公租房社区管理模式借鉴

公租房社区管理的国内外借鉴

发达国家及地区的社区管理工作开展较早，已形成成熟的社区管理模式。虽然我国社区管理工作开展时间不长，但各地也涌现出一些特定模式。就公租房社区而言，国外没有单独的类似社区划分，是将其融于城市社区一并管理；国内公租房建设刚起步，还未形成较完善的公租房社区管理模式。所以，本文的借鉴将从两个方面入手，一是城市社区管理模式，二是个别地区公租房社区管理（含房屋管理）相关方式。

一、国外社区管理模式

国外社区管理代表模式主要有三种，即：以美国为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的混合模式。对社区管理模式的优劣并没有统一的判断标准,它决定于一个国家的政治文化传统、文化和经济水平的影响。但不论哪种模式，事实上政府均对社区管理提供了政策扶持、资金支持和行政监督，都存在着政府对社区管理的调控与大力支持。由于新加坡80%以上的人居住在组屋里（政府提供的保障房），其社区管理基本可等同于组屋社区管理。因此，新加坡的一些组屋及社区管理做法可为我们提供一定借鉴，主要体现在以下方面：

1、组屋建管一体，物业管理完善并与房屋管理结合

新加坡建房发展局在组屋社区管理中担当了重要角色。建房发展局不仅负责实施政府建房计划还负责统筹全国的组屋物业管理。新加坡物业管理范围广，除了买房和转卖在建屋发展局直接申请外，其他业务都可以在物业管理公司办理，其业务范围包括：房屋维修养护、商业房屋的租赁管理；出租住宅的租金缴纳与售房期款的收取；公共

场所的出租服务及管理；居住小区内停车场的管理；居住小区的环境清洁、园艺绿化管理等，此外，还负责介绍居民就业，配合治安部门搞好治安工作。物业管理不仅对组屋管理起到了极大支撑，还对社区管理提供了帮助。

2、政府提供资金支持，确保组屋正常运转

建屋发展局的经济实行独立核算、自主经营的政策，其财政预算纳入国家计划。该局的经费收入主要来自租售组屋所得、购房者贷款利息、服务及管理费用等。非盈利性质使得建屋发展局在经济上入不敷出，每年都有巨额的财政赤字。因此，政府每年都会给建屋发展局提供巨额津贴，在组屋运作上投入大笔资金。

3、社区管理的行政指导与民众广泛参与相结合

一是，政府作为主导，统筹全盘的社区管理工作。二是，政府鼓励社会各界积极参与社区事务，募集和设立社区基金，推动社区福利项目。三是充分尊重居民意愿，社区重大事项实行投票表决。

4、居住小区管理法制化

新加坡对居民行为、组屋使用、物业管理等都制定了很详细的规章制度，并形成法律。在操作中严格按照法规执行。

5、保障社区管理经费投入

新加坡社区经费来源主要有政府拨款和社会赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费，各项费用均有明确的使用范围。同时，大力鼓励社会捐助。政府制定了社会捐助经费配搭计划，每收到社会赞助1新元，政府都会配搭3新元，即社区组织实际得到4新元。如果社会赞助的款项以固定的方式长期支付，政府则对每1新元配搭增至4新元。

6、社区基础设施配备有足够保障

新加坡社区的设施配备是城市规划和建设中的重要部分，属于公共供给。政府制定了详细的城市规划设施配备标准，在该标准指导下，社区服务网点在城市建设之初就完善配备，为此政府投资建设了民众联络所、居委会活动中心、邻里居委会，以及各类社区医院、诊疗所、残障人工作坊、收容所、安老院等各类基础设施。

二、我国社区管理模式

我国社区管理模式需要从两个层面来了解，一是外部层面，即政府和社区自治组织的关系及管理体系；二是内部层面，即社区内部组织建设方式及各组织关系的协调方式。

1、外部层面

从政府和社区自治组织的相互关系来看，我国的政治文化和经济水平决定了社区管理模式主要是行政主导型,只不过由于各地在社区自治建设中自治水平的发育程度和实现自治目标的路径有所不同,因而在实践中形成了三种模式，即以上海为代表的政府主导型模式、以沈阳为代表的社区自治型模式、以武汉江汉区为代表的混合型模式。

从管理纵向体系看，我国有两种社区管理模式，一是“市-区-街道-社区”的四级管理模式，二是“市-区-社区”三级管理模式。大多数城市社区采用的是四级管理模式，即在市一级组建统领全市社区建设管理的组织（如领导小组、指导委员会等），区、街道组建相应的领导组织。三级管理模式又称为“区直管社区模式”，主要有两种形式：一是不设立街道办事处。在城郊结合部成片开发的居住区不再设立街道办事处，直接建立社区，如北京石景山区的鲁谷社区、青岛市市北区的浮山后社区；二是撤销已有街道办事处，如安徽铜陵市铜官山区、

南京市白下区淮海路街道等。在三级管理模式中，各地的共同点是区委均在社区派出机构，同时在社区建立行政事务服务中心，其中行政事务服务中心一般为区政府职能部门派出人员组成，也就是政府派出机构。

2、内部层面

社区内部管理组织一般由社区自治组织即社区党组织、社区成员大会、居民委员会等，以及其他组织如物业公司、业主委员会等构成。根据具体执行机构的不同可分为以居委会为核心的议行合一、议行分设两种模式，以及以物业管理企业为核心的企业化管理模式。议行合一模式是较老的传统模式，这里不多介绍。议行分设管理模式是指社区内议事层（居委会）与执行层分开的建设方式，这是目前采用最多的方式，其中执行层一般为社区工作站（或公共事务服务站等）；企业化管理模式指由物业公司牵头，组织居民共同承担社区综合管理与服务职能的做法，社区居委会成为辅助组织，如深圳莲花北社区、武汉百步亭小区，这种模式仅在少数小区采用。议行分设管理模式根据执行层设置的不同，又可分为分设、下属、条属、专干等四种模式。此外，有些社区还设有社区服务站，一般为居委会下属专业机构，直接从事或组织便民的生活性无偿、有偿服务。

按照各组织之间的协调合作方式划分，主要有松散合作型、一体化合作型两种。松散合作型指各管理组织一般通过召开社区联席会议的形式进行事务协商与合作，各组织成员互不交叉，没有稳定的合作机制。一体化合作型指通过制度形式建立合作机制，实现社区管理一体化。其方式一般为成立社区党支部领导下的居委会、业主委员会、物业企业等各单位于一体的交叉任职和联席会议工作制度，通过共享

服务平台（设施）、共管社区事务、共谋社区发展，实现各组织共同的利益和工作目标。一体化合作模式在新建较大居民小区探索较多。

三、我国公租房社区管理情况

1、香港公租房社区管理情况

香港200多万居民（占人口总数约30%）居住在香港房屋委员会提供的公屋中，租住公屋单位约70万套，占全港房屋单位总数约三成。香港公屋的社区管理纳入了城市社区管理之中，其城市社区管理采用的是政府引导、非政府机构唱主角的半行政半自治型的社区管理模式。公屋及社区管理特点如下：

大力培育和使用社会工作者和义务工作者。注册社会工作者是香港社区工作的骨干力量，是经香港社会工作者注册局注册的从事社会工作的人员，具有较高的专业素质和学历。社区义务工作者是社区建设的重要辅助力量，义工服务机构提供了香港2/3以上的社区服务。专业的社会工作者队伍和庞大的义务工作者群体的组合，成为香港社区服务和管理成功的重要保障。

充分发挥非政府机构的作用。有大量不同性质、不同规模的社会组织，其服务范围涵盖环境保护、医疗卫生、文娱康体等众多领域，是社区服务的主要组成部分，同时它们也是反映社情民意的主要载体，在社区发展中发挥了十分重要的作用。

公屋管理严格，制度执行有力。一是公屋管理的法律、法规较完善，对各方的责权利界定明确，管理过程中发生的诸多问题均能在法律条文上找到处理办法，并且强制执行力度大。二是严格规范住户行为。利用屋村管理“扣分制”纠正租户有损个人及公众卫生的陋习。

公屋建管一体，物业管理与房屋管理适度结合。香港房委会负责

统筹所有政府公屋建设供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署具体执行。公屋物业管理外包给专业的私人物业公司，物业公司除负责物业管理工作外还提供一些公屋管理服务，包括：收租、小型保养（维修）工程和改善工程，以及解释房屋政策和申请手续、分发表格和通知书、协助租户填写表格、安排租户与房屋署职员会晤等。

市场化运作，补贴公屋运作经费。由于房委会长期奉行低租金的政策，公屋一直以赤字运行，需要巨额补贴。除房租外，房委会通过三种市场途径补贴公屋：一是按市值出租公屋附属的商业设施和非住宅设施，如商场、街市铺位及停车场；二是通过各种自置居所计划出售房屋。三是依靠金融手段融资。房委会将旗下180个商场及停车场分拆出售，成立领汇房地产投资信托基金，于2005年11月25日在香港联交所主板上市。领汇房地产投资信托基金是亚洲市值最大的房地产投资信托基金，按2011年3月25日数据，市值约530亿港元。

2、其他城市公租房社区管理情况

——常州公租房社区管理情况

常州市公租房社区主要是融入周边成熟社区进行统一服务和管理。房屋管理方式分为两种：一是零星的房源以区局管理为主；二是集中小区的房源以物业公司管理为主。物业管理主要是采取委托管理模式，针对公租房的特约服务采取通过市场的邀请招标或者公开招标的形式确定物业企业。特约服务包括房屋的装修和验收服务、租赁合同签订服务、维修服务、租金收取和年审服务、入户调查和资产巡查服务、档案管理服务、参观接待服务、小区人文关怀服务等内容。特约服务的收费标准为0.5元/月/平方米。

——青岛公租房社区管理情况

青岛公租房社区管理主要有两种方式：一是小规模公租房小区采取融入周边成熟社区进行统一服务和管理的模式；二是较大规模的公租房小区构建以区政府为统率，社区居委会、房产经营中心、物业服务公司、社区警务室、社区卫生服务站等驻区社会管理单位协调配合，共同提供服务和管理的模式。其中驻小区房屋管理单位是区政府下属的房产经营中心，其管理业务受市住房保障中心的指导；物业公司又是房产经营中心的下属单位，并与房产经营中心合署办公，物业公司除提供物业服务外，还提供房屋的装修和验收服务、维修服务以及参观接待服务。同时，协助房产经营中心完成租赁合同签订服务、租金收取和年审服务、入户调查和资产巡查服务以及档案管理等服务。

四、对重庆市公租房社区管理的借鉴

1、建立自上而下的领导体系，有利于确保公租房社区管理工作的落实

从我国城市社区管理外部管理体系看，不论是四级还是三级模式，都离不开各级政府的统领，也都建立了从上而下的层级化领导体系。就公租房社区而言，公租房社区不仅是城市社区的组成部分，该类社区更是在政府的主导下形成的。公租房社区相比一般城市社区，具有贯彻落实住房保障政策的重任。所以，在管理上更加需要贯彻落实党和政府的各项政策。建立以各级政府为核心的从上而下的领导体系，对于确保公租房社区管理工作的统筹和推进作用重大。

2、强有力的集中管理机构、补贴支持是管好公租房的保障

住房管理机构专业、权威且职能统一集中、人员配置到位、对管理进行补贴，是香港、新加坡保障房管理取得骄人成绩的主要原因。、新加坡建管一体化的集中管理，为后期房屋管理创造了良好条件。建

管一体化在一定程度上能够避免因前期建设中某些原因而导致后期管理难度加大的问题，而且建管一体化使得责、权、利关系更加明确，在处理后期管理的问题上可以减少协调环节，提高后期管理效率。另外，公租房限于保障房性质，无法进行市场化运营，房屋管理亏损是必然存在的。而香港、新加坡对出租型保障房的管理提供经费补贴，确保了房屋管理的正常运作。所以，建立建管一体的集中管理机构、对公租房管理进行必要补贴是管好公租房的保障。

3、议行分设、一体化合作模式有利于提高公租房社区管理的质量

从社区内部管理效果看，议行分设有利于让作为议事机构的居委会公益化，让作为执行机构的工作站（服务站）职业化。从而改变社区组织既无能力协作好政府在基层的工作、又无能力实施好居民自治的局面。这也是目前解决既要加强党和政府在城市基层的管理，又要推进基层民主进程的较好途径。一体化合作模式通过制度促进社区内各方管理服务的一体化，为管理范围和管理对象一致、管理目标和利益大体相同的公租房社区各管理组织提供了很好的合作基础。

4、公租房社区管理需要实施物业与房屋管理的有机结合

从新加坡、香港以及青岛、常州的情况看，在公租房社区中都是既有房屋管理又有物业管理，而物业管理与房屋管理有机结合成为既符合社区特点又提高管理效率的方法。从公租房社区的管理内容看，既有房屋管理又有物业管理。前者是出租人对所出租房屋的管理维护，后者是业主委托的市场主体对物业的管理维护，二者在具体管理内容上存在交叉，如果将二者有机结合，不但可以节约人力、物力等资源，还可以消除无人管、多人管的现象，提高管理效率。