应松年《行政法与行政诉讼法学》(第2版)复习笔记-第五章 狭义行政组织法【圣才出品】

第五章　狭义行政组织法

一、概述

1．行政组织法的基本问题

主要包括行政组织法所涉及的基本术语，行政组织法的基本原则，行政权的基本内容和形式、行政权的设定主体和标准等，行政授权与行政委托制度，行政代理和行政协助制度等。

（1）行政授权与行政委托在我国经常出现在单行法律法规中。行政授权和行政委托制度需要进一步完善，需要行政组织法全面规定。

（2）行政代理，主要是指在特定情况下，行政官员的权限由其他官员代替行使的法律制度。代理制度的设定主要是为了确保行政的连续性和安定性。

（3）行政协助指一个机关在执行所属行政主体的任务以外，还执行另一个行政主体的任务，并且在此范围内作为该行政主体的机关活动。行政协助存在的正当理由是行政的效率性和经济性。

2．行政主体制度

在行政组织法中，行政主体制度至关重要，它直接决定了行政组织的其他法律制度。

3．中央行政组织法

在行政组织法律制度中，中央行政组织的设置至关重要。中央行政组织需要严格立法设置。

4．地方组织法

地方组织的设置较为复杂，首先需要确定地方团体的法律性质，然后才能决定地方组织的结构、规模、设置程序等。

5．其他行政组织法

采用国家行政机关以外的公共组织进行管理比较典型的是行会组织的管理，目的是控制政府规模，节省国家财源；实行行业自律，促进行业的发展以及适应现代行政管理的需要。

6．行政组织程序制度

组织程序是行政组织权的运行程序。组织程序的合理与否直接决定了组织结果的好坏，组织程序本身需要承载民主、公正等价值追求，因此有必要在行政组织法中对此予以规范。

7．行政编制管理制度

行政编制管理制度是行政组织法律制度的重要组成部分，涉及各类行政主体、各行政机关的规模、内部机构设置比例和人员比例等。

二、中央行政组织法

1．中央行政组织的界定与设置

（１）中央行政组织的概念

中央行政组织，是指国家设置的担当中央行政事务，行使行政权的中央人民政府及下属行政机关的集合体。

（２）中央行政组织的构成

①国务院，是指由国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长构成的组织体。国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

②国务院组成部门，包括各部、各委员会、人民银行和审计署。

③国务院直属机构，是指国务院设立的主办各项专门业务的行政管理部门。

④国务院办事机构，是指国务院设立的协助总理办理专门事项的辅助性机构。

⑤国务院部委管理的国家局，是指国务院设置的主管专门业务，由部委归口管理但又具有相对独立性的行政机关。

⑥国务院还设有19个议事协调机构和临时机构。

（３）中央行政组织在地方的分支机关

中央在地方的分支机关也属于中央行政组织的范畴。它们的管辖仅涉及一定行政区域，而不及于全国。这些地方分支机关靠中央财政负担，是国家在地方的直接代表。

２．中央行政组织的法律问题

（１）中央行政组织的权力

①中央行政组织的整体权力

ａ．中央行政组织的主管事项。包括：中央行政组织的专属事项；中央和地方的共管事项；中央行政组织的监督事项。

ｂ．中央行政组织的权力形式。对不同性质的行政事务，中央行政组织只能采用不同的权力形式。对专属事项，中央行政组织应享有抽象地制定行政法规、规章和具体地作出处理决定的权力；对共管事项，中央行政组织应具有制定行政法规、规章的权力；对监督事项，中央行政组织可以依法行使监督权。

②中央行政组织中各行政机关的权力

我国目前对中央各行政机关的权力尚无法律统一规定，其规定仅散见于单行法律法规中，并且单行法律法规对中央行政机关权力的规定比较原则，缺乏具体性和可操作性。

（２）中央行政组织的管理体制

这里主要涉及中央行政组织对地方组织的管理机制。我国中央行政管理体制是双重领

导体制。行政决策权由中央行政机关行使，地方国家行政机关则负责决策的执行。国家行政在地方的推行，大多数情况下依赖地方行政机关，但在少数领域实行垂直管理。

双重领导的管理体制存在三方面的问题：

①难于保证国务院主管部门政策的执行。

②难于保证地方行政管理的统一与协调。

③难于控制地方政府的规模

（３）中央行政组织的结构

中央行政组织的结构需要解决两方面的问题：

①横向权力结构。合理的横向权力结构包括以下内容：

ａ．按照“大部制”原则和“专业性”原则设置行政机关，以有效满足行政管理的技术需求，同时避免职能分工过细，职责交叉、相互扯皮；

ｂ．根据事权的分工，形成十几个决策中心部门（大部），防止决策权过于集中在两到三个部门，从而在一般部门之上又形成一个隐形的管理层次；

ｃ．建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制；

ｄ．强化信息收集、咨询论证等部门的建设；

ｅ．建立应急体制，以应对突发事件。

②组织层次和管理幅度，是中央行政组织结构中两个重要的因素。

层次的设置必须适当，过多过少都会影响行政效率。在组织层次上，必须遵循层次均衡化的原则。

管理幅度是指一级行政组织直接领导和监督的下级组织数目，或者一个领导人直接领导和监督的下级人员数目。管理幅度必须适当，超过一定的限度，就会影响组织的作用和管理的质量。

（４）中央行政组织的规模

行政组织的规模涉及两项内容：行政机关的数量以及行政机关内设机构的数量；公务员的总定额。从国外的情况看，控制政府规模的手段有两种：

①立法控制，即通过立法来设置行政机关和限制公务员的定员。

②预算控制，即通过控制行政机关的行政经费来控制行政机关的人员总额。

我国对政府规模的控制主要通过行政手段进行。例外是国务院组成部门的设置要经过国家权力机关批准。

３．中央行政组织法的完善

（１）我国中央行政组织法组成

①《宪法》中的规定。

②法律的规定。具体有三种形式，行政组织法典；单行法律中有关中央政府及各部门的规定和法律性文件。

③行政法规的规定。

（2）中央行政组织法的完善需要从体系与内容两方面着手。

①在体系上，除宪法规定外，中央行政组织法可由三个层次的法律规范性文件构成：

a．第一层次的法律包括《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》。

b．第二层次的法律为各《中央行政机关设置法》。

c．第三层次为各行政机关的设置法规。

②在内容上，需要将中央行政组织的重要问题纳入法律规制的范畴。

三、地方组织法

1．地方组织法的界定和设置

（1）地方组织的概念、特点

在实行地方自治的国家，地方组织是地方自治团体的组织，与国家行政组织分立。

在没有实现地方自治的国家，地方组织是国家在地方设置的行政机关，代表国家对地方的行政事务进行管理，属于国家组织的组成部分。

地方组织具有一些共同的特点：地方组织是承担地方行政的组织；地方组织受国家控制。

（2）地方组织法的内涵

地方组织法是设定地方制度，规范地方组织的法律规范的总称。地方组织法包括两方面的内容：

①地方制度

地方在一国的政治生活中处于何种地位，地方是作为国家的分治区存在，还是由一定地域内的居民组成相对独立于国家的地方团体自主管理，是地方组织法要解决的首要问题。在地方制度中，要明确地方的法律地位，明确地方与中央的关系，地方团体之间的关系，还要规定如何保障地方的权利等。

②地方组织

地方组织法规定了地方组织的设置权或地方组织的基本设置、地方组织官员的产生渠道。

（3）地方组织的设置

①地方各级权力机关

我国的行政区域划分为省（自治区、直辖市）、市（副省级市、局级市）、县（县级市）和乡镇四级。地方权力机关也分为省、市、县和乡镇四级。

a．地方权力机关的组织形式是各级人民代表大会。