重庆市推进统筹城乡综合配套改革试验的做法与经验

重庆市推进统筹城乡综合配套改革试验的做法与经验

转载日期：2012-7-18 22:39:00 来源：市发展和改革委员会

为推动重庆实现新的跨越发展，2006年，重庆市委、市政府提出把统筹城乡发展作为推动科学发展的战略突破口。2007年6月7日，国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2009年1月26日国务院颁发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》。2009年4 月28日，国务院批复同意重庆市统筹城乡综合配套改革总体方案。几年来，重庆市紧紧围绕城乡经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用“三条主线”开展改革试验，积极推进统筹城乡综合配套改革，初步确立了城乡互动的协调发展机制，系统设计了农民工市民化的政策制度框架，基本形成了“人人社保”的制度体系，城乡土地利用管理制度创新和以城带乡的金融服务体系建设成效显著。

统筹城乡改革促进了经济社会的较好发展。2006-2010年，重庆市经济年均增长14.9%，提速建成了一批群众多年期盼的交通、水利、电力、垃圾污水处理等项目，发展环境和生活环境显著改善。城乡居民收入比由2006年的3.6:1降至3.3:1。“两翼”地区经济连续三年经济增长快于全市平均水平。城镇化率由2006年的46.75%上升到53%。社会事业全面发展，城乡社会保障实行全覆盖、待遇标准稳步提高，社会环境进一步好转。

一、重庆开展统筹城乡综合配套改革试验的主要做法

（一）构建城乡全覆盖规划管理体制。以国务院批准的《重庆市城乡总体规划》为指导，着力完善区县、乡镇、村三级规划体系，修订了村级规划导则推进城乡规划职能向镇、乡、村延伸；在6个区县开展了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点，着力在空间布局上以“一张图”涵盖城乡，增强了规划的科学性和可操作性。着力改变城乡规划分治的状况，由规划部门统筹城乡规划管理，加快规划管理职能向乡村延伸，构建城乡全覆盖的规划管理体制。

（二）构建“一圈两翼”协调发展机制。落实向六大中心城市下放的权限，进一步研究向边远区县、“一圈”区县下放权力。构建“一圈两翼”帮扶机制建设，在市级层面，市级财政支出占全市财力的比重始终控制25％以内，确保75％以上的财力用于区县和农村发展，重点投向边远山区和贫困地区，市级国有投资集团公司帮助完善“两翼”产业园区基础设施；在区县层面，继续推进“一圈两翼”对口帮扶，每年帮扶资金不低于本级财政预算收入的1%。落实产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等年度帮扶任务；在企业层面，通过引导各类企业到“两翼”实施特色产业项目，鼓励“一圈”企业优先招录“两翼”务工人员，支持“两翼”劳务经济发展。

（三）建立完善以城带乡的市场体系。先后成立了联合产权交易所、农村土地交易所、重庆股份转让中心、农畜产品交易所、药品交易所、航运交易所、金融交易所等七大区域市场，活跃了要素交易。积极发展担保公司、小额贷款公司、信托公司、私募股权投资基金、风险投资基金、金融租赁公司、村镇银行等新型金融机构。到2010年底，累计成立小额贷款公司93家，村镇银行9家，实现农村资金互助社零的突破。开展农村房屋、土地承包经营权、林权抵押融资试点，强化对中小市场主体和“三农”的金融服务。

（四）鼓励和引导城市资源下乡扶农。积极引导工商企业投身改革试验，将资源、要素引向乡村开发建设。商社集团、建工集团、美心集团、广厦集团等企业结合自身发展战略调整，将农业产业化与小城镇开发融合，推进实施三次产业联动的综合性项目，与农村居民共建共享，掀起了工商资本进军统筹城乡发展改革的大潮。城市工商资本下乡有效促进当地经济发展。以2009年十大城市资源下乡示范项目为例，参与流转农用地4万亩，吸纳当地农民就业6320人，两年平均带动农民增收67.2%，达到了促进农民增收、农业现代化、新农村建设及小城镇综合开发等多赢效果。

（五）推进城乡建设用地改革试点。在坚持保证耕地保有量和粮食区域基本自给等“红线”的基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩、农村土地交易所等改革试点。通过创设农村土地交易所，利用城乡建设用地增减挂钩机制，将土地废弃建设用地复垦为“地票”上市交易，实现农村集体建设用地的市场价值，促进了国土整治和耕地再造等工程的实施，有效地保护了耕地，维护了农民权益。截止2010年底，累计交易3.82万亩、成交52.99亿元。利用“地票”市场，开辟了城市反哺农村的新机制。

（六）加快构建“人人社保”的制度体系。按“低水平、广覆盖”原则，加强保险制度建设。妥善解决社保遗留问题，将90万征地农转非人员、20万城镇用人单位超龄未参保人员、14万三峡库区淹没农转非移民纳入养老保险，将32万国有关闭破产企业退休人员纳入城镇基本医疗保险。设计城乡统筹的居民合作医疗保险和社会养老保险办法，出台大学生医保办法，量身定做农民工养老保险和大病医疗保险制度，初步实行社会保障制度全覆盖。

（七）全面启动户籍制度改革。坚持“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展，防止损害农民利益、防止农民流离失所、防止出现城市贫民窟”的原则，以鼓励农民工举家迁入城镇定居为核心，加快推进户籍制度改革，引导有条件的农民工及农村籍学生等重点人群转户进城，2012年后建立农民工转户进城的常态制度通道。

（八）加强和改进对农民工的服务。一是在全国率先设立“农民工日”，营造全社会关心关爱农民工的氛围，为农民工解决实际问题。二是组织了“十佳”农民工表彰、农民工风采摄影大赛、“共建和谐家园”文艺晚会、农民工集体婚礼等一系列活动。三是加强农民工住房保障。启动公共租赁房建设计划；实施农村危旧房改造，建设农村康居农房，改善农村居民生产生活条件，逐步实现有条件的区域相对集中居住。完善农民工住房保障制度，对农民工购房给予价格优惠和契税减免，建设农民工公寓，引导用工企业为农民工提供集体宿舍，鼓励企业向未享受保障性住房和集体宿舍的农民工发放住房补贴，实施农民工腾退宅基地迁入城镇或集中居住点的激励措施。四是建立健全统筹城乡的就业服务体系。杜绝就业招录中的城乡户籍身份歧视；大力发展职业教育不断提高农民素质；资助三峡库区移民等人员就读中等职业技术学校，帮助农村孩子经过职业培训再进入劳动力市场；建设劳务输出服务体系，开通了农村劳务信息网，建立了以重庆为基地的“全国劳务电子商务平台”；设立首批20个市级农民工返乡创业园，吸引农民工返乡创业就业；开展农民工就业动态监测和培训；建立健全农民工维权服务机制。五是加大学校建设，切实解决农民工子女就学问题。

二、重庆推进统筹城乡改革试验的经验启示

（一）领导高度重视。统筹城乡是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，对统筹城乡改革的重视程度，是决定改革能否取得成功的重要因素。在国家批准重庆为试验区后，重庆市迅速成立了市、区县两级统筹城乡综合配套改革领导小组及工作机构，完善了改革工作组织体系。市人大常务会通过了《关于统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，市委市政府以“开门搞改革”的全新理念，整合最广泛的资源，集聚各方的力量推进试验区建设，向全球网友“公开问计”，向一批权威政策研究机构“定向求策”，以招标形式吸引市内外科研力量开展重大课题研究，由市领导领衔组织研究13项重大调研，动员全市各级各部门、各研究机构投入统筹城乡配套改革研究。领导的高度重视以及各部门的积极配合，形成了强大的合力，推动改革不断向前发展。

（二）突出改革重点。统筹城乡改革工作千头万绪，互相关联，必须抓住主要矛盾，在关键的改革领域和地区先试先行，才能事半功倍。重庆市统筹城乡改革试验不搞四处出击，而是有所取舍，突出规划、城乡管理、城乡帮扶、劳务经济、农民变市民、土地流转、城乡社保、农村金融等领域改革创新，通过重点领域的改革创新，带动统筹城乡改革工作有序开展。

（三）坚持改革与发展互动紧密结合。改革是为了发展，重庆统筹城乡改革实验区坚持“改革做文章、最终实现发展见成效”，推进改革和发展结合。在工作中坚持项目化的推进方式，即以规划汇集项目，以项目整合资金，资金牵动机制，机制推动统筹，从而实现项目建设与体制机制改革的结合。

（四）充分尊重农民意愿。统筹城乡发展，是一项涉及亿万居民的民心工程，必须充分尊重农民意愿。在统筹城乡发展改革试验中，重庆市始终坚持“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作”的原则，在增加财政对农村投入、土地流转、征地拆迁、推动农民向城镇转移等涉及群众切身利益的问题上，充分听取群众意见，注意发挥群众作用。

（五）必须调动和凝聚各方力量参与试验区建设。重庆试验区作为全国改革试验区，必须打破自我封闭的“土围子”。一方面，重庆市主动请缨担当各部委的试验田，与国家部委、科研机构、金融机构、中央企业签订了69个共建试验区协议，得到了指导和支持。与英国外交部、世界银行、亚洲开发银行等银行机构开展统筹城乡合作，以大开放的视野促统筹。另一方面，重庆市积极构建市级部门、高校、企业与统筹城乡示范点的共建模式，汇集全社会智慧和资源参与统筹城乡改革。

（调研组成员：谢彬、林忠、钱辉、陈荣宣、周莉、莫夏、伍胜旺、陈情、纪海峰、廖思弦；执笔：陈荣宣）