公共部门绩效评估的方法

知识点二公共部门绩效评估的方法

绩效评估是企业组织在其管理实践中逐步探索岀来的新管理方法。在不同的企业组织中，绩效评估方法也显示岀多元化的特征。公共部门引入绩效管理，实施绩效评估，不仅需要借鉴企业绩效评估的理念, 更需掌握绩效评估的具体操作方法，以便于减少绩效评估实施的阻力，并有助于公共部门绩效评估向着科学化、规范化的方向发展。本节着重介绍在企业绩效管理基础上的公共部门绩效评估的各类方法，主要是绩效指标的设计，以此作为公共部门绩效评估的借鉴。

一、平衡计分卡

21世纪面临充满挑战的竞争环境，组织者需要一个组织战略和组织基础架构以使他们能够更加有效地制定和实施组织的战略。平衡计分卡是一个非常强大的管理工具，尤其是适用于中国的平衡计分卡，可

以用来帮助建立战略管理的基础架构”。通过这个基础架构，管理者能够实施战略、从所得效果中学习以

及明确组织战略的重点”。企业组织的多年实践表明，平衡计分卡是作为现代组织所面临的许多挑战而产生的行之有效的工具，并在绩效评估领域发挥了重要作用。那么，究竟什么是平衡计分卡，它又是怎样发挥作用的呢？

（一）平衡计分卡的内涵

1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特卡普兰（Robert Kaplarn）和波士顿公司的管理咨询师大卫诺

顿（David Norton）两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。这项研究的起因是人们越来越相信绩效评价的财务指标对于现代企业组织而言是无效的。卡普兰和诺顿经过多次研究讨论，决定用计分卡这种囊括整个组织各方面活动（包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益）的绩效评价系统，即平衡计分卡。随后，平衡计分卡进入了广泛应用的阶段。《哈佛商业评论》在庆祝创刊80年之际,

隆重评选岀了过去80年来最具影响力的十大管理理念”由现任哈佛商学院领导罗伯特卡普兰教授和其同

事大卫诺顿教授发明的平衡计分卡名列第二。当时，世界500强中已有80%的企业在应用BSC,足见其影响

之广。

在实施平衡计分卡之前，企业绩效衡量的指标主要是通过财务指标来衡量。在过去的几百年间，财

务指标系统取得了较大的成功和进展。但进入21世纪后，企业的竞争环境发生了剧烈变化，许多人对绩效评价的财务指标开始产生怀疑和批评。这些批评包括：（1 ）有形资产不再是企业价值的首要驱动因素。企

业员工的知识素质、顾客关系以及企业创新精神都将成为现代企业价值的体现；（2）财务指标是对企业过去成绩的评估，而这并不代表企业现在及未来的绩效会如何？财务成果只能代表过去的成绩，并不能预示未来的绩效，也不可能对未来绩效产生作用；（3）按照职能部门编制的财务报表抹杀了员工个人参与团队

的积极性，对于那些跨职能部门的工作会缺乏积极性和参与性。而在现代组织中，大量工作是跨职能部门团队合作完成的，财务报表的绩效评估忽视了这种团队合作；（4 ）缺乏长远的思考。许多组织在面临资金

问题时首先考虑的问题就是削减员工培训和发展支岀，甚至裁员。这种做法符合财务指标衡量的标准，但就企业长期发展看，就可能丧失形成长期优势的最有价值的资源。传统的财务指标衡量引发了企业管理的许多问题，对企业员工绩效的提高也形成了某种障碍。由于几乎完全依赖于财务指标，管理者无法了解组织的整体情况，评价受到限制，也使得企业战略实施受到许多障碍。在这种情况下，就产生了一种新的驱动绩效的评价指标体系一一平衡计分卡。

平衡计分卡（Balanced Scorecard, 简称BSC）是以信息为基础，系统考虑企业业绩驱动因素，多维度平衡评价的一种新型的企业业绩评价系统。同时,它又是一种将企业战略目标与企业业绩驱动因素相结合，动态

实施企业战略的战略管理系统。它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面（见图7-2）。

顾客怎样/ 拢们必额

创新和学习角庫我们能否继续提

高并创造价值？

图7-2平衡计分卡与各种绩效测评指标的联系

平衡计分卡为组织衡量绩效提供了四个基本维度。为了能使平衡计分卡能在实践操作层面上得以更

广泛的应用，很多公司针对这四个基本维度设计了符合自身特点的具体指标体系（见图7-3）。当然，就企业组织来看，符合这四个维度的指标设计还是有着通用之处的。（1 ）财务方面。是公司财务性业绩指标,能够综合地反映公司业绩，可以直接体现股东的利益。财务指标一直被广泛地应用来对公司的业绩进行控制和评价，并在平衡计分卡中予以保留。常用的财务性业绩指标主要有利润和投资回报率。此外,还可以采用营业收入、销售成本和经济附加值（剩余收益）等；（2）客户方面。用户是上帝，客户是实现公司财务目标永不枯竭的源泉。公司只有更好地满足客户需要，才能拥有更多的客户，创造岀公司更好的经济效益。平衡计分卡中客户方面的指标主要有：客户满意程度、客户保持程度、新客户的获得、客户获利能力、市场份额等；（3）内部经营方面。公司财务业绩的实现，客户各种需求的满足，以及股东价值的追求，都需要靠其内部的良好经营来支持。这一过程又可细分为创新、生产经营和售后服务三个具体过程。创新主要表现为确立和开拓新市场，发现和培育新客户，开发和创造新产品和服务，以及创立新的生产工艺技术和经营管理方法等。生产经营过程是指从接受客户订单开始，到把现有产品和服务生产岀来并提供给客户的过程。售后服务过程是指在售岀和支付产品和服务之后，给客户提供的服务活动过程。它包括提供保证书、修理、退货和换货，以及支付手段的管理等；（4 ）企业的学习和成长方面。企业的学习和成长主要来自三个方面的资源：人员、信息系统和企业的程序。前面财务、客户和内部经营过程目标，通常显示岀在现有的人员、系统和程序的能力与实

现突破性业绩目标所要求的能力之间的差距。为了弥补这些差距，企业就要投资于培训员工，提高信息系统技术,组织好企业程序。其中提高员工能力、激发员工士气尤为重要。反映员工方面的指标主要有：员工培训支岀、员工满意程度、员工的稳定性、员工的生产率等。

生技术领先性开发新一代产品所需存现金流要的时

成功各分部的季度制造过程中的产品成熟过程所需要

销售收的时间

入增长率和经学习

营收入产品重心占销售额8 %的产品繁荣提高市场份额所占的百分比

和权益产品上市时间相对于竞争的新产品

回报率（ROE）引入

内部业务角度顾客角度

目标测评指标目标测评指标技术能力相对于竞争的新产品新产品的销售

生产规律占比

卓越的周期时专有产品的销

间售占比

制造水平单位灵活的供应准时送货（由客

成本户规定标准)

报酬率成为优先供应商在关键客户采设计硅片效率购额中的占比

生产率工程效率在关键客户处新产品相对于计划的实的排名

际引入进度顾客伙伴关系合作工程项目的

引入数量

（二）平衡计分卡的功能

平衡计分卡的四个衡量维度体现了现代企业发展的综合要求，并对各个维度下需要衡量的指标进行

了具体说明。通过对平衡计分卡在绩效评估方面作用的了解，我们可以掌握，平衡计分卡是作为财务评价系统的补充而产生的，本身就是一套绩效指标的评估体系。作为评价系统的平衡计分卡在现代企业绩效评估过程中发挥了重要作用，但同时也应该看到，平衡计分卡不仅仅是一种评价工具，也是组织战略管理系统和沟通的工具”。因此，平衡计分卡的作用主要体现在四方面：

第一，将财务指标与非财务指标相结合，体现岀现代企业的价值观，综合反映了企业的业绩，并为

企业未来发展提供了方向和借鉴。传统的业绩评价系统以财务指标（如利润、投资回报率）为主，但并不能揭示业绩的动因或业绩改善的关键因素，忽视了对外部环境（如客户、市场）的分析，对企业未来发展缺乏

一种远景规划和预测。平衡计分卡则通过财务、客户、内部经营、学习与成长等4个维度的测量，做到了财务指标和非财务指标的有机结合，实现了公司内部和外部之间、财务结果和这些结果的执行动因之间、公司现在的发展与未来发展之间的动态平衡。

第二，为现代企业价值观的实现提供了基本动力。传统的财务评价集中于利润分析，忽视了员工学

习成长因素对企业发展的影响。平衡计分卡为企业绩效评估注入了新的因素，即学习成长因素和顾客因素。

一方面，企业为员工个人提供了学习成长的机会，并把员工学习成长的程度纳入绩效评估的指标体系，使员工能够获得充分学习成长的机会，进而激励员工为自我成长和组织创新而努力学习；另一方面，注重顾客在企业组织管理和员工绩效测评中的作用，敦促员工主动寻找顾客需要和满足顾客需要，进而提高企业的综合服务水平和顾客满意感，使

企业在现代竞争中立于不败之地。

第三，平衡计分卡除了起到评价作用以外，其本质属性是组织的一种战略管理。随着平衡计分卡在许多组织的大规模运用，它不再是一种评价机制，更多的则上升为企业战略管理系统，成为企业战略管理的重要内容之一。通过平衡计分卡，企业组织得以克服一些所谓的远景障碍”、人员障碍”、资源障碍”及管理障碍”，并从战略高度为企业发展提供了一套长远发展的思路。平衡计分卡以一种深刻而一致的方法描述了战略在公司各个层面的具体体现，从而具有独特的贡献和意义。在开发战略计分卡之前，管理人员缺乏一套被普遍接受的，用来描述战略的框架，而无法描述的东西是难以实施的。平衡计分卡通过战略图和计分卡来简单描述组织战略，成为一种新战略管理的运作体系，为组织实施战略管理提供了现实操作方法。

从这个意义上来说，平衡计分卡对组织管理有着根本性的战略意义。

第四，平衡计分卡作为一种沟通工具对组织管理起到了重要作用。正如前面所说，平衡计分卡最初是作为绩效评估工具而产生的，随着组织实践则逐渐转化为战略，并能够根据平衡计分卡的内容向员工说明自己应该承担的责任、工作要求和目标。这即是平衡计分卡的沟通功能。传统的绩效指标过于笼统、模糊。员工对自己的绩效目标和绩效任务没有形成清晰的认识，也就无法为既定的绩效目标而努力工作。平衡计分卡突破了传统绩效指标的这种缺陷，能够通过绩效评价指标清楚地描述岀所制定的组织战略，使之能为组织成员所理解和接受，并为之努力。因此，平衡计分卡对组织绩效管理实施起到了一定的沟通作用。

（三）公共部门平衡计分卡的实施

政府与非营利组织开展绩效评价已有多年历史，在长期实践中也形成了许多关于公共部门绩效评估的做法。尤其随着西方政府再造运动的兴起，公共管理中的绩效评估成为政府改革的根本性措施。尽管它还存在着种种的缺陷，但它反映了公共行政学中注重管理的技能与方法、注重管理结果和发展服务行政的公

共管理发展趋势，改变了英、美等许多西方国家政府的行政架构、组织和服务供给模式，并以其所特有的政治

功能和管理功能赢得了在西方国家方兴未艾的发展。平衡计分卡是私营组织绩效评价和战略管理的重要方法，实践证明，源于企业的平衡计分卡同样适用于公共部门，但同时也不可忽视这其中的差异。

首先，需要了解公共部门平衡计分卡的内容。相对于企业组织来说，公共部门具有公共服务和社会责任的最高目标，不以利润和经济收益为导向，缺乏传统的财务维度，致使平衡计分卡变得不完整。同时，公共部门的服务对象是社会公众，而不是一般意义上的顾客。尽管随着服务型政府理念的兴起，公共部门的顾客意识得以加强。但这并不能从根本上改变公共部门缺乏顾客维度的情况。为此，我们就需要了解公共部门平衡计分卡的内容，以区别于公共部门与企业组织之间的差异（见图7 - 4）。

图7- 4:公共部门的平衡计分卡(资料来源：［美］保罗R?尼文著，胡玉明等译：《政府及非营

利组织平衡计分卡》，中国财政经济出版社，2004年9月版，第29页。)

从图7-4中可以看出，公共部门平衡计分卡有以下几个特点：

(1)公共部门的平衡计分卡以维护社会稳定、实现社会公正、提供公共服务为最高宗旨，其改善绩

效的最终目的仍在于公共部门的最高使命。公共部门借鉴企业组织的平衡计分卡操作方法，其直接目的在于改善政府绩效，改变公共部门长期以来机构臃肿、效率低下的状况。企业组织在提高组织效益方面具有一贯的经验，值得公共部门在改进绩效方面去努力学习。但公共部门毕竟不同于企业组织，提高绩效的目的在于服务于更高的组织目标一一社会公正、社会责任。企业组织改善绩效的最终目标是提高股东价值，其平衡计分卡的指标体系设计都导向企业经济效益和利润。公共部门则不然，始终承担着维护社会公平和正义的重要职责，并以提供公共服务为其重要产岀之一。需要指岀的是，公共部门的这种使命”体现在平衡计分卡中并不是说通过指标设计可以在短期内实现这种最高目标，而是为了突岀公共部门平衡计分卡不同于企业组织的这种特殊理念，使其能够指导公共部门平衡计分卡的实践。

(2 )公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略，围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计

分卡。通过对平衡计分卡历史的分析，可以了解平衡计分卡正在逐渐向组织战略靠拢。在组织应用平衡计分卡越来越多的现代社会，平衡计分卡更多地体现为组织战略的一部分，并为组织战略实施提供了现实途径和操作方法。一旦制定了战略，平衡计分卡就成为有效的战略转化和执行的工具”从绩效评价工具到

组织战略管理工具，平衡计分卡为公共部门实施战略管理和绩效管理创造了技术条件。

(3 )提升了顾客维度，充分体现了公共部门服务行政的特点，为公共部门绩效管理效率、服务理念的推广奠定了基础。传统的公共部门过于强调官僚行政的地位，缺乏服务行政的意识。绩效管理注重顾客理念的推广，平衡计分卡则在操作层面上实现了公共部门顾客理念的确立。我们的顾客是谁？我们如何为

顾客创造价值？”这些问题将促进平衡计分卡为满足不同顾客群体需要而设计相应的顾客维度指标，使摆脱公共部门部门长期以来混乱的服务观念，进而提高公共部门绩效评估的有效性和绩效评估结果的实用性。

（4）财务维度居于弱势，平衡计分卡显得不完整。由于公共部门以公共服务和公共设施建设为主要输岀产品，其绩效目标也往往比较模糊不清。一些公共项目的收益甚至可能会持续跨度几十年，公共产品

的物质产品（公共设施）和精神产品（公共道德）难以分割，产岀的价格和单位成本也不易衡量，要精确算岀投

入一一产岀比”就非常困难。这些都直接导致了公共部门财务维度缺乏，成本计量在公共部门更显得匮乏。

某些非营利组织也是如此，像我国的希望工程等支助项目，其产岀完全是社会性的精神产品，很难计量成本和收益，也就无法用财务维度来衡量其管理的有效性。公共部门平衡计分卡财务维度的缺乏是其最重要的弱点，影响到公共部门绩效评估的过程和结果。

（5）作为使命导向型组织，公共部门绩效评估的有效进行有赖于公务员的技能、奉献精神、合作态度和服务观念。公共部门平衡计分卡注重员工学习成长的维度，将公务员的技能、奉献精神、合作态度、

服务观念等要素都纳入了公共部门绩效评估的指标体系中，有助于公务员对公共服务和公共组织形成共识，

并为构建良好的平衡计分卡奠定基础。

其次，了解公共部门平衡计分卡实施的具体操作步骤。不同的公共部门在操作步骤上可能会各有侧重，但基本步骤还是一致的(见图7 —5)。

图7 —5:公共部门平衡计分卡实施的步骤

最后，平衡计分卡作为形成指标、衡量绩效的重要管理方法在实际管理中发挥了重要作用，但也无可避免地存在一些问题。为了避免公共部门实施平衡计分卡过程中的障碍，需要创造多种条件以便成功实施平衡计分卡和顺利进行绩效评估。

美国著名的人力资源专家韦恩？卡肖指岀：多少年来,人事管理专家一直在煞费苦心地寻找一种完美无缺'的绩效评估方法，似乎这样的方法是万灵丹，它能医好组织的绩效系统所患的种种顽疾，不幸的是这样的方法并不存在……”。平衡计分卡也不例外，无论在企业组织管理实践中还是引入到公共部门绩效评估中都不可避免地存在一些问题。具体表现为：

(1)对平衡计分卡在评估绩效和实施组织战略方面的过高期望增加了管理者使用的难度。由于公共部门本身存在较大差异，任务分工也不像企业组织那么明确，加上各个层级的管理者对平衡计分卡的使用