机唤起公众对公共卫生的重视。

问题流：指数、事件、反馈

政策流：政策共同体/政策网络

政策窗口

政治流：国民情绪、压力集团

社会问题进入政策议程的触发机制：

政治领导危机事件抗议活动传媒曝光

5、山西黑砖窑事件

思考：（1）黑砖窑事件是一个公共政策问题吗？为什么？

（2）黑砖窑事件进入政策的议程有哪些条件？存在什么障碍？

（3）黑砖窑事件有哪些利益相关者？他们各有什么样的利益诉求？

（4）黑砖窑事件政策议程的触发机制有哪些？

（5）请用“多源流分析模型”分析该政策议程设置过程。

答：（1）黑砖窑事件是一个公共政策问题。因为在这次事件中，受影响的家庭众多，并且这一事件在短时间内引发了巨大的社会反响。

（2）黑砖窑事件进入政策的议程需要如下条件：“黑砖窑事件”政策问题的创始者、社会支持力量和清除政策议程建立的障碍。“黑砖窑事件”政策议程建立的最大阻碍是地方政府部门、个人和窑主的利益严重一体化，使得利益链具有长期性和坚固性。

（3）黑砖窑事件的利益相关者包括人贩子、包工头、窑主、寻租的少数公务员和干部、相关部门以及地方政府。前者追求的是个人利益，后者追求的是部门利益、地方政府需要的GDP和政绩。

（4）黑砖窑事件政策议程的内在触发机制是意外的人文事件，即人贩子拐骗未成年窑工，其具体的触发机制是新闻媒介报道出了黑砖窑事件，从而引起了社会反响。

（5）“多源流分析模型”确认了问题流、方案流和政治流三种“过程流”。

在黑砖窑事件中，“问题流”即未成年孩子被拐骗到黑砖窑当苦工的现象是长期存在的；“方案流”方面，新闻媒介揭露了黑砖窑事件，这一披露引发的社会影响使得解决“拐骗窑工”的问题有了明晰的方向；“政治流”方面，政治领导人作出了重要批示，调动一切资源去打击黑砖窑，为“黑砖窑事件”进入政策议程奠定了基础；最后通过触发机制使三种“流”汇合，该问题便进入到了政策议程当中。

第五章公共政策合法化

名词解释：

1、合法性：社会的秩序、规范或规范系统，国家的统治类型或政治秩序。

2、合法化：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。使具有合法性，给予法律力量，使具有权威性、核准或批准。

3、政策法律化：就是政策向法律的转化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。

简答题：

※2、政策合法化

的地位与作用

（1）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；

（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现； （3）政策合法化是依法治国的需要。

3、政策合法化的主体及其基本特征

政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。 两个基本特征如下：

（1）宏观上的广泛性：是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的；有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。

（2

5、我国行政机关的政策合法化过程

（1）法制工作机构的审查； （2）领导决策会议的讨论决定； （3）行政首长签署发布政策。

6、立法机关的政策合法化过程

（1）提出议案； （2）审议议案； （3）表决和通过议案； （4）公布政策

7、从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：

（1）全国人大及其常务会； （2）国务院及其各部、各委员会；

（3）特定的地方人大及其常委会和政府：1）省、直辖市、自治区； 2）省会市和自治区首府所在地的市；

3）国务院批准的较大市、自治州和自治县等； 4）特别行政区的立法体制还有特别规定。 第六章 政策执行

名词解释：

1、政策执行：是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

简答题：

2、政策执行未受到重视的原因 （P186）

（1）政策执行是简单的对命令执行的过程； （2）不存在高深的学问；

（3）强调决策者的权威，忽视执行中的问题和责任；

（4）执行研究受到诸多限制，具有复杂性和艰巨性，难以界定相关群体； （5）执行研究费时费力。

3、政策执行的作用or 意义

（1）是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一； （2）是检验方案完善程度的实际手段；

（3）是政策评估与修订终结的现实依据； （4）将不断丰富政策经验。

4、政策执行的理论研究模型

（1）过程模式。（2）互动模式（3）博弈模式。（4）组织理论模式。（5）系统模式。

5、政策执行过程的环节

（1）政策宣传。政策执行过程的起始环节，统一人们思想认识的功能活动。

（2）政策分解。在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，制定计划

（3）物质准备。保证政策执行顺利进行的经济基础，必需的财力和必要的物力两方面的准备。

（4）组织准备。确定政策执行机构；政策执行人员；管理法规制度

（5）政策实验。验证政策，及时修改和完善政策

（6）全面实施。严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥其功能要素，以保证政策目标的圆满实现。

（7）协调与监控。对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。

6、政策执行的手段

（1）行政手段。行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。

政策合法化实

例

（2）法律手段。是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

（3）经济手段。利用各种经济杠杆，调节政策执行

（4）思想诱导手段。思想诱导手段有：制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等。

7、政策执行的影响因素

（1）政策本身对政策执行的影响；（2）政策资源对政策执行的影响；（3）政策对象对政策执行的影响；（4）政策执行主体对政策执行的影响；（5）政策环境对政策执行的影响。

案例分析：

1、“柴油荒”背后的故事——节能减排地方执行走样

问：为什么有很多看似合理或伟大的公共政策失败？

答：（1）政策特性：政策整体规划存在不足，没有覆盖用电量之外的其他能耗指标，加上节能数字指标是层层向下分解，地方再把数据层层上报的模式，最终导致一些地方政府在大限前临时抱佛脚，强行断电。

（2）执行机构：地方政府没有节能减排的动力，相比经济高速增长带来的好处，节能减排短期内不会带来实际利益。

（3）政策环境：始自2008年末的经济危机，包括中央和很多地方，降能耗让位于救经济、保增长。

2、我国南方某县的计划生育工作

问：为什么很多时候，公众会觉得公共政策似乎是花架子，没有实实在在地发挥作用？

答：（1）政策本身的因素：政策不具有合理性。如允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们不会积极制止这种行为。

（2）政策对象的影响：政策与人们实际利益的关系、政策与人们行为方式的关系会影响政策的执行，主要是体现在人们多子多福、养儿防老等方面。

（3）政策执行主体的影响：政策的有效执行需要合格的执行人员：较高的政策水平、积极的意向和工作态度、合理的知识结构和较强的组织能力。但本案例中的政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与原政策目标背道而驰。

（4）政策环境的影响：主要是人们多子多福、养儿防老等社会心理环境的影响。

3、限塑令问题所在？

答：（1）限塑令存在不合理地方。中国是一个人口超多的高耗能、高污染、粗放型的发展中国家。污染源并不是单来自塑料袋。部分政府人员却给塑料袋扣上了“污染罪魁祸首”的大帽子，以至于颁布“限塑令”，试图用限塑令减少污染，达到环保效果。同时，城市超市可行，而乡村不可行。限塑令全面覆盖的做法，显然没有考虑到乡镇的特殊性。

（2）限塑令不够具体全面。“限塑令”实施缺乏有效的社会动员，其本质没有得到民众的真正理解，且推行“限塑令”寄希望于经济手段和技术工具，而忽略了社会文化的修复、塑造功能以及社会成员的广泛参与，看不到文化价值观对改善人们行为的影响，仅是限于技术层面的措施。

（3）政策资源。

1）财力资源不足。“限塑令”颁布后，必然要有一系列的配套措施需要国家财政进行拨款补贴。加快环保塑料袋技术的革新与推广；扶持现有塑料袋生产企业稳健转型。我国目前的财政补贴无法满足庞大数目的塑料生产商家，也没有及时补上塑料袋替代品。

2）人力资源不足。商、环保等管理部门对违规者执法监管力度薄弱，致使监管存在盲区。监管人员数量不足，监管力度不够，部分非法商家依然生产或销售甚至免费提供塑料袋给消费者。

3）信息资源不足。限塑令执行后，部分非法商家无视法规，依然我行我“塑”，而执法人员由于信息不对称，没有非法商家的信息，不能有效查处违规现象。

（4）政策对象——公众、商家。

1）公众意识欠缺。有关调查显示，有45%的消费者认为“限塑”一年来塑料袋的使用效率对环保效果的作用并不明显，在问及“限塑令”实施遇到的最大障碍时：有32%的消费者认为没有养成自带购物袋的习惯;有38%的消费者认为缺少合适的替代品。同时，公众的环保意识，节约资源意识亦是十分薄弱。

2）商家以利为本，暗地经营。部分厂家暗地里继续生产。在集贸市场专门从事销售不合格塑料袋的流动小商贩仍在频繁活动，而且销量依然不减。同时商家良莠不齐，难以保证政策的贯彻执行。

（5）执行主体。各部门机关说的好，做的少。按限塑令要求：质检部门要建立塑料购物袋生产企业产品质量监督机制，工商部门要加强对超市、商场、集贸市场等商品零售场所销售、使用塑料购物袋的监督检查，环卫部门要加快推行生活垃圾分类收集和分类处理，切实减少被混入垃圾焚烧或填埋的废塑料数量……现实生活

中不能感受到。

（6）政策环境。

1）我国是高消费、高耗能、粗放型国家，污染的源头多种多样，通过限制塑料袋使用的办法减少污染，必然达不到根治目的；

2）我国目前的法治环境还是有待改善，相关法律法规尤其是对于环境保护方面仍有待大大完善，加强立法执法；

3）当前社会公众的环保节约意识尚不够强，部分公民尤其是乡镇的群众的文化、文明等素质有待提高。

（7）思考。1）思想诱导，大力宣传倡导环保节约，使深入民心；

2）对于正规企业加大财政补贴，严厉打击非法商家；

3）限塑令应该分区进行，考虑城市和乡镇经济发展差异、群众思想觉悟等因素，避免一刀切的做法；

4）加大力度研究新型环保廉价可降解塑料袋。

第七章政策评估

名词解释：

1、政策评估：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

2、政策效果：是政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果。

3、政策输出：泛指政策从事的工作或己经做过的那些事情以及与此相关联的一系列统计或经济数字。

简答题：

2、政策评估的意义

（1）政策评估是检验政策的效益和效率的基本途径；

（2）政策评估是决定政策调整、继续或终止的重要依据；

（3）政策评估是有效配置资源的基础；（4）政策评估是决策科学化、民主化的必由之路。

3、政策评估的类型

（1）正式评估和非正式评估

1）非正式评估：指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。

2）正式评估：指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。

（2）内部评估和外部评估

1）内部评估：由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。

2）外部评估：由行政机构外的评估者所完成的评估。

（3）事前评估、执行评估和事后评估。1）事前评估：在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。

2）执行评估：对在执行过程中的政策实施情况的评估, 以确认政策是否得到严格地贯彻执行。

3）事后评估：政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题达到的解决程度和影响程度。

4、政策评估的主要标准

（1）生产力标准：有无或在多大程度上解放生产力，促进生产力的发展。

（2）效益标准：以实现政策目标的程度作为衡量政策效果的尺度。

（3）效率标准：即政策效益与政策投入之间的比率。

（4）公正标准：指在政策执行后，导致与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。

（5）政策回应度：指政策实施后对特定团体需求的满足程度。

6、政策失败的一般原因

（1）政策投入不够。首先表现为资金短缺；其次，政策投入不足还表现为执行不力。

（2）目标团体不配合。如果目标团体不配合，即使政策执行者投入了足够的人力、物力、财力，倾注了很多精力，政策也很难被有效执行，甚至在目标团体的强烈抵制下，政策会惨遭失败。

（3）政策本身的问题。1）政策在目标、内容和管理上彼此冲突；2）有些问题纷繁复杂，解决难度大；

3）政策超前或滞后。

（4）解决某些问题的代价大于利益。（5）外在因素的干扰。

7、影响政策评估的因素

（1）政策目标的不确定性；（2）政策影响的广泛性；（3）政策资源的混合和政策重叠；

（4）政策主体有关方面人员的抵制；（5）评估者主观动机上的错误；（6）政策信息的不完备；

（7）政策评估所需经费获取不易；（8）决策目标的意识形态性。

第八章政策监控

名词解释：

1、政策监控：是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

简答题：

1、政策监控的作用

（1）保证政策的合法化；（2）保证政策的贯彻实施；（3）实现政策的调整与完善；

（4）促使政策终结。

2、目前我国政策监控机制存在的问题，集中表现在以下几方面：

（1）行政机关的监控权责不分。某一项政策由多个机关进行监控，在监控对象上有一定的重复性和交叉性，导致权责不清，推诿扯皮，而最后的惩罚力度又不够造成各部门对政策监控缺乏足够的动力。

（2）审计部门监控的独立性不强。审计部门设在政府系统内部，从人事、资金、行政等方面受同级政府的制约，很大程度上是不独立的，难以公开、公平地进行监控，可以考虑将审计部门独立于政府系统之外。

（3）政策监控滞后。我国的监控机制一直只重视事后监控而忽视事前监控事中监控，这种状况给国家和社会造成很多的损失。将三者连续起来，加强事前和事中监控，尽可能杜绝一切漏洞。

(4)权威性最高、范围最广的监控主体——人民代表大会监控的作用未充分发挥：

目前我国各级人大的监控多停留于视察、审批等表面上的活动，形状大于内容。由于没有具体的实施细则，加上信息不对称使得人大的监控工作难以把握。

（1）应强化人大和司法机关的监控功能；（2）合理建立健全法律体系；

（3）科学界定行政机关的监控权利和责任；（4）完善政策监控的相关手段；

（5）强化社会监控(公众的监控)。

只有将政党监控，国家监控和社会监控很好的结合起来，互相支持，互相促进，才能使政策监控机制的功能得到最大发挥．

5、西方政策监控机制特点

（1）监控机构的专门化、司法化。

随着当代行政权力的膨胀、议会监控力量弱化、行政内部监控制约无力的日益凸显，西方国家的监控机构设置日渐趋于专门化、司法化，以遏制行政权力对公共政策的专横。如为解决违宪问题，西方国家专门设立了宪法委员会、宪法法院等机关；为控制行政专权腐败，专门设立督察专员、廉政公署、反贪局等。

（2）监控机制的运行方向上，以强调横向监控为主。

西方的监控系统设立的特点决定了其监控机制在运行的方向上，横向监控力度大于纵向监控力度，外部监控力度大于内部监控力度。西方国家强调的是各个不同机关的相互监控，如立法、行政、司法机关的相互监控，而不是各机关内部的上级部门对下级部门的监控。

（3）社会舆论在政策监控中的显著作用。

在西方，新闻自由是人民主权的一种具体表现，是反对权力腐败的有力武器。

西方政策监控活动的主体、监控内容及监控方式

监控主体立法机关司法机关行政机关政党利益集团公众舆论

第九章 政策终结

名词解释：

1、政策变化：政策环境变化所引起的政策发展状态和模式的转变。

3、政策终结：政策决策者在通过对政策或项目的审慎评估后，终止那些不必要的政策或项目的一种政策行为。

4、政策的变动周期：是指公共政策在一定的时间范围内，同样的或相似的政策现象有规律的反复出现。

5、社会范式：一套共享的、相互联系的、可用于理解许多社会关系的假设，每个范式都包含了一种看待人性的观点。

6、政策范式：是一个与政策子系统有密切联系的理智结构，它本质上是相关的政策子系统成员所持有的一组理念、一种学说或者思想上的流派。

简答题：

3、政策终结的障碍（看）

（1）相关者的心理抵触。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。

对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：1）政策受益者； 2）政策制定者； 3）政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。

（2）现存机构的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：1）机构的惯性； 2）机构的生命力； 3）机构的动态适应性。

（3）行政机关的联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。

（4）利益集团的阻碍。由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。

（5）程序上的复杂性。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此，许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。

（6）社会舆论的压力。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受

公众的监控 大众传媒的监控 政党的监控 社会监控

国家监控

到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。

（7）高昂的成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。

4、政策终结的可行性因素分析（看）

（1）从宏观上分析——政策环境

1）政治与经济的关系来分析。马克思主义认为：一切政治活动都建立在一定的经济基础之上，反映一定的经济关系的要求，公共政策作为一项重要的政治活动和重要的政治产出，同样是建立在一定的经济基础之上，反映一定的经济关系。国家经济领域的一些变动会直接影响与反映到政治领域。

2）政治意识形态的变化：意识形态以及价值观念的改变或冲突会导致政策或项目的终结。很多学者认为与其说政策终结是个技术性问题，不如说它是个政治性的问题。狄龙和卡梅伦就都指出在终结决定中发挥关键作用的是政治价值和意识形态。为此，狄龙建议政策终结的研究者们不要把眼光局限于经济和效率方面的问题，而应加上意识形态的动机。

3）行为理论的变化：即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供等理论的变化导致政策或项目的终结。如在进一步深化政治体制改革的过程中，在致力于塑造一个服务型政府的过程中，政府的一些机构、功能、政策需要裁撤或者更新。

（2）从微观上分析

1）触发机制。触发机制是指一个重要的事件(或整个事件)，该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础,而政策问题随之引起触发事件。像经济萧条、军事侵略和自然灾害等就是明显的触发机制。

2）政策评估。政策评估是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化，政策改进和制定新政策的依据。从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估可分为事前评估、执行评估和事后评估。

3）利益的分化和聚合。在利益分化和聚合基础之上进行利益的协调，这是导致政策制定者终结过时的、无效的政策和出台基于平衡利益关系的新政策的根本原因和驱动力。因此，利益分化和聚合是政策终结可行性因素之一。

4）政治领导者的领导力。政治领导者的领导力是领导者知识、智慧、意志和决断力等内在素质的外在综合表现。政治领导者的人数虽少，但他们能量巨大，往往对全社会甚至对一个时代的世界格局发生重大影响。这些理论在精英理论中得到了很好的论证。

5）公共舆论的推力。公共舆论因素是与公共政策过程紧密相连的。当赞同政策终结的人借助媒体制造出的公共舆论就是推动政策终结的因素。因此，我们将公共舆论的推力因素归为政策终结的可行性因素之一。

（3）关系：

1）触发机制是政策终结的导火线；

2）科学客观的政策评估结果是政策终结的前提和依据；

3）政治领导者的领导力是政策终结的助推力和坚实的保障；

4）公共舆论作为催化剂则大大加快了政策终结的速度；

5）利益因素是政策终结的内因，是核心因素。

这五个可行性因素在政策终结中的作用是各不相同的，但它们之间也不是完全孤立，而是相互联系、相互作用、相互渗透的。

（4）针对微观领域的五个要素，政策终结的主体应该做到：1）善于把握并利用好政策终结的触发机制；2）健全完善政策评估机制，公开政策评估结果；3）关注并利用利益的分化和聚合，促使政策终结；

4）发挥政治领导者的领导力，引领政策走向终结；5）营造有利于政策终结的舆论环境，做好舆论导向工作。案例分析：（案例详看PPT）

1、背景：暂住证制度的由来，“风口浪尖”的沈阳

思考：从暂住证的取消看政策终结。

答：（1）障碍分析

1）受益者的联盟。

①国家行政机关。暂住证的实施，首先受益的是各类行政管理机关，包括公安机关、计划生育管理部门、劳动部门。

②搭车收费部门。包括居委会、个体工商协会、利用黑点办证的个人和企业等。

2）终结的成本。

①取消暂住证的沉淀成本。取消了暂住证，在一定程度上不可避免会带来管理上的漏洞，从而不利于保护社会治安和流动人口的管理。

②取消暂住证本身要付出的成本。取消了暂住证，必然要裁减一些和暂住证相关的部门和人员。

3）法律上的制约。

①暂住证的废改必须依照立法的规定通过相应的立法程序进行，直接取消暂住证制度有损于法治的权威。

②上位法和下位法的冲突。1995年6月2日，公安部颁布了《暂住证申领办法》，规定外来人员必须申办暂住证。而沈阳取消暂住证明显和《暂住证申领办法》相冲突。如果取消，就是“违法”。

4）市民的排外心理。市民对外来人口的涌入大多持反对态度。多数市民认为：外来人口涌入恶化了城市的治安，加重了城市管理的压力，造成了就业负担等等。

（2）可行性分析

1）触发机制。暂住证制度是收容遣送制度的基础和依据。孙志刚事件发生之后，社会各界像专家学者、工人、农民、学生等各个阶层都对加入了对暂住证制度的声讨，从而把暂住证制度推向了风口浪尖，成为众矢之的。在此之前，沈阳公安内部曾多次组织讨论，中心议题是如何解决群众最不满意、最关心的问题，外来人口权益如何保护成为了讨论的焦点。正是孙志刚事件为沈阳提供了一个良好的契机，对沈阳取消暂住证制度起到了一个良好的催化作用。

2）公共舆论的推力。

3）政治领导者的作用。作为第一个取消暂住证制度的城市，沈阳敢于“逆风而行”，相关的领导人在这过程中发挥了至关重要的作用。当时接受采访的沈阳公安局户政处副处长何凡表示：“它的弊端越发凸显，暂住证和暂住收费的存在不但给外来人口带来巨大经济负担，还给一些部门或个人扰民、谋取私利提供了可能。”

4）利益的分化和聚合。

①部门之间利益的分化。行政机关部门之间利益的分化，导致利益分配的失衡。从而也为取消暂住证提供了可能性。

②流动人口利益的聚合。流动人口形成集中的利益表达，可以通过媒体、上访等，造成一种舆论的压力，促使政府重新审视他们的利益诉求，从而推动暂住证的取消。

2、我国建国以来的农业税政策周期

思考：出现政策范式转变的因素有？

答：从第三阶段开始，我国关于“三农”的政策出现了范式性的变化。农业税的废除仅仅只是“三农”政策改变的一个方面，国家不但废除了农业税政策，像诸如农村养老保险，农村医疗建设也开始摆上了日程。可见，“不取”并不是这次政策范式转换的落脚点，更重要的目的是希望通过一种不同的政策范式提高农业，发展农村，让农民从中受益。

（1）我国经过20几年的改革开放，已经建立起比较完善的工业体系，“工业反哺农业、城市支持农村”的条件已经成熟。

（2）国家领导对效率和公平问题的更深层的认识。现在国家所强调的和谐社会，就是要让更多的人共享经济繁荣的成果。一种范式或社会范式也只有为政策子系统的绝大多数人所接受才能代替原有的范式，从而产生范式的更替。