中国氢氟碳化物削减政策框架研究——基于现有控制臭氧消耗物质体系及发达国家经验-环境生态论文

中国氢氟碳化物削减政策框架研究——基于现有控制臭氧消耗物质体系及发达国家经验-环境生态论文

中国氢氟碳化物削减政策框架研究——基于现有控制臭氧消耗物质体系及发达国家经验

文/韩佳蕊姜含宇张兆阳胡建信

摘要面对国际社会积极控制非C02温室气体的趋势和艰巨的温室气体减排任务，中国作为氢氟碳化物(HrCs)的产销大国，控制这一高增长、难回收的强效温室气体已势在必行。箍于HFCs与臭氧消耗物质(Ozone DepletingSubstance，ODS)的削减工作具有较强传承性，中国在构建管控HFCs系统时，应在沿用现有ODS管理体制与法规体系的基础上，借鉴国外的先进经验：将现有源头管理体系向下游延伸，构建全生命周期的封闭式管理机制；充分重视高精度温室气体排放量与大气浓度数据的反馈与指导作用，并将中国成熟的行业削减机制与逐个化学品(Chemica卜by-chemical)削减相结合，从而逐步以更具成本有效性的方式控制HFCs排放。

关键词非C02温室气体：氢氟碳化物(HFCs)：控制政策：气候变化

2008年，全球非C02温室气体排放量占全部人为排放长寿命温室气体总量的30%，其温室效应对全球气候变化的影响日益显现，国际社会就此展开了大量讨论。在各种非C02温室气体中，氢氟碳化物(HFCs)尤其值得关注。作为《京都议定书》控制的温室气体，近年来HFCs的强温室效应与高增长性引起了世界各国的普遍关注。2006年，欧盟发布了F-gas法规(F-gas Regulation 842/2006)和MAC指令(Directive 2006/40/EC)。2009年美国、加拿大等国提出了将HFCs由《京都议定书》控制名单转移到《蒙特利尔议定书》的修正案。

2013年2月16日，美国宣布发起气候和清洁空气联盟，呼吁采取行动减少黑碳、甲烷以及HFCs的排放。目前，美国正在积极筹划将HFCs纳入《蒙特利尔议定书》，推动HFCs的全球性减排。

2013年6月，中美达成有关控制HFCs的协议，中美协议要利用《蒙特利尔议定书》的经验和机制控制HFCs排放，中国作为《蒙特利尔议定书》的成员国，无论从双边合作还是国际履约的角度都将启动HFCs控制程序。目前中国生产和消费的HFCs主要用作制冷剂、泡沫发泡剂、清洗剂、灭火剂和医药喷雾剂等。

中国开展HFCs控制的管理体制与政策基础

HFCs作为ODS的替代品，两者的控制工作具有较强的传承性。首先，两者的生产和消费企业具有较强的一致性，即行政管理客体基本不变；其次，相关技术与设备、标准、市场组成和专家等科学知识储备基本相同；第三，虽然两者的控制行动出发点不同，分别是保护臭氧层和缓解气候变化的目的，但两者均属于全球环境问题的范畴，都需要环保、外交、工业发展和财政等多层次多部门交叉合作。基于以上特点，ODS管理人员体制与政策体系，最有可能也最适合被沿用于领导HFCs控制工作。

中国开展HFCs控制的管理体制基础

目前中国的ODS的政策管理体系具有健全的组织建制、完善的工作机制和丰富的相关工作经验，以18个部委组成的臭氧层保护领导小组为领导核心，自上而下建立起了保护臭氧层的管理监督机构，中央和地方政府相互配合，充分利用了中国现有行政管理框架，将ODS的削减工作的诸多方面纳入各部门的日常工作中。而且，该管理体系已经建立了由政府、行业协会、企业、专家和国际

机构广泛参与的多方对话与合作机制，积累了丰富的企业协调与国际谈判经验，充分了解中国的技术沿革和市场参与者更迭情况。

中国开展HFCs控制的政策经验

中国在控制ODS的过程中，结合自身的发展水平和特点，摸索出了一条适应国情的履约工作思路。这一成熟经验主要由基于成本有效性原则的行业削减机制、三证制度构成，可作为后续的HFCs控制的制度基础。

基于费用有效性原则的行业机制。在ODS削减中，为了避免逐个企业管制后“此消彼长，总量难降”的现象，北京大学开发了基于费用有效性的行业削减机制。在行业整体减排任务的框架下，以招投标的形式，鼓励企业根据自身情况以合理价位自主自愿申报减排量，以此分配多边基金对中国ODS控制的经济资助。通过市场调节，综合考虑行业的发展现状、技术现状、替代技术选择、企业规模、削减时间安排、政策等因素，分地区、分行业、分阶段地削减ODS。

控制ODS供需源头的三证制度。三证制度包括《生产配额许可证制度》《进出口许可证制度》和《消费配额许可证制度》，从源头上控制住了中国ODS 的供需，也构成了中国ODS管理的可交易配额减量措施和进出口控制措施的法规基础。发达国家经验对中国HFCs削减政策的启示

日本的HFCs控制措施以产业界自愿协议的方式开始，1998年10个工业部门制定自愿行动计划，回收HFCs制冷剂。2001年日本先后颁布《指定家电的循环利用法》和《氟碳化合物回收和销毁法》，在家电、汽车空调和工商制冷等行业中开展规范的HFCs回收和销毁。2006年，欧盟发布了F-gas法规和MAC指令。其中F-gas法规是针对使用特定含氟温室气体的固定式设备的管理法规，包括排放限制、回收、产品上市限制、标识制度、泄漏检查规定以及人员

培训认证等内容。MAC指令则是关于机动车空调系统的温室气体排放控制指令，其内容包括对机动车空调系统的型式批准认证、改装及再填充、泄漏限值和泄漏检查等方面的规定。2014年，欧盟再次调整了针对HFCs生产和消费的限制时间表，加快了限制使用的减排措施。

相较于日本和欧盟，2011年之前美国在气候变化问题上立场较为保守，针对HFCs控制的立法相对滞后。尽管不是《京都议定书》缔约国，在2006-2011年，美国环保局和产业界联合发起了一系列自愿性HFCs减排伙伴合作行动计划，使美国的HFCs控制进展基本上与其他发达国家相适应。2013年，美国总统奥巴马颁布美国应对气候变化的行动计划(Presidentacute;s Climate Action Plan)，要求美国环保局利用现有的新制冷剂替代计划( SNAP)，逐步采用气候友好技术替代淘汰HFCs。

全生命周期的封闭式HFCs减排模式

目前中国的ODS管理工作局限于控制生产和设备企业消费，无疑将导致HFCs原料或灌装设备一旦进入市场即失去控制，负责回收的专业人员与机构缺位，分销商与终端使用者将HFCs随意排放到环境中。这样只关注输入端而疏于管理输出端的控制模式呈现开放式的特点，易造成“减产强减排弱”的低效率局面。而发达国家的全生命周期的封闭式HFCs减排模式成功地规避了这一缺点，通过建立从生产到灌装填充（或储运），再到终端贮存，直至退役回收再利用（或销毁）的全程监管体系，从HFCs整个生命周期的各个环节落实减排工作。

欧盟通过立法建立了兼顾生产消费限制和排放控制的HFCs监管体系：首先，在存在技术与成本可接受替代品的行业中，限制HFCs消费；其次，针对制冷设备和空调及热泵等HFCs填充设备，根据不同规格、填充量，规定专业人员

定期检漏，专业机构处理退役设备并回收HFCs;最后，HFCs相关从业人员须参加专业培训，并经过欧盟统一的资格认证后，才可上岗执业。日本的《报废机动车回收法》中明确规定了机动车主回收空调制冷剂的责任、转移此类物质的操作守则、费用支付机制、回收处置方的资质要求和所有过程的信息上报汇总要求。

全生命周期的管理模式在中国现有环境保护法律中已有体现，如《危险化学品安全管理条例》的管理范围涉及危险化学品的生产、储存、使用、经营和运输的安全管理等各个方面，这一思路有待向HFCs控制工作中推广。相比于中国ODS开放式的管理思路，全生命周期模式使HFCs的控制形成闭环．HFCs从产生到消费，再到回收利用（或销毁）的整个过程中均由专业人员进行严密的控制，使产品在人类生产生活系统内流动，最大限度地减少HFCs向大气排放。

通过立法将减排责任推向消费终端

1993年日本《环境基本法》中，在原有“污染者负担”原则的基础上，提出了更科学的“受益者负担”理论，将环境补偿的职责分配到企业、政府和个人。这一理念正在逐渐被国际社会所接受，通过环保责任公担的模式，发动所有利益相关方在每一个社会生活的环节中关注环境保护问题。在中国现有ODS政策框架下，减排职责仅局限于HFCs生产企业和灌装设备企业，没有覆盖直接排放HFCs的终端消费者。为了配合全生命周期模式，应从立法角度将减排责任推向消费终端，建立全民共担机制，发动HFCs全生命周期相关方参与减排，才能建立有效的封闭式HFCs管理模式。

建立高时空分辨率的温室气体信息收集系统

美国为了向地区和国家级的政策制定和金融投资活动提供高精度数据，由美国环保局发起设立了温室气体汇报系统，要求每年排放温室气体超过25000

吨C02当量的设施拥有者向美国环保局汇报其包括向地下注射C02、化石燃料燃烧或工业气体泄露等途径排放的温室气体总量。2012年全美共有7809家工厂向该系统汇报直接排放31.3亿吨C02当量的温室气体。

建立高时空分辨率的温室气体信息收集系统是封闭式的全生命周期HFCs 排放管理的重要组成部分。一方面，大气浓度才是对HFCs削减效果最直观且根本的评价标准，有利于将政策重心从总量控制转向排放量控制。因此，有必要在HFCs控制中，组织各级环境监测部门开展定期的HFCs大气浓度观测，为评估减排成果提供重要信息反馈，对于开展进一步控制工作有重要指导意义。另一方面，目前中国对于国内温室气体排放量的核算多是基于各种能耗数据和不同计算方法，公开的研究成果中全国温室气体排放量与排放强度分布状况时空分辨率较低，HFCs相关的公开信息较少，对气候变化相关的科学研究与政策制定的支持不足，无疑会降低决策的准确性和有效性。通过建立高精度的全国排放数据收集系统和浓度监测网络，一方面，可以为气候变化相关的科学研究和政府决策提供数据基础，使政策更具针对性和有效性；另一方面，数据可用于评估温室气体减排的效果，为相关政策提供有效反馈，使国内与国际社会了解中国在温室气体控制中卓有成效的工作。

行业机制与逐个化学品削减策略相结合

中国在ODS削减过程中采取了逐个行业削减，以成本有效性最佳的方式完成削减任务。这一策略作为中国的成功经验，具有成熟的体制和法规基础，有必要继续秉承而践行在HFCs管理控制过程中。而同时，也可以结合美国在削减HCFCs中采取的逐个化学品削减策略(Chemical-by-chemical)，选择优先削减环境破坏效力最大的化学品，即臭氧消耗潜势最大的品种HCFC-141b。推广到

HFCs的控制领域，即优先控制GWP最大的HFCs品种HFC-23。这一做法有助于在尽可能短的时间内最大限度地提高ODS控制的成本有效性，一方面，HFC-23的GWP为14760，是HFC-134a（广泛用于汽车空调制冷剂领域）10倍多，其GWP水平远高于其他中国广泛使用的HFCs品种，因此优先削减HFC-23有助于中国在短期且较低成本范围内完成温室气体减排目标。另一方面，中国的HFC-23主要源于HCFC-22生产中的副产物无意识排放，启动其削减行动只需关注生产企业的技术升级和副产物处理措施即可，不涉及消费行业可能的供需紧张和替代品开发问题，需要协调的利益相关方较为单一。因此，优先淘汰HFC-23是中国最具成本有效性削减HFCs的必由之路。结语

为了应对国际社会控制非C02温室气体的倡议，并兑现中国温室气体减排承诺，中国政府启动HFCs控制程序已成必然。鉴于HFCs与ODS两者的削减工作具有较强传承性，但原有体系仍有不完善之处，且两者的控制工作分别是基于缓解全球变暖和保护臭氧层的目的。而发达国家经过10年HFCs控制政策，在全生命周期的消减政策和利用政企合作开展控制等方面积累了丰富的经验。因此中国在构建HFCs管控系统时，有必要在现有ODS的管理体系的基础上借鉴发达国家HFCs控制的先进经验。

在开展行业削减机制的基础上，综合考虑各种HFCs的GWP大小。鉴于HFC-23是温室效应最强的HFCs品种，同时作为工业副产品不涉及消费行业的控制，行政管理客体单一，建议优先启动HFC-23的削减措施，从而以最具成本有效性的方式控制HFCs排放。