金融市场监管重点内容

金融市场监管

金融监管是金融监督和金融管理的复合词。狭义的金融监管是指金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业实施的监督管理。广义的金融监管是在当局监管之外，还包括了金融机构内部控制与稽核的自律性监管、同业组织的互律性监管、社会中介组织和舆论的社会性监管等。各国的金融监管体系通常在广义的范畴下架构。

金融监管的范围涉及金融的各个领域。包括金融机构：存款货币银行、非存款货币金融机构；金融市场：短期货币市场、资本市场、证券业、投资基金外汇市场、衍生金融工具市场；保险业。

一、金融监管的理论基础

1、公共利益论（The public interest theory）

该理论源于20世纪30年代美国经济危机，并且一直到20世纪60年代都是经济学家们所接受的有关监管的正统理论。该理论认为：监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率的一种回应。监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段。西方30年代经济危机时期，人们迫切需要政府通过管制来改善自由市场的低效率和不稳定状态，并在金融领域恢复公众对全国存款机构和货币的信心。该理论认为自由的市场机制不能带来资源的最优配置，甚至由于自然垄断、（正或负）外部效应和不对称信息的存在，将导致自由市场的破产。在这种情况下就需要作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正市场缺陷，避免市场破产。

2、特殊利益论

由于“公共利益论”解释力的不足，在实证的基础上，经济学家们提出了特殊利益论。该理论认为政府管制为被管制者留下了“猫鼠追逐”的余地，从而仅仅保护主宰了管制机关的一个或几个特殊利益集团的利益，对整个社会并无助益。政府在施行管制的过程中为特殊利益集团所“俘虏”了。监管提高的不是社会公众的利益，而是被监管产业的利益。由于“特殊利益论”与监管的实际有较高的一致性，因此它比“社会利益论”更有说服力。但它难以解释许多产业先前被管制，后又放松的事实。

3、社会选择论

是从公共选择的角度来解释政府管制的，及政府管制作为政府职能的一部分，是否应该管制，对什么进行管制，如何进行管制等，都属于公共选择问题。管制制度作为产品，同样存在着供给和需求的问题；但其作为一种公共产品，则只能由代表社会利益的政府来供给和安排，各种利益主体则是管制制度的需求者。管制者并不只是被动地反映任何利益集团对管制的需求，它应该坚持独立性，努力使自己的目标促进一般社会福利。

4、经济监管论（Economic theory of regulation，ETR）

经济监管论又叫监管经济学，是目前为止较为确切的一种理论，它提出了可检验的假设和一系列合乎逻辑的推理。根据监管经济学的观点，之所以会存在着监管的需求，是因为国家可以通过监管使得利益集团的经济地位获得改善。企业可以从政府监管那里获得至少三个方面的利益：直接的货币补贴、控制竞争者的进入、获得影响替代品和互补品的定价能力。而监管的供应则来自于千方百计谋求当选的政治家，他们需要选票和资源。由于愿意接受监管的利益集团十分明白通过监管能够从政治家那里获得的好处，因此，它们就愿意承担相应的成本。监管就是这种供求关系的相互作用下产生的一种产品。该理论认为政府监管通常发生在市场失灵的领域，其目的是为了保护公众的利益，提高公共福利。

5、金融风险论

金融业是特殊的高风险行业；金融业有发生支付危机的连锁效应；金融体系的风险直接影响着货币制度和宏观经济的稳定。金融风险的内在特性，决定了必须有一个权威机构对金融业实施监管，以确保整个金融体系的安全与稳定。

二、金融监管的成本

在金融监管中，与其他许多经济问题一样，存在成本与效益的关系。金融监管成本，可分为显性成本和隐性成本。显性成本主要表现为监管的直接成本，如金融监管当局的行政预

算支出；隐性成本则主要表现为间接成本，如过度监管导致的效率损失和道德风险等。一般来说，金融监管越严格，其成本也就越高。

1、执法成本

金融监管的执法成本，指金融监管当局在具体实施监管的过程中产生的成本。执法成本的一部分由被监管的金融机构承担，其余部分由政府预算来补充。由于金融监管当局关注的是监管目标的实现，从而有可能造成监管成本过高的现象。

2、守法成本

金融监管的守法成本：指金融机构为了满足监管要求而额外承担的成本损失，主要表现为金融机构在遵守监管规定时造成的效率损失——降低了资金的使用效率，限制了新产品的开发等。并由此导致了社会经济福利的损失。

3、金融监管的道德风险：

监管经济学认为，监管的成本除了维持监管机构存在和执行监管任务的行政费用之外，还会带来4个方面看不见的成本。⑴由于投资者相信监管当局而忽视自己对金融机构的监督、评价和选择；⑵保护存款人利益的监管目标，使得存款人通过挤兑的方式向金融机构施加压力的渠道不再畅通⑶金融机构在受监管中承担一定的成本损失，因而会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失。（4）监管过度会导致保护无效率金融机构的后果，从而造成整个社会的福利损失。

4、监管失灵类成本

金融监管的必要是由于存在市场失灵，但这并不意味着监管必然有效。监管是政府对市场失灵的纠正，但政府的作用是有限的，金融监管当局作为政府的组成部分也会存在监管失灵。这类由监管作用的局限性带来的成本包括：由于信息不完全或信息不足造成决策失误，资源浪费；由于决策层次繁多带来的协调的成本；由于金融监管者在时间、阅历、知识、经验、能力等方面的有限性而可能引起监管决策不完全正确带来的损失；以及由于决策者自身的利益约束，出现决策偏离正确决策方向等。

三、金融监管的失灵

需要注意的是政府监管虽然可以在一定程度上纠正市场缺陷，但也存在着“失灵”现象，这一点我们在讨论监管成本问题时已经提及。对于这一现象，目前这样几个解释比较流行。

1、监管人员的经济人特性

从理论上讲，金融监管机关作为一个整体，是社会公众利益的代表者，并以维护公众利益为目标。监管机关工作效率的好坏，影响着公众的利益，也反过来影响着监管机构的权力大小甚至存亡。因而，在一定程度上他们的利益是一致的。在这个层面上，监管是不会“失灵”的。但具体到金融监管机关的单个监管工作人员来说，由于也是经济人，他的个人利益和集体利益存在着一定程度的不一致，其在个人利益最大化动机的驱使下，很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人，从而损坏社会公众的利益。

2、监管抑制

麦金农(McKinnon，1973)、肖(Shaw，1973)和戈德史密斯(Goldsmith，1969)认为，政府严格、广泛的金融监管束缚了金融机构的活力，使金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终背离了金融监管的效果与目的；此外，金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，即政府在金融监管过程中同样会遇到市场机制中存在的信息不完备和信息不对称现象，而且可能更加严重(即政府也会失灵)。解决问题的办法就是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融机构的活力和效率。监管机构从维护金融体系稳定，维护公众利益的角度出发，主观上做出了弥补市场缺陷的最大努力，但由于监管者对客观规律的认识的局限性；监管者获得的信息不完备；监管时滞等一系列客观限制，从而使得这一理想化的指标很难达到。

3、缺乏竞争机制

金融监管机关作为监管制度的制定和实施者，不像其他类型的金融机构面临着其他同业的激烈竞争，从而提高其经营效率。金融监管机关依据特别法律而成立，更多体现出来的是一种行政特色，而行政机构不可能重复建设，各自都有自己的专业职能。在自己的职能领域，

它们几乎受不到来自于市场的竞争和约束，从而也就没有改进监管效率的压力和动机。这会导致监管的低效率。

4、成本——收益说。

90年代中期以来，一些学者运用交易费用理论来解释监管失灵问题，提出金融监管的成本——收益说。其主要思想是，不仅市场运作存在交易费用，而且组织监管的成本也同样不可低估。金融监管部门事先确定资本充足的具体权重并制定具体的模型是错误的，这种做法只能使监管规则越来越复杂从而造成高昂的监管成本。换言之，政府并不比金融机构与市场自身更高明。监管规则和模型过分复杂往往很难适应现实情况的变化，监管当局应该转向合理界定自身角色，制定简洁、可预期的监管规则。

四、金融监管的目标和原则

（一）金融监管的目标

金融监管的目标应该体现在以下4个方面：（1）保证中央银行货币政策的顺利实施，促进全社会资金的配置与政府的政策目标相一致，从而提高社会金融资源的配置效率；（2）保护存款人和社会公众利益，消除因金融市场和金融产品本身的原因而给某些市场参与者带来的金融信息的收集和处理能力上的不对称性，以避免因这种信息的不对称性而造成的交易的不公平性；（3）维护金融体系的安全与稳定，克服或者消除超出个别金融机构承受能力的、涉及到整个经济或者金融的系统性风险；（4）促进整个金融业的公平竞争。

（二）金融监管的原则

由于各国国情的差异，各国在金融监管方面存在着方方面面的差异。然而在这些千差万别的表象背后，他们都遵循着相同的监管原则。主要包括。

1、独立性原则

监管机构依据专门法案建立，保持相对独立性。在操作上拥有足够的自主权和足够的资源，并具有与其职能相当的权威。从而保证监管活动的顺利实施。

2、合法性原则。

这一原则要求包含两个方面的内容，一是一切金融机构的所有金融活动和行为都必须合法；二是监管机构的一切金融监管活动都必须依法实施。

3、公开、公正、公平原则。金融监管的实施过程和实施结果都必须向有关当事人公开，必须保证有关当事人对金融监管过程和金融监管结果方面信息的知情权。必须站住公正的立场上，秉公办事，以保证金融活动的正常秩序，保护各方面的合法权益。金融监管的实施要考虑到金融市场全部参与者的利益，保证交易各方在交易过程中的平等地位，不得有任何偏袒。

五、金融监管体制的国际比较

（一）双元多头金融监管体制

所谓双元多头金融监管体制即中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。实行这种监管体制的国家以美国和加拿大为主要代表。在此，以美国为例，来说明这一体制。

（二）单元多头金融监管体制

单元多头金融监管体制即全国的银行监管权集中在中央，地方没有独立的权力，在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的监管模式。这种体制的典型代表为德国和日本。

（三）单一监管体制

单一监管体制即由一家金融机构集中进行监管。这一机构通常是各国的中央银行。这一类型的国家有英国、泰国等。

六、金融监管的国际协调

随着金融全球化的不断深入，各国金融市场之间的联系和依赖性也不断加强，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强，加强金融监管的国际协调变得日益迫切，全球性统一监管成为大势所趋。

（一）国际协调的形式

目前金融监管国际协调的形式主要包括⑴双边的谅解备忘录，指两国就金融监管某一领

域的问题进行探讨，并取得共识，通过签订协议来明确双方在这一领域的权利和义务。如2003年签订的《中美监管信息交换协议》；⑵多边论坛，一般是就某一问题进行会谈，并签署会谈声明或文件，但这些文件一般不具有法律效力；⑶以统一的监管标准为基础的协调；

⑷统一监管，是只有一个统一的跨国机构来监管，如欧洲中央银行。

有效的国际金融监管协调可产生两个效应：⑴继续推进金融的国际化进程，为金融机构的国际化努力创造良好的金融环境；⑵提高全球金融市场监管的有效性，保持金融稳定。

（二）国际协调组织

一些相关的国际组织已经在推进世界范围内的金融监管协调；而一些区域性的带有统一监管雏形的协调性组织也已出现。

根据协调能力，现有的金融监管国际协调组织基本上可分为两类：一类是对成员国没有法律约束力的国际监管组织，包括巴塞尔委员会(BCBS)、国际证券委员会组织（IOSC）国际保险监管官联合会（IAIS）等。这类组织主要通过没有法律约束力的“君子协议”来推动成员国之间的合作以及国际性监管标准的推广。另一类是以国际法或区域法为基础的监管组织。它们所通过的监管规则对成员国具有法律约束力，可以在一定程度上统一实施对成员国的金融监管。如欧盟和北美自由贸易组织等。

在上述国际监管组织中，巴塞尔委员会的影响最为突出。

（三）国际金融监管协调的基本内容

1、信息的共享与交流

目前来看，关于信息的共享与交流方面在国际上已取得共识并得到积极主动的推进。目前国际上的信息交流机制主要包括两种形式。（1）双边合作，即在两国之间，有谅解备忘录、双边援助协议、非正式的信息交流或信息共享的安排。（2）多边合作，主要是通过国际监管组织的监管建议和监管标准来实现。此外，银行业、证券业、保险业之间的信息交流及信息共享也随着金融集团的兴起而得到了国际金融界的重视。

2、监管范围和监管责任

关于这一点，主要在1975年巴塞尔委员会首次提出的划分银行国外机构监管责任的原则（后称“第一个巴塞尔协定”）；1983年巴塞尔委员会制定的修改后的巴塞尔协定，即《对银行国外机构的监管原则》；1992年，巴塞尔委员会制定的《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》等三个文件中得到体现。

3、并表监管

并表监管，是一个监管当局对银行集团的总体经营（全球各地所从事的全部业务）进行监管的过程。并表监管并不等于会计并表，当然合并会计报表是并表监管的一个重要的工作和信息来源。并表监管原则贯穿在巴塞尔委员会针对跨国银行所提出的建议和标准当中；在欧盟内部，并表监管也作为银行监管的一项基本原则被接纳。

4、国际监管标准的建立

在国际监管标准的建立中，以《巴塞尔协议》的银行资本标准最为成功。

5、对金融集团的监管

1993年初，巴塞尔委员会、国际证券委员会组织和国际保险监管官联合会于1995年发布了《金融集团的监管》文件，首次对金融集团的监管问题进行了系统的规范。并在1996年，三方小组升级为联合论坛，。1999年，公布了《多元化金融集团监管的最终文件》，第一次就多元化金融集团的监管原则与方法提出了具体的指导意见。

6、区域性的金融监管一体化

以欧洲中央银行为典型代表。《马斯特里赫特条约》建立了欧洲中央银行体系和欧洲中央银行，赋予欧洲中央银行实施货币政策的职能，但并没有赋予欧洲中央银行实施银行监管的职能，也没有明确其为银行提供流动性支持的职能。这就是说，各国仍然保留着金融监管和维护金融稳定的职责。与此同时，欧盟又在很大程度上介入了金融的监管活动，结果形成了欧盟内部一部分银行监管是统一的、集中性的，另一部分却又分散于不同的国家主体。

（四）金融监管国际协调面临的困难

1、国家利益障碍

在国际关系的处理上，国家行动遵循国家利益至上的原则。在金融监管的国际协调中，国家利益依然是选择合作与不合作的重要依据，若不合作或违约能带来更大的利益，则国家也有足够的动机去选择不合作或违约。

2、监管政策独立性的丧失

金融监管的国际协调意味着各国在监管政策方面失去了选择自由，而统一的监管标准和统一监管将使各国在不同程度上让渡本国的监管主权。主权的让渡对任何国家都是一个十分艰难的问题。

3、国别差异

各国金融业的发展水平不同，发展的目标不一样，发展的理念也各有差异，这不能不使各国在金融监管的国际协调上面临困难。

4、机制局限

三大国际金融监管组织在很大程度上是一个多边论坛，不拥有实质性的决策和执行权力，这就是的这一监管机制本身具有很大的局限性。而且，监管标准的制定是协调各国利益的过程，程序烦琐、时间跨度长，难以根据现代金融的发展适时进行调整，落后于发展的需要。