中国古代中央官制读书笔记完整体系

中国古代中央官制读书笔记（完整体系）

这是关于中国古代中央官制的读书笔记，基本上从秦汉一直写到清朝。以秦汉为主，其他朝代也做了枝干性的梳理。主要参考的着作有：《秦汉官制史稿》?安作璋着???《中国政治制度史》??白钢着，另外在学习的过程中也浏览了《中国历代中央官制史》?王超着??《中国封建社会形态研究》胡如雷着。以下是正文。

首先是中国官制发展史上的一条基本的规律，也就是离皇帝越近的，往往权力越高。比如说，中国历史上许多尊贵的官名，其实本来并不是很尊贵的意思。百官当中，处于“总统”地位的，原来多是君王的亲近私臣。后来宰辅职务名称的变化，以及其他位高权重的官职，大多如此。所谓“盖皇帝私人也”就是这个意思。另外的一条普遍的规律就是决策过程中的人治主义原则。这在整个中国古代中央官制地发展过程中表现的非常的充分。至于其造成的影响，将在后面详述。

一、秦汉的中央官制。

首先，是秦汉时期中央官制的整体情况。秦汉时期，皇朝中央的决策机构是皇帝主持或命令召集的御前会议、宰辅会议、百官会议等，其中重要的是朝议。外朝朝议由丞相主持，内朝朝议由领尚书事的大将军主持。这些朝议对军国大事进行讨论决策，然后经皇帝裁决后，以诏、制等形式交有关机关和官吏执行实施。

秦汉时期皇帝从得到信息到做出决策，一般经过这样一些程序：皇帝将问题交给有关机构和臣下讨论，提出方案，由皇帝批准，交御史府拟定诏、制、敕、令，经丞相副署后交有关方面执行。这就是在《本纪》中经常出现的从“有司提议”到皇帝“制曰可”的过程。

秦汉时期，中央的决策建立在对不同的渠道反馈的各种信息的掌握上。主要的有：郡国的上计制度。定期了解郡国的人口，垦田和税收状况。各级官吏的奏章，随时了解各地区各部门发生的情况。监察系统的官员御史、刺史等也及时把自己监察范围内的情况汇报。这些奏报，一般通过遍布全国的亭组织组成的信息网络汇报。除了这些主要的信息渠道，皇帝和丞相还不时的派出大员有目的有计划的到全国各地进行巡视，以着重了解某些地区和某些方面的专门情况。

在秦汉中央决策机制的运行中有两个重要的特点：一是皇帝有拥有最终的决策权，这是一个不受限制的权力；二是决策的人治主义原则，无法可依和有法不依的情况比比皆是，三是决策的随意性，缺乏科学的论证体制。

然后再详细的介绍一下秦汉时期各个中央部门的状况。首先是秦汉时期的三公制度。事实上秦朝并没有实行三公制度，御史大夫虽然是副丞相，但比丞相的地位相差甚远。但是对于御史大夫，有将其称作“三公”的说法，大约是因其“宰相之副，百卿之右”（《通典》《职官一》）的地位。御史大夫真正的位列三公，三公成为正式的法定官名，那是成帝以后的事。《汉书?百官公卿表》写道：“成帝绥和元年，（御史大夫）更名大司空，金印紫绶，禄比丞相。”这样，丞相的权力被一分为三，一人单独的责任制，改为三人共同的责任制。这是汉武帝裁抑丞相职权的进一步发展，一人之下万人之上的独尊地位，被三人的平起平坐取代了。

在三公之上，还有所谓的“上公”。?也就是太师、太傅、太保等官。这样尊崇的官职，在汉代的政治生活中其实没有发生过什么实际的作用。盖虚职也。如太傅一官，吕后的时候曾有王陵和申食其二人担任过，但他二人为太傅不过是权宜之计，《汉书?王陵传》记载：“吕太后欲废陵，乃阳迁陵为帝太傅，实夺之相权。”阳同佯。也就是明升暗降的一种政治策略而已。

下面再具体的讲一下秦汉时期“三公”的各自发展。

首相是位于百官之首的丞相。其实所谓的“相”，最早并不是这么位高权重的职位的意思。到战国初年的时候，相还更多的是一种名誉职务，如苏秦配六国相印。而把内政总理职务的官吏称之为“相”，则是战国后期的事情。当时人们普遍认为：“相也者，百官之长也。”（《吕氏春秋?举难篇》）而相国一词的起源要更晚些，是战国后期人们对于百官之长的官吏的尊称。

秦丞相的职权，“掌丞天子，助理万机”。也就是承受天子的命令，辅助天子管理整个国家的事情。秦虽然确立了丞相制度，但是组织上还不是很完善。孙楷的《秦会要》列的丞相的属官主要有：“侍中”、“尚书”等。所以基本上也可以说秦的丞相还没有什么属官，办事主要靠各级官吏。者可以看做是丞相制度的初创阶段。

汉承秦制，并在继承了丞相制度的基础上进行了一系列的发展，建立了比较完备的制度结构。汉朝丞相的具体职权主要有五个：第一，丞相有选用官吏之权。“当是时丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。”这说明丞相几乎掌握了全部的用人之权。正因为其权力过于膨胀，甚至招到了皇帝的不满。第二，丞相有劾案百官与执行诛罚之权。武帝时田蚡为丞相，劾灌夫骂坐不敬；后又以灌夫家在颍川，横行不法，民苦之，请案验，武帝曰：“此丞相事，何请？”说明丞相有劾案百官之权。第三，丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。《汉书?匡衡传》载：“衡位列三公，辅国政，领计簿，知郡实，正国界。”并设有专人管理郡国上计。第四，丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦汉时，凡遇到重大的事情，皇帝常召集百官朝仪，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。第五，丞相有封驳和谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如景帝欲封皇后兄王信为列侯，与丞相周亚夫商议。周亚夫以刘邦由于在先而反对。从以上简略叙述中可以看到，丞相的职权主要在用人和出谋划策两个方面。

秦汉期间，丞相的地位也是有很大变化的。从秦到西汉初年，丞相权位既重，礼遇亦隆。武帝以后，丞相封侯成为定制。但是到东汉初年就废除了。丞相地位既尊，权力又大，必然要和君权发生冲突。萧何是西汉的第一任丞相，功劳最大，仍不免遭到刘邦的猜忌。秦汉的统治者设立丞相制度，本来是为了加强中央集权，提高皇权；但由于相权和皇权的冲突，又必然的想法削弱丞相的权力。真正从制度上削弱相权，始于武帝，中经成帝的改制，最后完成于光武。从武帝开始，丞相的权力便开始转归中朝尚书，而丞相的地位也随之降落。成帝时，置三公官，丞相的权力一分为三，到哀帝时，连丞相的名字也被废掉，改名为大司徒。到光武帝时，尚书台正式成为中央的最高权力机关，这时的丞相，已是备员而已了。

丞相助理万机，自然需要相当的属官辅助其工作。汉朝丞相的属官重要的是司直、长史两个，此外是诸曹掾属。长史的设置随丞相设置的变化而变化。文帝时设立两长史，秩千石。而东汉是设一个长史。长史类似相府的总管，职无不监。丞相有事，常交付长史办理。实际上长史不仅仅是限于丞相府内活动，也可以出席朝廷会议或者代表丞相参与相符以外的事情。有事还要奉召干预地方上的事务，比如镇压起义。司直：司直是丞相府中最高的属官，秩比二千石。武帝时才开始设立的。司直的主要职责是主管检查检举，特别是“助督录诸州事”。司直这方面的权力很大，位在司隶校尉之上。在丞相府中地位最高，可以指挥丞相府中的其他属官。到东汉光武时期取消了。

丞相制度的设立，在中国的官制史上有重要的意义。第一，彻底的废除了“世卿世禄”制度。第二，权力进一步集中。掌权的人少了，权力更加集中。反映了君权的加强。在丞相之后是御史大夫。御史大夫是天子左右亲信发展起来的，所以虽然是副职，但和皇帝的关系更密切一些。另一方面，丞相位高权重，皇帝不愿随便差事，有些时候宁愿差使御史大夫。至于御史大夫的职务，因其本来就是皇帝左右掌管文书的大臣，所以皇帝的制书和

诏书，在下达各官时，也多有御史大夫承转，然后才下达丞相。另外，御史大夫有时还可以奉命督兵出征。如武帝征和三年，御史大夫商丘成将二万人出兵匈奴。说明御史大夫有奉命领兵之权。当然，这也可能是临时性的差遣。

御史大夫与丞相，其职能既相辅佐，也相互制约。所以当时的御史大夫不仅称为“副相”，而且称丞相府与御史府为“二府”。御史大夫虽然官位比丞相低，但是地位却十分重要。《汉书?朱云传》说：“御史之官，宰相之副，九卿之右，不可不选。”说明御史大夫的地位仅次于丞相，高于九卿。职责是辅佐丞相，管理国政。而且，御史大夫主管图籍秘书，四方文书，熟知法度律令，因此还握有考课、监察和弹劾百官的权力，这种权力有时候甚至超越丞相。

在整个秦汉时期，御史大夫的名称和权力大小也经历了相当的变化。到西汉末年，御史大夫的身份和地位都明显的提高了，身份和丞相完全一样的紫绶金印，成了名副其实的三公。但是权力的变化却是朝着相反的方向发展了。武帝以后，由于中朝尚书的权力逐渐发展，御史大夫的职权和丞相一样也转移到尚书手中。所以，御史大夫改名为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。

御史大夫的属官，重要的是御史中丞，后来改名为御史长史。“秦官也，掌弍大夫，汉因之。”《历代职官表》记载：“御史亚长曰中丞，弍大夫，以领其属。汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国刚，鲜临府事，故中丞专焉。”所以御史大夫的权力，更多的集中在中丞一人身上。而且中丞更接近皇帝，更为亲信。中丞的具体职责有：第一，掌图籍秘书。按《汉官仪》的说法是御史中丞“兼典兰台秘书”。兰台是藏书之地。第二，外督部刺史。刺史负责监察各州，而在中央则隶属于御史中丞。第三，内领侍御史。御史中丞之下比较高级的属员有四十五个，其中以中丞为首的十五个是在殿中的，称为侍御史。内领侍御史也是当时御史中丞经常性的大量工作，因此采用分曹办事的方法。因为宫中琐事，事无大小都归中丞所管，所以中丞还单有一印，通行宫中。因为这种地位，所以有说他“受公卿奏事”，起一个上传下达的作用，内外朝的相通，也是通过他来传送的。第四，举劾案章。这是御史中丞的主要执掌。以上几条也可以归结于此，即执法。虽然是御史大夫的属官，但在行使监察权时，依法弹劾，不受御史大夫或其他人的限制。与执法有关的，御史中丞还有权承诏治狱。除此之外，御史大夫的属官还有御史四十五人。除侍御史十五人外，还有治书侍御史、符玺御史、监御史、绣衣御史等等，依各自的执掌而命名。

西汉末年，御史大夫改名为司空，作为其属官的御史中丞自然也随着发生了变化。东汉光武帝以御史中丞为御史台主，后又属少府。于是中丞逐渐代替西汉的御史大夫成为一个独立的监察官。

三公的另一成员称为太尉。从现有的材料来看，从秦国到秦朝，相当于汉代掌武事的太尉的官吏，只有“国尉”。但是地位并不是很高，在大将军以下，应该是中级军官的级别。所以说，在秦国和秦朝，并没有一个太尉那样的固定的最高武官职位。至于带兵打仗的，多是临时性的差遣。在汉初，太尉是最高武将的称呼之一，还有各种将军，并不是唯一的最高武将的称呼。而且，汉初的时候，太尉是时置时废的，并不像丞相那样固定。反应这方面内容的材料很多，不一一罗列。总之，太尉是汉代武将的最高荣誉职务，但是不常设置。关于太尉的职权，《汉书》讲是“掌武事”。实际上不过是西汉时皇帝的军事顾问，并没有发兵领兵的权力。军令行使完全听从于皇帝的命令。而东汉时，由于录尚书事，太尉的职权有所加重。除了军事顾问之外，并综理军政。在东汉的三公中，太尉的地位最尊，次司徒，次司空。太尉的主要属官，有长史一人，掾史属二十四人分东西各曹理事。此外还有令史和御属二十三人，相当于西汉的丞相府了。

下面再介绍下秦汉时期的九卿。其实九卿只是习惯的称呼，严格来说并不一定只有九个，应该叫“诸卿”。

首先是太常。汉代，太常的主要职责是宗庙礼仪。《后汉书?百官志》太常条下记

载：“掌礼仪祭祀。”古时，陵寝与宗庙有关。所以，凡是天子陵庙所在的地方，均规太常管辖。太常不仅要守陵庙，每月还要定时巡守陵寝。太常除了主要负责宗庙礼仪外，还兼管文化教育。置博士弟子员之事，从选拔、教育到补吏都是由太常负责的。总之，太常官居清要，不但“常以列侯、忠孝敬慎者居之”，而且也是颇有学问的人。太常的之权，在两汉也渐有分化降落之势。如汉初三辅有陵庙之县，均属太常管辖。而元帝永光元年分诸陵邑属三辅，此后言三辅陵庙事，即不再涉及太常，而考试之权，武帝之后则逐渐转归尚书了。

太常的主要属官有丞。太常丞实际上是太常的副职，所以有时候能作为太常的代表。太常丞实际上还是太常寺的总管，总管寺内诸曹的一切具体事务。其他的属官有大乐、太祝、太史、太卜、太医令等，还有比较值得一提的是博士。秦汉时博士官虽然没有实权，但却是一个很高的荣誉头衔，而且可以参与国家大事的讨论。另外，博士还专讲经学教授，为汉代官学的老师，对汉代的文化教育事业也起着重要的作用。当然，严格的说，博士并不能算是太常的属官。太常负责的不过是博士的推举和选拔。

宗正，是管理皇室亲族和外戚的官员，自秦开始设置，两汉基本上没有什么变化。任职者皆为皇族。宗正的属官主要有宗正丞。与太常丞一样，也是副官，可以治宗正事。一般也是皇室。都司空令、丞，主要是督造砖瓦。出土的西汉瓦当，属于督司空造者，有督司空的字样。另外还有内官长丞、诸公主家令门尉等等。

光禄勋，秦名郎中令。主要的职能，除了卫之外，还有侍。也就是说，一方面要宿卫门户，另一方面又在宫殿之内，侍从左右。实际上是皇帝的顾问参议、宿卫侍从以及传达招待等官员的总首领，或者说是宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，所以地位十分的重要。

光禄勋的属官比较多，秩次也高，则其重要者分述如下。一、大夫。严格来说并不能算是光禄勋的属官。地位比较高。主要是执掌言议。实际上是皇帝的高级参谋，许多重要制度法令的谋议和制定都和他们有关。二、以郎命名的各种官。五官左右中郎将：郎中令下面还有很多不同的分工，首先就是分为五官左右中郎将，即所谓的三署，然后每一署下面又有若干的中郎、侍郎等等。车、骑、户三将：比三署中郎将的地位要低一些。分别管理各自的事物，而且有一定的过渡性质。似乎可以理解为是从战时向和平统治时期的过度。到后来东汉的时候就取消了。期门、羽林：都是朗官。期门的经常性任务是执兵送从，有时也要出征或者出使。羽林次期门，主要的任务也是掌送从，也就是负责出行时的保护工作。郎官不仅是皇帝的亲近侍从，而且是后备官员，是进士的重要途径。汉代的许多有名的大臣都是从郎官中选出来的。当然，到武帝之后，也出现了郎选泛滥的问题。三、谒者。主管叫谒者仆射，下属各种谒者。主要的工作是“宾赞”。也就是行宾礼时的司仪。到东汉的时候，谒者为外台，与尚书中台、御史宪台并称三台。到东汉末年，实际掌握着朝政。

卫尉：秦官。汉时沿用。主要的职能是统辖卫士，护卫宫门内。之下也设有丞，但由于是护卫宫内，所以关于丞的单独活动记载不多。主要的属官有公车司马令、卫士令、诸屯卫侯司马二十二官、诸宫卫尉等，基本是按字面意思分管各种护卫工作，各自又有属官负责具体工作，不赘述。

太仆：秦官，掌舆马。有很高的地位。主要有两个原因：第一是太仆常在君主的左右，不仅掌管车马，有时还亲自为皇帝驾车。第二，太仆之所以重要，还因为其主马政。属官亦有丞，且有二丞。其他比较重要的还有：大厩、未央、家马三令，各五丞一尉。主要是分管各个马厩的工作。车府、路軨、骑马、骏马四令、丞。主要是按职能分的四个官职，各管车马。其他还有很多马厩，如龙马、闲驹等等，皆以厩名命名，不详述。

廷尉：秦官。执掌刑狱，为最高司法官。廷尉还是地方的上诉机关，判例可比作法律。当时不但有各种法律条文，还有一定的法律程序，如地方官解决不了的，就上报廷尉。廷尉再不能解决，就上报皇帝。廷尉既掌管刑狱，故设有监狱，所以廷尉既是官名，也是署

名或者狱名。廷尉的属官，据《汉书?百官公卿表》记载，有正、左右监，后来又有左右平等等。廷尉正相当于其他卿的丞，地位仅次于廷尉，也可以代表廷尉参加杂治诏狱，也可以单独决疑狱。左右监秩次与正同，但是地位略低。主要的职能是执行具体的逮捕任务等等。而廷尉平的职责主要就是判案，相当于后世的审判员。另外还有些秩次更低的掾史，比如廷史等。

大司农，秦名治粟内史，汉初因之，武帝时改为大司农。从秦代开始的大司农和少府两个官职，是我国古代管制史上的一个过渡，也是中央财经机构变化上的一个过渡。首先，他们位列九卿，地位比过去有所提高。反映了财经工作的重要。说明国家真正的重视财经工作，是从秦汉开始的。其次，同时设立两个官职，即所谓的“国家财政”和“皇室财政”的区别，这也是一个过渡。在“朕即国家”的情况下，这种分开不可能持久，从东汉以后二者就逐渐合一了。大司农主要掌管国家的钱谷租税等财政收入和支出。尤其在汉武帝的时候，起过非常大的作用。大司农之下，亦设有丞，且有两个。大司农的属官很多，分述如下：一、太仓、均输、平准、都内、籍田五令。太仓令即管理太仓的官吏。均属、平准令都是设立于武帝时期，主要是管理各地的贡物、运输和平抑物价的问题。都内是京师藏钱之所，都内令也就是掌管财货的官员。二、斡官、铁市两长。斡官：斡盐铁而榷酒酤，也掌管铸钱之事。而铁市长很明显是掌管铁器的交易的官吏。另外还有郡国诸仓、农监、都水等属官，都是掌管各类有关农业事宜的官吏。而东汉时期，大司农的属官有了很大的简化，而且表现出明显的地方权力加强的趋势。比如原属大司农的郡国盐铁官，中兴皆改属郡县。?

少府，秦官，掌禁钱以给私养。少府“掌山海地泽之税”，专管所谓的“皇室财政”。收入大大超过大司农，所以往往大司农穷乏，需要用少府禁钱补充国用，并且引起了财政制度的某些变革。比如《百官公卿表》说的：“初，斡官属少府……后属大司农”。而临时动用少府钱充国库的事情也很常见。

少府的属官。非常之多，在诸卿中居首位的多。有六丞，分工管理各类事物。只是六丞中具体有哪些不可考。分述如下：一、管理宫廷各类事务的属官。主要有尚书、符节、太医等等。尚书：职务变化非常大，开始的时候只是“在殿中主发书”的官吏，后来的沿革到尚书台一章另述。太医令，很明显是主医药和医治百官之病，分工很细。太官、汤官、导官等负责饮食。其他的还有乐府令掌乐器、若卢令掌库兵及诏狱、考工室令主做器械、左弋令佐助弋射之事、左右司空令掌石刻和造陶瓦、东西织令做文绣郊庙之服、东园匠令主做陵内器物等等。

东汉的少府有了比较大的变化，省去了一些属官，实际上又增加扩大了一些属官。主要的趋势有一下三点：第一，掌管天子供养以及有关宫廷杂物的属官，一方面基本照旧，一方面也有所调整。第二，宦者令虽然取消了，但宦官当的官却增加了。比如中常侍、小黄门等等。东汉时宦官势力日益增大，酿成祸乱，也可以从这里看出端倪。第三、东汉少府的属官中，有一些助理有关国政事物的管理，数量增多了，地位也大大提高。比如侍中、给事黄门侍郎等等。严格来说，这些品秩不高的官员，实际上却是掌握政治实权的，并不能算是少府的属吏，只能算是“文属少府”。

执金吾的主要工作是负担宫殿之外、京城之内的警卫工作。还要负责皇帝出行的仪仗队。另外，与警卫工作相关的，执金吾有权直接逮捕罪犯，还要负责消防工作。到东汉时，还可以巡行郡县。

将作大匠，秦名将作少府，职责为“掌治宫室”，也就是主要负责基建方面的工作的。以上是秦汉时期外朝主要官职的基本情况。但实际上从武帝开始，为了限制丞相的权力，选拔中下级官吏并任以尚书、中书、侍中等官职，作为自己的高级助手，令九卿不通过丞相直接向自己奏事。逐渐的在朝中形成了内朝、外朝之分。内朝称为了实际的决策机关，而外朝则逐步变成了执行机关。下面介绍内朝的主要官职。

大将军，将军最早是武官的通称，后来才“以为卿号”。西汉时期大将军的地位是相当于丞相的，而实际的权力则因人而异，有事甚至还在丞相以上，如卫青、霍去病、霍光等人。因为他是最高的武官，有了他之后，太尉就没有什么意义了，于是武帝年间就省去了。大将军战时带兵，平时则为皇帝的近卫武官之长。因其近卫皇帝左右，故得委任令录尚书事，居宫中参决政事，所以也属于中朝官。

前后左右将军的地位很高的。平时并没有具体的职务，一般会有一种具体的兼职，再加以诸吏、散骑、给事中等号就成为中朝官，再领尚书事就负责实际政务。

汉代的大将军和其他官吏一样，有举荐官吏的权力。所举荐的人多为大将军的幕僚。所谓的幕府，也就是将军之府。并且新任命一个将军，就要新设立一个幕府，招揽人才以为僚属。东汉时幕府员额逐渐增加，有时甚至倍于公府。

尚书的官名始见于秦，秦时地位并不重要，只是“掌通奏而已”，负责皇帝和丞相之间的传达。汉承秦制，西汉初年尚书的执掌没有什么变化。到了武帝的时候，为了削弱相权，开始更多的利用尚书这个办事机构，尚书的地位也就更加重要起来。成帝时建三公官，相权一分为三，而尚书的建制也有了变化，开始置尚书五人，包括一仆射和四曹尚书。尚书台正式成为总理国家政务的中枢，是在东汉时代。光武独揽大权，虽有政府，但实际上国家的大权完全集中于宫廷，也就是尚书台。

尚书台的职权，最初不过是发书而已，本身没有什么政治权力。然而从武帝之后，尚书的职权逐渐提高，于是由“通奏章”而“拆阅奏章”而“裁决奏章”进而直接“下章”了。尚书不仅参与国家机密，出纳王命，而且也渐渐侵夺了中央政府的权力，例如选举、任用、考核官吏之权。自武帝以后，人事权就转归尚书了。总之，两汉的尚书，尤其是东汉的尚书，可以说是包揽一切，无所不总的。不仅原来丞相、御史的职权转归尚书，即使是九卿的职权，也逐渐转归尚书诸曹了。

东汉光武以后，尚书台成为法定的机关，尚书令的职权亦随之制度化。“主赞奏，总点纲纪，无所不统。故公为之，……增秩两千石”。也就是说，尚书令本秩虽不过千石，但如以公任此事，不仅可以增秩，礼仪亦有加。

尚书仆射。从有关的记载来看，尚书仆射履行着监察和谏诤的职责，甚至类似后来唐代的谏官。尚书令和仆射之下是六曹尚书，分理各曹事情，后世即发展成为六部尚书。尚书以下有尚书丞。丞分左右，主要是佐令和佐领仆射之事，其实分工也不很严格。

另外还有侍中、中常侍、给事中等等为加官，仅从名号看就知道，肯定是接近皇帝的。

二、魏晋南北朝的中央官制

魏晋南北朝时，丞相或称大司徒或称相国或称司徒，不常置，一般以权臣居此职。权臣常将此职作为篡位的阶梯，有事也作为赠官以示恩宠。

魏晋南北朝时，中书省的发展已经和汉代的尚书台很相似，掌握了政治实权，负责审理奏章，草拟诏旨，执掌机要。中书省权利的变化，大体可以划分为两个阶段。第一阶段发生在魏晋时期，中书监令“掌机衡之任”，取代了尚书令和尚书仆射成为真宰相。第二阶段开始于刘宋，结束于梁、陈。中书舍人五人，领主书十人，书吏二百人，分掌二十一局，与尚书各曹对口，且为上司，总领诸曹尚书的职事，且侵夺了中书监、令和侍郎的权力。

魏晋南北朝时，置门下省，其长官是侍中和给事黄门侍郎。门下省的前身是东汉时少府下属的侍中寺。魏晋时，侍中比二千石，入侍帷幄，出拥华盖，与皇帝亲近。给事黄门侍郎与侍中同掌奏文案，俗称“小门下”。门下省的属官尚有散骑常侍、散骑侍郎以及给事中、谏议大夫等官。魏晋时期，九卿的职权衰落，汉时卫尉所属的公车、武库令、太仆所属的未央厩令，少府所属尚方令等等改属门下省。门下省除了出纳诏命，弹劾纠察外，

还管辖禁中禁令仪制和献替侍从等，很大程度上成了皇帝事务总理机构。

到南朝梁、陈时期，举国机要都在中枢，献纳之任又归门下，尚书省就成为单纯的政务执行机构了。尚书、中书、门下三省地出现，把皇帝下面的最高政务核心分割称为决策、审议和执行三个职能比较明确的系统，即三个官僚集团。三省制的形成，起到相互制约、互为补充的作用，既可以抑制权臣专横，又可以较充分的发挥君主专制政体下各个官僚机构的效能。

差不多与三省地建立同一时期，后世六部的建制也开始初具规模。吏部：东汉末年选曹，曹魏时改为吏部。主管文职官员的任免、考核、升降和调动等事务。因其权重，所以常以尚书仆射兼领。户部：三国以后，各朝常置度支尚书，掌管财用。取代了汉代大司农的职权。它是隋代的民曹、唐代户部的前身。礼部：掌管祭祀等事，倒北周时才有礼部之名。它取代了汉代太常和大鸿胪的部分职能。兵部：曹魏置五兵尚书，晋又设三部，到北魏时发展为七兵尚书。到隋唐时，综合五兵和三部，设立兵部。负责军事行政事务，取代了汉代太尉的职能。刑部：南朝设立督官尚书，负责刑法诉讼事务。隋代改督官尚书为刑部尚书，分掌汉代廷尉的部分职能。工部：北周冬官始有工部之名，掌管工程。隋唐设立工部尚书，取代部分汉朝将作大匠的职能。

魏晋南北朝的财政制度，突出的表现出过渡性的特征。曹魏时期大司农和度支尚书并存，并且大司农的职权逐步被度支尚书所取代。其次，是尚书台内部左民、左户尚书和度支尚书的并存。到北齐时，左户尚书并入度支尚书，基本上完成了尚书台内部的这一过渡。再次，列曹尚书郎的调整，向着有利于财政管理一体化的方向发展。

三、隋唐的中央官制

唐代的中央决策主要是通过御前会议。方式有很多种。正式的御前决策会议称为常参。参加者一般为五品以上的高级官员。常参会议一般每日或隔日举行，会议的内容十分广泛，反军国大事、百官奏议都可以讨论，在唐代前期的中央决策中作用很大。但是由于常参会议因皇帝辍朝和灾异等原因经常不能按时举行，同时因为参加人数众多，效率低下也不便于保密，在唐代高宗之后重要性下降，渐渐也沦为一种形式。为了保证重大决策的效率和机密，产生了在常朝仗下后，皇帝再和宰相或相关大臣议决军国大事的决策方式。称为仗下后会议，并在高宗后逐渐取代了常参，称为御前决策会议的主流。另外还有延英殿会议，玄宗时已经颇为流行。保密性很高，形式也较为随便。参加者主要是皇帝和宰相。议案由宰相提出，经过讨论得到皇帝的口头批准，再有宰相拟定具体的实施办法进状，最后由皇帝书面批准。

隋唐信息来源渠道：最重要的是各地行政机构的情况上报制度。分为定期上报和不定期的上报两种。内容涉及各地的户籍、田地、经济状况、吏治等。上报的方式主要是通过专使和邮驿。另外的渠道还有御史出巡，具体的归御史台的殿院分管。派遣各种使臣前往各地是另一条途径。后来发展为在各道设立中央的常驻使臣。最后还有广开言路，允许官民上书言事。

隋唐时期正式确立了三省六部的中央核心机构。

中书省的主要职权是参与中央决策和起草诏令。长官中书令，在隋唐时期为正式宰相，直接参与中央各项核心决策。主要的副官有中书侍郎和中书舍人。侍郎是副手，名义上也有参与中央各项决策的权力，实际上如果不任命为宰相的话，是只能处理本省事务的。舍人是重要的官员，有六个。负责起草诏令，并担任宰相会议的秘书工作。

门下省在隋唐的时候负责对中央各项决策的审议和封驳，拥有封驳皇帝诏书和驳回臣下奏章的权力。成为中央决策系统中重要的制约机构。长官为侍中职位宰相，直接参与核心决策。副官有门下侍郎和给事中。侍郎是门下省实际上的长官，中堂后常被任命为宰相。给事中是重要官员，具体负责对中央各项决策的审核，发现有失误或不可行的，都可以退回

重新起草或者作废。

尚书省在中枢三省中的地位属于执行机构，是全国的政务中枢。在中央行政系统中，尚书六部是政令机关，五监九寺是事务机关。尚书省采取合署办公的方式。尚书都省居省内中心，为尚书令等办公之处，称为都堂，并且设左右司，作为六部的管理机构。都堂东有吏户礼三行，左司统之，西有另三部，右司统之。日常的工作主要包括勾稽文书、转发文书和对本省的文书档案进行核检。

唐朝初年，以三省长官为宰相，从贞观年间开始，皇帝开始任命中央其他高级官吏为相。名称上最早的时候多具临时性，后来逐渐固定“同种书门下平章事”为宰相的职衔。来源的广泛化和职权的固定化，加强了皇权分散了相权。同时，唐中宗后，尚书省的长官仆射不再任命为宰相成为定制，尚书省掌管丧失了宰相的权力，使宰相之间的权力失调得以缓和，中央决策系统的权力结构更加合理。

唐代宰相会议的决策方式。宰相会议讨论后作出的决策，一般以中书门下奏章的方式上报皇帝批准。反过来皇帝的诏令一般情况下也要经过宰相会议的讨论通过，并加盖中书门下印才能正式生效。唐代中央决策系统中，，御前会议一般讨论军国大事，日常事务交由宰相会议讨论。并且，御前会议一般只讨论处理的原则，具体的实施办法也由宰相会议讨论。唐代宰相会议实行集体决策制度，具体的标志是宰相连署制。但实际的操作过程中也经常不能严格执行。中唐后地位逐渐下降。

中唐以后，政事堂会议开始逐渐转变为专门的决策机构。在这个转变过车各种有两个重要的改革：一个是武则天时期，政事堂有门下省迁往中书省，另一个是玄宗开元年间，政事堂会议更名为中书门下会议，并先后剥夺了中书舍人的宰相会议秘书职权，设立五房作为宰相会议新的秘书机构，从而使宰相的决策能力大幅提高，也使得中书、门下两省机构在最高决策层次合为一体。

上面说过，尚书省作为专门的政务执行机构，下设六部。下面简单介绍一下六部的情况。

六部二十四司——政务官。吏部掌管文官的栓选、考课、封爵等事；户部掌管全国的户口、田赋、仓储等民政和财政方面的政令；礼部掌管全国的礼仪、祭祀、教育科举方面的政令；兵部掌管全国的军事政令；刑部掌管全国的刑罚以及徒隶、关禁的政令；公布掌握水利工程和土木建设以及国家农林牧渔事业的政令。

九寺五监——事务官。主要执掌如下：光禄寺：掌管邦国酒膳之事；卫尉寺：掌管器械、仪仗的收藏；宗正寺：掌管皇亲族属籍；太仆寺：掌厩牧舆辇之事；大理寺：沿北齐旧制，为中央最高审判机关；鸿胪寺：掌少数民族的朝会与丧礼吊祭之事；司农寺：所掌多为仓储、农林、园苑等杂物供给；太府寺：名称几经易改，所管多为财货贮藏与贸易。五监具体名称和执掌：少府监：掌百工技巧之事，为宫廷的总务机构；将作监：掌土木工程营建之事；军器监：军器的管理和制作；都水监：掌川泽、津梁、渠堰、陂池之事。

与中国历史上的其他封建王朝一样，唐朝的中央决策主要也是实行“人治原则”。这在隋唐五代时期的中央决策过程中孕育出两个主要的负面作用：首先是造成了中央决策机制的不稳定性。和皇帝和大臣的个人能力高度相关。其次，人治效应造成了封建王朝政治系统中的层层人身依附关系。这使得各级官吏的决策不一定符合封建王朝的根本利益，往往是以上级官吏和皇帝的好恶来决定。另外，隋唐中央决策中还表现出历史的局限性，表现在隋唐王朝的决策在面临因为商品经济的发展而出现的新生事物的挑战时的束手无策，比如货币兑换中的飞钱变换，市场发展中的夜市等等，采取简单的禁止了事的做法。

四、宋元的中央官制

宋朝的中央行政机构，有中书门下、枢密院、三司、三衙、翰林学士院、三省、御史台和谏院等。北宋前期，中书门下是正副宰相处理政务的最高行政机构。后来设立“制敕

院”，作为政务的办公机关。枢密院是总理全国军务的最高机构。有调动兵马之权，但要经过皇帝的批准。掌管为枢密使。三衙是殿前都指挥使司、侍卫马军都指挥使司、侍卫步军都指挥使司的总称。三衙分掌全国禁军，但没有调兵的权力。翰林学士院实际上是皇帝的秘书处，负责起草各种文书、充当顾问等等。三省，即门下、中书和尚书三省。北宋前期地位较低，元丰后成为最高政务机构。元丰后，门下省专司复审、中书省专司取旨出令、尚书省专司执行命令，所谓三权分立。

宋朝的宰辅又称宰执，是指宰相和执政。北宋前期，正宰相称“同平章事”，副宰相称“参知政事”。宰执是宋朝最高的官僚集团，绝大多数有文官担任。

三司是北宋前期的中央财政管理机构，总管盐铁、度支、户部三部。三司使负责征调财赋，主持国政，号称计省，位亚执政，目为计相。盐铁，掌天下山泽之货，关市、河渠、军器之事，以资邦国之用；度支，掌天下财富之数，每岁均其有无，制其出入，以计邦国之用；户部，掌天下户口、税赋之籍，榷酒、工作、衣储之事，以供邦国之用。

铨选制度。宋朝官吏的铨选制度，是指朝廷中央选拔、任免、考察各级官员的制度，具体包括注授差遣、叙迁、考课、恩荫等许多方面。

宋朝百姓入仕的途径有多种，其中贡举取士和学校三舍考选是统治者选拔人才的两个主要途径。宋朝实行乡试、省市和殿试三级考试的制度。殿试合格，朝廷按科目和录取甲次，授予各种出身，并授予官职。从宋朝的神宗熙宁元年开始，太学逐渐开始实行三舍法，太学学生刚入学为外舍，然后升内舍，然后升上舍。中间要经过各级的私试和公试以及上舍试。最后成绩优秀的可以授官，或者赐予“免省”或“免解”。

忽必烈时，但凡决定国家大事，先召集中书省、枢密院、御史台的长官集议，有时还要咨询翰林院。有关钱粮、设立官府等事务，省、院、台官议定后，经皇帝同意就颁布实施；有关军事行动的内容，与蒙古诸部有密切联系，所以朝廷官员商量后，还要在忽里台上宣布和讨论。忽里台的主要作用是通过宣读扎撒和宴赐等活动，使皇帝和蒙古各部保持密切的联系。参加的人除了各部的蒙古贵族，中央核心机构的主要官员也可以参与。同蒙古国时期一样，怯薛歹对皇帝的决策有重要的影响。蒙古皇帝向来对来自怯薛歹的意见非常重视，因为他们认为，怯薛歹是代表蒙古族的利益的。

大约在中统三年（1262）前后，燕京行省并入中书省，中书省作为全国最高的行政管理机构成为定制。中书省有皇太子兼任中书令，太子缺位则虚置。丞相、平章政事、左右丞和参知政事为宰辅，由丞相主管省务。中书省下设吏户礼兵刑工六部，分理政务。六部的分工为：吏部掌管全国官吏的选授。户部掌管全国户口、钱粮、土地，负责赋税的征收、发行钞币、平准物价和调运、储备粮食以及金银币帛。礼部主管国家礼仪，负责宫廷的礼乐、祭祀、朝会、宴赐和印信。兵部掌全国驿站、屯田与牧业、鹰坊，但是职能常被其他机构取代。刑部掌全国刑狱，但是蒙古人的刑名之务有大宗正府管理。工部掌全国的工役营造，官工匠亦归其管。

五、明清的中央官制

明朝初年，进行了一系列的强化君主专制中央集权的改革，皇权得到了极大的强化。在中央，罢丞相，权分六部，使互不相属，直接对皇帝负责。把大都督府分为中前后左右五军都督府，与兵部互相牵制，使军权集中于皇帝一人。又建立都察院、通政司、大理寺，加强皇帝的耳目监察和对刑狱的控制。另外还建立特务组织，加强文化控制等等，使皇权空前加强了。

明朝在废除丞相后，开始挑选殿阁大学士，协助批阅奏章，充当顾问，承旨办事，不参与机要。成祖时，正式设立内阁。内阁是明成祖与六部之间的一个办事机构，可以参与机务，但是不置僚属。明仁宗开始，用六部尚书、侍郎兼任殿阁大学士，阁臣权力渐重。内阁的职权也发生变化，有了票拟权。所谓票拟，就是一切内外奏章送到内阁，由阁臣代

替皇帝先看，提出处理意见，再由首辅大学士墨书在一张小票上。皇帝看过后，撕掉小票，再批红。有了票拟权之后，大学士已经有了宰相之权，为了避免宰相之名，称辅臣。地位全面超过了六部。不再是翰林院的内署，而是一个位高权重的行政中心了。

明朝依然设立六部作为政务的执行机构。六部的组织机构基本相同。以吏部权最重，掌管全国管理的选拔和考核。户部掌管全国的户口田赋之政令。礼部掌管全国的礼仪祭祀等。兵部掌管全国武卫官军选授和简练。刑部掌管全国刑名徒隶关禁等政令。工部掌管全国百官、山泽之政令。

清代以皇帝为代表的中央决策及其运行机制大体通过如下形式得以实现：首先是常规的进呈提奏本章，一般是通过内阁，并提出初步的处理意见后才送交皇帝决断。另外就是清代独创的密折陈奏制度。密折陈奏不方便公开，一般只有皇帝和居折人知道，使皇帝了解到不少从一般题奏中无法了解的情况，有助于进一步扩大视野，所以允许使用的官员范围逐渐扩大。并逐步成为制度。密折陈奏，取消了内阁等许多中间环节，加快了宫廷决策的效率，同时也是君主专制中央集权，达到一个新的高度。另外，地方官员定期奏报雨雪、年成和粮价，也采用这种形式。以上两种是文字形式，而御门听政便是君臣之间的面对面了。因为正式的朝见已经沦为形式，所以御门听政成了处理政务的重要方式。分为前后两段。前段一般是大臣上折，偶尔皇帝也做些询问。后段就是皇帝和内阁大学士再内宫讨论了。有时候，皇帝为了了解或处理地方某一重大事件，常常派出钦差大臣。有时皇帝自己也外出巡视。虽然外出巡视也有观光等目的，但是考察民情也是非常重要的。这使皇帝可以更真切的了解民间的情况。对加强中央决策也是很重要的。

清代的内阁“掌议天下之政”，大学士又为“百僚之长”，是协助皇帝办理军国大事的政府最高机构。但是，内阁位高权重，由于皇帝注意防范，重要性却逐渐降低了。南书房，本是皇帝和翰林学士讨论学问的地方，但后来皇帝觉得这些词臣办事既周密，又便于控制，于是就名翰林院选优秀人才，置于身边。这些人不但得以参与机密，连皇帝的诏旨也常命其具草。地位骤然上升。这就剥夺了内阁和议政王大臣会议的部分权力。南书房一直存在到光绪年间。军机处。最早的设立是由于西北战事。但后来皇帝发现其办事缜密，很是喜欢。就逐渐的由处理军务，发展到其他各种政务了。在这之后的一百八十多年中，军机处一直是辅助皇帝总理政务的最重要的一个中枢机构。军机处设军机大臣若干，一般有大学士兼任。又设军机章京，以为僚属。军机大臣的执掌，几乎涉及当时朝中的所有大事。但实际上，军机大臣本身却是皇帝钦定的，并承旨办事，并没有任何决策权。所以实际上军机处的设定，使得皇权空前加强了。

清代也有六部，作为中央行政机构的基轴。执掌基本上沿袭明代。只是人员的配备上有所损益。而且，由于皇权的加强和军机处的设立，六部实际的执掌也缩小了。