地方政府学教案 第七章 地方政府关系 第八章 地方政府管理

第七章地方政府关系

第一节地方政府关系概述

一、地方政府关系的基本内涵

是指：中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间纵横交错的网络关系。

⑴在形式上，分为纵向关系和横向关系

⑵在内容上，体现为权力配置和利益分配关系

案例：府际关系影响大经济

京藏高速拥堵凸现府际关系问题

首先，中央政府与地方政府间关系。

其次，地方政府之间关系。

1，限流卡口引发连锁反应；

2，分段收费体制加剧了拥堵程度；

3，对超载的货车采取不同处理方式；

第三，政府部门之间关系。

1，从高速路内部多头管理；

2，不同运输方式之间的配给不当；

如何构建协调、通畅的府际关系？

建议一：设立省际协调部门

建议二：进一步推行大部门制改革

建议三：进一步促进体制内部不同部门之间的行动协调与资源整合

二、影响地方政府关系形成的因素

(一)经济因素

1.经济体制

2.经济发展水平

3.科学技术的发展水平

(二)政治因素

1.人口

2.民族构成

?首先，在制度层面，民族构成影响着国家结构形式，进而影响政府间关系；

?其次，在文化层面，民族问题影响着政府合法性的基础；

?最后，在政治关系运行层面，民族关系影响着政府间关系的实际运行。

3.社会阶层结构

4.政党组织

5.政治制度：宪法、财政制度、官员制度、行政区划制度

6.政治过程

?首先，中央与地方政府之间政治实力对比，影响政府间权力关系的集中与均衡发展。

?其次，中央政府调控政府间关系的手段恰当与否，会影响政府间关系运行的好坏。

?最后，政治过程是否公开透明，将影响政府间关系运行的监督保障机制的完备性。

(三)历史传统

(四)自然地理条件

?首先，地理环境影响着政府间权力配置的状况。

?其次，地理环境通过对领土安全的影响，间接影响政府间关系。

?再次，自然资源在地理分布上的状况，影响着地方经济发展水平，制约着政府间关

系的发展。

?最后，地理环境直接、间接地影响着一个国家的民族精神、民族气质和民族性格，

进而影响着政府间权力配置状况。

(五)环境变化

第二节地方政府间纵向关系

一、地方政府间纵向关系概述

地方政府间纵向关系是依托国家结构以及行政区划，在垂直结构中的不同层级政府之间形成的各种关系。

1.地方政府间纵向关系的结构形式

⑴政府的管理层次

原则：

政府间纵向关系合理化；最佳结合, 反比关系

政府管理亲民化；

政治资源配置合理化

⑵政府的管理幅度

影响因素：人员素质、工作内容、信息沟通

2.地方政府间纵向关系分析模式

⑴代理结构模式

分析府际关系的传统主导模式，认为地方政府是中央政府的从属物

⑵理⑵理性选择模式

理性选择，像行为主义一样，从个体出发来观察和分析政治现象，但并不采取归纳的方法，而是先假定一个寻求自身利益最大化的个体，然后在各种情境下计算和演绎按照功利最大化原则行动的个体可能会采取的行动，以最小的牺牲满足自己的最大需要，理性选择往往通过交易实现.

理性选择理论起源自公共选择理论。包括了詹姆斯·布坎南的公共选择模型，安东尼·唐斯的官僚经济学，奥尔森的集体行动理论和赖克的政治联盟理论。其后逐渐发展出联盟理论、交易理论、博弈理论、投票分析和科层决策等理论形态。

⑵理性选择模式

①组织交易成本分析模式

交易成本已经成为考量政府间组织体系运行效率的重要指标

②委托—代理分析模式

对代理人的行为予以激励与监控，建立契约执行的规则和良好的合作关系

⑶相互依赖模式

分析政府间关系主体的多元互动，带有明显行为主义方法论的痕迹

财政资源的相互依赖

政策执行的相互依赖

⑷集分平衡模式

跳出了中央集权和地方分权的争论，从整合的角度寻求政府间关系的平衡发展

二、中央政府与地方政府关系

1.中央政府与地方政府关系的结构模式

（1）中央集权型、地方分权型、均衡型

*中央集权型结构模式

涵义：中央政府基本上垄断了所有的重要权限，地方政府只是中央政府派生出来的政府体系

理论基础—中央集权理论：

国家绝对主权论；现代化理论；政治同质论；技术政治论；财政补助理论

*地方分权型

涵义：地方政府的权力主要不是来自中央政府的授予和让渡，而主要来自地方民众，地方政府的主要官员是通过地方选举产生

理论基础：

地方自治理论、联邦主义、地方分权论、独立论与分离主义、区域自治论、地方民主论、多元主义和宪政主义、行政辅助理论

*均衡型模式

涵义：中央政府与地方政府之间的权力配制的适度性与选择性，即通过法律的形式对两者之间的权限进行明确的界定，从而保证中央政府与地方权力的有效均衡

理论基础：

英国学者葛兰特的稳定均衡理论——在政治分权和职能分工的架构下，中央集权和地方分权的两元体系相互平行、稳定互动

2.中央政府对地方政府的控制与合作

控制:⑴立法控制⑵行政控制⑶财政控制⑷人事控制⑸司法控制⑹政策控制合作:⑴委托性合作⑵协议性合作⑶参与性合作⑷计划性合作⑸非正式合作

三、典型国家的政府间纵向关系

(一)英国政府间纵向关系

1.实施社会管理和提供公共服务方面的“职责异构”：

⑴中央与地方之间权限划分清晰；

⑵不同层级政府之间的权限界定清楚；

⑶跨区域公共服务的提供增加了政府间的相互依赖。

2.英国纵向间政府关系的特征

（1）政党组织在协调政府间纵向关系中发挥着重要作用。

（2）中央政府借助财政监督，促使英国政府间相互依赖程度不断提高。

（3）政府间伙伴关系的创建，即促进了分权，又增加了政府间的相互依赖程度。

(二)法国政府间纵向关系

1. 法国政府间纵向职责分配的法国特色：

⑴职责分类—强制性职责、可自由处置的职责；

⑵组织架构上实行“地方双轨制度” —行政区划体系、地方自治体系；

⑶相邻政府之间存在一定的职责重合，但职责分工各不相同。

2.法国政府间纵向关系的特征

?⑴行政控制是法国政府间纵向关系运行的重要保障手段。

?⑵政府间纵向关系在“行政双轨制”下呈现出连锁特征。

?⑶中央集权与地方分权并行，成为平衡政府间纵向关系的砝码。

（三）日本的政府间纵向关系

?纵向关系分为三大板块：

⑴中央与地方关系；高度集权下的中央干预

⑵地方—中央关系；地方公共团体的“国政参加”

⑶地方—居民关系。

?居民自治的形式：①由居民选举地方议会议员和行政首长；②直接请求；③请愿；

④居民诉讼；⑤居民参与；⑥信息公开。

（四）美国政府间纵向关系

联邦政府的权力：

?⑴宪法明确规定的权力；

?⑵默示的权力，即国会有权制定相关法律的权力；

?⑶特殊类别的固有权力—国际社会中行为处事的能力。

州政府的权力：

?⑴管理其境内商业并保持州民兵的权力；

?⑵就宪法未禁止各州染指、也未委托给联邦政府的事务制定法律的权力；

?⑶治安权。

特征

?⑴联邦与地方的纵向权力结构呈现由分权型走向协作型的趋势；

?⑵联邦与地方的权力运行机制灵活；

?⑶联邦和地方关系的调整呈现双重过程

第三节地方政府间横向关系

一、地方政府间横向关系的两种形态

1.地方政府间的竞争关系

(1)投资环境竞争。(2)法律制度竞争。(3)政府效率竞争。

2.地方政府间的合作关系

①组织搭建；②功能互补；③对口支援

中国地方政府间的横向交流合作的形式：

签订协议或意向书；成立协会；举办论坛或召开联席会议、协调会等；组织联合体、协作区、经济圈等；建立都市联盟、城市圈等；采取联合执法行动等；参观访问或考察学习；设办事或联络机构等。

二、政府间横向关系的协调机制

1.市场机制

2.科层制

3.组织间网络

4.府际治理理论

1.市场机制

市场竞争机制的积极效应：

⑴推动地方政府技术和观念的创新；

⑵促进产业结构调整和优化，促进经济增长方式转变；

⑶改善投资环境，激活市场，促进经济发展；

(4)推进了政府职能的转变，强化了服务意识。

市场竞争机制的消极效应：

⑴制度外税收竞争。

⑵基础设施的重复建设。

⑶行政垄断与地区封锁。

⑷行业过度竞争及生产能力过剩。

2.科层制

积极效应：

⑴各地区统筹发展，资源互补；

⑵科层制内强制实施的控制手段，有利于矛盾冲突的解决；

⑶帮助解决市场失灵；

⑷增加政府间的信任。

消极效应：

⑴分工不合作的本位主义是合作的巨大障碍；

⑵组织形式制度化程度相对较低；

⑶中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。

3. 府际治理理论

特征：(1)以问题解决为焦点，是行动导向的过程；

(2)地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；

(3) 注重联系、沟通以及网络发展的重要性；

(4)强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。

在建构地方政府间关系的协调机制时，府际治理理论强调：

⑴网络式的问题解决方式；

⑵项目和管理功能上的府际间转移；

⑶利益的协商与补偿机制；

⑷重视社会力量的参与。

第八章地方政府管理

第一节地方政府管理概述

一、地方政府管理的概念

管理，就是协调和控制。

地方政府管理，就是地方政府中的行政机关依据《宪法》和相关法律法规对自身事务和辖区社会公共事务，行使法定权力，履行自己职能，进行控制和协调活动的总称。

二、地方政府管理的内容与特点

1、管理主体

地方政府，行使国家公共权力；

经过法律、法规特别授权的事业单位、企业单位和社会组织（自来水公司、电力公司、燃气公司、民航、铁路、高速公路公司、收费站等）

2、管理对象（行政相对人）

公民、法人和其他组织

3、地方政府管理的特点：

第一，系统性：由领导机构、办事机构、咨询机构、职能机构、派出机构和监督机构组成。突出表现在：

其一，结构性，根据职能分工，建立起专业化的权责体系；

其二，有序性，按照法定程序予以组织和运转，发挥各自的功能和作用。

第二，法制性，即“依法行政”。地方政府机构设置和变更、人员配置、职权行使、行政程序都要法制化。

第三，适应性，即符合政府实施公共管理职责的需要（组织体系、运行机制、管理方式），如中国当前经济体制转型引起的政府管理变革

（地域性：行政区域内，超出地域范围无效：强制性：以国家暴力为后盾，行政相对人必须执行，不得违抗。）

第二节、地方政府内部管理

内部管理和外部管理及其辩证关系

一、内部管理概述

对地方政府自身的组织结构、运行机制和管理方式实行的管理。

二、组织机构管理

1、组织机构管理

法制化的国际经验：英国、日本-韩国

统一性与差别性的关系：

允许差别原则，无须上下对口设置，如日本

三、人事管理：

录用-考核-奖惩-升降-工资福利（《人力资源管理学》）

四、机关事务管理（《秘书学》）

A、公文管理（《行政公文写作》）

B、财务管理

C、资产管理

第三节地方政府的公共管理

一、概念与内涵

地方政府的公共管理，是指地方政府对本行政区域的公共事务的组织与管理，也就是地方政府职能的具体化。具体内涵：

1、主体是地方政府，即地方公共权力的载体和行使者。在中国，就是地方党委、人大、政府。

以及某些非政府组织。

2、客体或对象，是辖区公民和各类团体的公共事务，即公民和社会团体自己无法管理，但又涉及地方全局性的公共事务，如社会治安、社会公用性、社会公益性等公共事务。地方政府实现公共管理的形式，就是为辖区提供公共保障、公共服务和公共产品。

3、是国家权力在地方上的实施，由《宪法》和《地方政府组织法》赋予。

强制性：一切个人和团体都必须服从，否则用法定手段强制执行；

普遍约束性：对一切个人和团体都具有效力

4、遵循宪法和法治原则，依法行政

二、政治事务管理

（一）特点

地方政府层级越高，承担政治事务的内容越多、权限越大

（二）内容

1、维护国家主权和领土完整

2、维持辖区社会治安，对危害社会秩序的人和事进行打击；

3、依据宪法和法律规定，组织和保障辖区的民主活动，保障公民政治权利的合法使用；基层政府指导城乡基层群众自治

（三）方式

1、专门职能机构承担：

A、政府中的公安局、国家安全局、民政局

B、党委的相关部门

C、社会团体（工、青、妇等）

D、民主党派

2、依法区别对待

A、打击罪错：行政拘留，审讯法办。

B、支持民主，疏导管理

C、突发事件，特别处置

案例：潮汕某地群体事件请判断其性质，建议处理方

三、社会事务管理

（一）特点

1、社会事务管理是政治管理的基础

2、是地方政府公共管理的重点

是政权存在价值的前提；事涉合法性

3、是具体事务的管理，越是低层级政府越

如此（街道办事处、乡镇政权，所谓的

“上面千根线，下面一根针”；事务下沉）

4、公共服务—地方政府首要的、根本的职能（相对于中央政府、相对于政治职能）（二）社会事务管理的内容

1、经济事务管理

（1）为企业生产经营提供社会公平的环境和条件：对资格确认、市场准入、产品质量、公平交易等进行法律监督；调解劳资纠纷

（2）地方税收财政管理：依法征税，合理收支

2、公用事业管理

义务教育、学校布局；

公共卫生、医疗设施；

市政建设、规划、配套；

3、公益事业管理

生态环境保护：治理污染、清理垃圾、绿化

公共交通工程，修路配车

社会保障与救济：福利院、最低生活保障；

供水、供暖、供电

公园、文化馆、博物馆

殡葬管理

（三）社会事务的管理方式

1、设置相关的地方政府职能机构，如教育局、卫生局、城市建设局、环保局、交通局、社会劳动保障局、民政局、水电局、文化局、财政局、税务局、工商行政管理局等，直接管理相关事务；

2、发展地方非政府组织和义工组织，承担部分社会事务管理（如潮汕各地的善堂、福利会、老人会等慈善组织、社会志愿者的扶危济困、助学活动；医学院师生的义务诊疗活动；支教活动等）

3、各管理主体依照法律、行政法规和地方政府规章进行管理；

4、建立突发事件预警机制

如公共卫生问题

重大自然灾害（地震、洪水、冰雹、大雪）

层层负责，责任到人；设施到位，技术支持