关于食品安全认识_成因及对策问题的研究综述

中国农村观察 2007.5

关于食品安全认识、成因及对策问题的

研究综述*

刘为军1潘家荣1丁文锋2

（1中国农业科学院农产品加工研究所；2西北农林科技大学经济管理学院）

随着经济和社会的不断发展，食品安全问题已受到全球关注。保障食品安全已成为保护人类生命健康，提高人类生活质量，促进食品贸易和维护世界和平与发展的基础。各国政府及学术界都在不断探寻能有效解决日益严峻的食品安全问题的途径和方法。国内外目前关于食品安全的研究议题主要集中在对食品安全问题的认识、成因及控制管理策略等方面，本文将在对已有的研究成果进行归纳总结的基础上探讨现有研究的共识以及进一步研究的重点。

一、关于对食品安全问题的认识

食品安全是一个不断发展的概念，国内外对食品安全的理解也是一个逐渐发展的过程。国外对食品安全问题的认识经历了一个由侧重食品数量安全（Food Security）到侧重食品质量安全（Food Safety）的转变过程。1974年，联合国粮农组织（FAO）在“世界粮食会议”上，将食品安全定义为：所有人在任何情况下维持健康生存所必需的足够食物。1983年，FAO前总干事爱德华?萨乌马对食品安全最终目标的解释为：确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。这一概念强调了一国的食品供给数量能否满足人口的基本需要，并且更关注社会弱势人群（如穷人、妇女和儿童等）的食品可获得性，与缓解和消除贫困问题之间存在紧密联系。

到了20世纪80年代，人们对食品安全的研究开始由国家行动转向市场行为，由生产行为与供应总量拓展到消费行为与分配状况，强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”，同时逐步加强了对食品品质需求、食品卫生与营养安全，以及食品获取与环境保护之间关系等问题的重视。国际食品政策研究所（IFPRI）的研究表明，除了基本的食品获取安全外，其他如健康、卫生的环境以及对社会弱势群体照顾的能力等因素，也对食品安全具有重要的影响（V on Braun ect., 1992）。V andana Shiva 等研究认为食品安全一直以来都意味着足够、安全以及营养的食品。1984年世界卫生组织（WHO）在《食品安全在卫生和发展中的作用》中把“食品安全”与“食品卫生”作为同意语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。此后，1996年WHO在《加强国家级食品安全计划指南》中，对“食品安全”与“食品卫生”这两个概念进行了区别，“食品安全”被解释为“对食品按其原定用途进行制作和（或）食用时不会使消费者受害的一种担保”，“食品卫生”则指“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有

*本研究为国家“十五”食品安全重大科技专项“食品安全关键技术”信息共享平台建设课题（2001BA804A42）的部分研究成果。

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阶段必须采取的一切条件和措施”。2003年，FAO和WHO在《保障食品的安全和质量——强化国家食品控制体系指南》中再次定义了“食品安全”，指出食品安全涉及那些可能使食品对消费者健康构成危害的所有因素，这些危害因素是毫无商量余地必须消除的，食品安全具有不可协商性，其关注的重点是接受食品的消费者的健康问题。

在中国，由于长期受粮食短缺的影响，许多学者界定“食品安全”也都是从“粮食安全”开始的。在《中国粮食经济》（2004）的“专家谈食品安全”栏目中，数位专家都将“粮食安全”视为“食品安全”。另外，甚至包括某些领域的院士也曾将与“粮食安全”相近的“食物安全”理解为“食品安全”。随着经济的发展以及人们生活水平的提高，越来越多的学者开始将研究重点转向食品的质量安全上。大部分学者认为食品安全可分为两个层次：一是食品数量安全（Food Security），它涉及食品供给数量的保证，以满足人们的基本需求；二是食品质量安全（Food Safety），它涉及食品质量的保证，以避免食品可能含有有害物质对人体造成危害。学者们认为，食品质量安全和食品数量安全是两个不同的议题，但二者也有一定的联系，对人类健康有共同的影响。

对于食品安全的内涵，国内大致有五种观点。第一，食品安全是个科学概念。食品安全离不开科学技术的发展，涉及生物、化学、医学、物理学等学科。每一次食品安全大的进步，都与科学技术进步带来的对新的病菌或危害的确认有关（魏益民，2005）。第二，食品安全是个政治概念。食品安全是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或政府强制的范畴（张涛，2005）。第三，食品安全是个经济概念。食品作为一种必需品，有着巨大的市场。随着富裕程度的增加，食品贸易不断增长，这一方面带动了全球食品工业经济的发展；另一方面，疯牛病、二噁英等食品安全事件的爆发又对世界经济产生了严重的负面影响。周应恒等（2003）从经济学角度对食品安全问题进行了分析，认为食品安全问题是现代生产和消费方式的产物。第四，食品安全是个法学概念。市场失灵会导致政府干预，这种干预大多是以法律规制形式出现，依靠国家强制力来保证实施的。张涛（2005）从食品不安全所损害的是社会公共利益，符合经济法调整对象的性质等角度提出食品安全保障需要国家运用经济法形式进行干预。第五，食品安全是个社会概念。李磊（2005）认为食品安全可看作是一种“社会约定”，这种“约定”涵盖了食品生产、流通、消费及消费的全过程，既包括生产安全，又包括经营安全；既包括结果安全，又包括过程安全；既包括现实安全，又包括未来安全。

二、关于食品安全问题的成因

影响食品安全的因素涉及方方面面，非常复杂，但大致可以从表征因素、过程控制因素、制度因素三个方面进行归类。

（一）表征因素

美国农业经济学家Kinsey教授（2003）指出，影响食品安全的主要因素有六个方面：（1）水、土壤和空气等农业环境资源的污染；（2）种植业和养殖业生产过程中使用化肥、农药、生长激素致使有害化学物质在农产品中残留；（3）农产品加工和贮藏过程中违规或超量使用食品添加剂（防腐剂）；（4）微生物污染引起的食源性疾病；（5）新原料、新工艺带来的食品安全风险，如转基因食品的安全性；（6）科技进步对食品安全控制带来新的挑战。国内陈君石（2004）等也从类似角度分析了引起食品安全问题的主要因素，认为目前影响中国食品安全的主要原因是微生物污染所造成的食源性疾病，如沙门氏菌等引起的食物中毒；其次是农药、兽药、生长调节剂等农用化学品的不当使用，导致农作物和畜产品中农、兽药残留超标，如瘦肉精事件等。

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（二）过程控制因素

食品安全问题涉及食品从生产、加工到销售的整个供给链过程。在以上表征危害因素的基础上，许多学者将化学性污染、微生物污染等因素细化到食品生产、加工、流通、销售、食用等环节，认为食品供应链各环节的不安全因素是导致食品安全问题的主要原因。周婷等（2005）认为种植、养殖、生产、加工、运输、销售、烹饪、食用等任何一个环节出问题均有可能导致食品在食用后影响人体健康。在食品的生产到上桌的全过程监管未能连成紧密的链条是食品安全问题产生的根本原因。柏振忠、王红玲（2004）认为导致食品不安全的因素主要有四个方面：生产过程中的食品不安全因素；加工过程中的食品不安全因素；包装容器对食物的污染；生产经营者在食品中掺杂使假。刘文等（2005）分析了生产和流通对食品安全和农产品贸易的影响，认为当前中国消费流通领域的法规体系不完善、食品流通市场规范化标准化程度不高、食品安全控制的技术水平和管理水平低，是导致食品流通二次污染的主要原因。徐晓新（2002）认为食品生产和流通链条中存在的信息不对称以及食品加工过程中的质量控制不完善是食品安全问题产生的主要原因。王志刚（2003）、周洁红（2004）等对消费环节的食品安全问题及因素做了研究，分析了不同特征的个体消费者食品安全认知的程度和消费行为的特点，认为收入、消费者的安全忧虑度、对绿色食品的了解度、对健康信息的关注度等是影响消费者选择政府食品安全信息管制方式的重要因素。

（三）制度因素

部分研究人员从政府规制、管理制度等方面对食品安全问题产生的深层次原因进行了分析。林镝、曲英（2004）在对中美食品安全管理体制比较研究后认为，中国食品安全体系尚在法律标准、组织体系、技术保障体系等方面存在差距。陈兴乐（2004）认为政府监管投入成本过高、监管体制与机制不到位、部分监管人员责任心不强、监管信息不畅、监测与预警机制失灵等是中国食品安全监管中存在的主要问题。中国食品安全管理存在的制度缺陷主要包括：缺乏专业的管理部门；生产者和消费者之间存在严重的信息不对称；食品安全制度缺乏创新激励；食品消费者只具有有限理性，食品生产者机会主义特征明显；制度执行不力等。

三、关于解决食品安全问题的方法与对策

（一）食品安全体系方面

在2002年召开的“首届全球食品安全管理者”论坛上，FAO经济社会司助理总干事德?哈恩博士（Hartwig de Haen）强调了食品安全体系的重要性，呼吁所有国家都要建立和强化食品安全系统，而且要加强合作。2004年10月，FAO和WHO在泰国曼谷联合召开了“第二届全球食品安全管理者论坛”，会议主题仍是“建立有效的食品安全系统”，该主题围绕两个分主题展开，一是加强官方食品安全监控机构建设，二是建立食源性疾病的流行病学监测和食品安全快速预警系统。主要观点有：（1）国家必须考虑消费者利益，使消费者能够参加培训、决策以及国家食品安全系统的发展、调整和实施活动；（2）应当通过建立国家级食品安全咨询机构来获得关于在整个食物链中保护食品安全的政治承诺；（3）国家和地方的互动和协调对于实施国家食品安全体系而言极为重要；（4）国际食品安全部门网络（INFOSAN）可提供信息和技术支持，各国应尽快加入该网络，分享相关信息；（5）应将生物反恐引入食品安全管理系统。

国内张永建（2005）等提出了加快建立中国食品安全体系的建议：认为应尽快建立健全食品安全法律体系，统一协调、权责明晰的监管体系，食品安全应急处理机制，完整统一的食品安全标准和检验检测体系，食品安全风险评估体系，食品安全信用体系，食品安全信息监测、通报、发布的

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网络体系，中介及研究单位的推动体系等九大体系，以促进食品安全水平的全面提高。叶永茂（2002）认为应从改革食品安全管理体制和运作机制、加强食品安全立法、建立强制性的食品安全标准化体系等方面着手建立中国食品安全控制体系。

（二）政府监管、规制方面

食品市场有着不同于其他产品市场的多个重要特征，这使得安全食品管理不同于一般消费品的管理。除依靠市场主体建立在维护自身利益基础上的自律规范外，食品安全管理更需要依靠政府超经济的强制力量来规范。欧美等发达国家大都建立了适合本国，且与国际接轨的食品安全管理体系。横向管理体系以各种法律法规健全、组织执行机构配套、政府和企业逐步建立实施“危害分析与关键控制点”的预防性控制体系为特征。纵向实施“从农田到餐桌”的全过程管理。在管理手段上强调制度手段与行政手段等多种手段的组合。制度手段包括：（1）制定完善食品安全标准，包括产品本身的标准，也包括对加工操作规程等标准；（2）建立检验检测体系；（3）实施市场准入制度；（4）规定严厉的法律责任。行政手段包括：（1）监督检查，如卫生抽查、罚款、查封、扣押和禁止销售、禁止移动等强制性措施；（2）食品安全教育宣传；（3）生产操作培训；（4）组织、支持和鼓励食品安全方面的科研和合作等。

为了使食品安全政策发挥最大效能，近年来发达国家开始对食品安全规制进行成本效率的分析研究。1995年，美国农业部成立了规制评估和成本收益分析办公室。其他许多国家也采用了一些规章性的审核，所有OECD成员国的政府部门都已要求使用科学方法对规制进行评估。Antle（1995）提出了有效食品安全管制的原理，并结合Rosen的竞争性企业生产品质差别的产品模型和Gertler、Waldman的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论和计量经济成本函数模型，希望检验“产品安全性不会影响生产效率”的假设。经对厂商调查数据的分析，发现这个假设并不成立。由此估计食品安全规制在牛肉、猪肉和家禽业等不同产品上产生的影响，结果发现大部分实施食品安全规制的成本会超过美国农业部估计的收益，只有少数小企业实施的规制成本与收益是一致的。

但国外也有学者反对食品市场的政府干预，认为相对于其它产品的质量特性而言，食品安全仍具有自己的特殊性，买卖双方同样面临对安全食品信息了解的不完全性。对此，Antle（1995）曾分别称之为“不对称不完全信息——仅对消费者信息不完全”和“对称不完全信息——生产者和消费者双方信息都不完全”。按消费者获得商品信息的途径，食品既是一种“经验品”，具有鲜嫩程度、色泽、香味、口感、味道等方面的特征，又是一种“信用品”，具有是否含有抗生素、激素、重金属、农药残留及其含量等方面的特征。对于经验品，消费者虽在购买之前缺乏充分的质量信息，但在购买之后却能认识到产品质量特性或者经过长期购买所积累的经验能判断出其质量特性。尽管消费者的信息不完全，但可取得与市场信息充分状态下的同样结果，因为通过市场信誉机制可形成独特的高质量高价格的市场均衡，不需要通过政府来解决食品市场的质量安全问题（Grossman, 1981）。

与国外不同，国内学者在研究中国食品安全的政府管理上，主要集中在政策面的描述及对现有政府管理失灵的分析上，主要涉及：（1）食品安全管理法制化；（2）实施产地标识与追溯制度；（3）消费者教育；（4）完善保障体系，包括标准体系、检验检测体系、认证体系、技术研究和推广、信息服务网络等方面。杨天和等（2004）分析了政府在食品安全法规政策和标准制定、生产环境建设、技术科研与开发、市场监督与管理等方面的调控作用。陈兴乐（2004）在分析阜阳奶粉事件暴露问题的基础上，提出了中国食品安全监管体制与机制创新的构想。周德翼等（2002）从食品安全管理中的信息不对称角度分析了政府监管机制的作用。徐晓新（2002）提出了包括完善食品安全标准、建立食品安全管理机构、发挥中介组织作用、促进消费者参与等对策措施。张云华等（2004）在对

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山西、陕西和山东15县（市）353个农户采用无公害及绿色农药行为的影响因素进行计量经济分析后，提出政府应通过有效的政策机制设计和制度变革来促进农户对无公害和绿色农业技术的采用。周学荣（2004）认为食品安全的政府管制是政府社会性管制的重要组成部分，商家与消费者间的信息不对称而造成的市场失灵、高昂的交易成本和商家的缺德行为，是施行政府管制的理由。谢敏，于永达（2002）基于对食品安全问题中的市场失效分析，认为应有重点地加强各个环节的监督，食品监督的成本应该部分由消费者和厂家承担。林镝、曲英（2003）提出在对食品安全实施管理的过程中，管理体制、管理手段的建立应从食品安全问题的市场特征出发。程启智、李光德（2004）运用新制度经济学的分析方法，提出了尽可能消除信息不对称，实现产权充分界定；建立有效的政府规制综合体系；强化外部规制资源的作用，对负内部性进行多方规制；切断成本外溢渠道，实现政府规制成本最小化等完善中国食品安全规制的措施。索珊珊（2004）研究了政府在食品安全预警及危机应对过程中的角色扮演问题，认为政府应通过健全信誉体系，在市场管控过程中充当“信息桥”，建立快速应对机制，部分消除信息不对称因素的负面影响，为普通消费者提供可信任的信息平台。凤英（2004）认为应建立惩罚性赔偿制度，使轻率地纵容不合格食品流入市场者面临倾家荡产的威胁，才能够有效提高食品企业以及经营者的意识。袁玉伟等（2004）认为食品标识制度是控制食品安全，实现安全消费、消费知情权和决定权的重要保证。左京生（2005）分析了在流通环节实行目录准入制度对提高食品安全控制力的作用。赵林度（2005）在功能食品市场环境分析的基础上，从增强食品可追溯性和构筑信用体系两个角度，分析了功能食品安全营销控制策略。魏益民等（2005）借鉴美国、澳大利亚等国经验，建议从完善食品召回法规、规范食品召回程序、建立食品溯源制度等方面构建中国食品召回体系。

（三）食品安全控制管理模式方面

当前，世界各国大致形成了两种食品安全管理模式，一种是以美国为代表的多部门共同负责的模式，另一种是以欧盟、加拿大为代表的由一个独立部门进行统一管理的模式。在控制方式上，发达国家普遍建立了完善的危害分析与关键控制点（HACCP）管理方法，开展基于风险分析的食品安全控制、检测与管理活动。例如美国农业部食品安全检验局（FSIS）为提高畜禽类产品的安全程度，实施综合策略，改造己有90年历史的检测体系和检测方法，实现检测现代化。同时建立新的食品安全体系，规定所有联邦和州检验的肉类和禽类的屠宰场和加工厂必须制定HACCP计划，以及所有联邦和州的受监督的畜产品和禽类产品生产企业必须制定书面的卫生标准操作程序（SSOP）等。国际食品微生物规范委员会（ICMSF，2001）提出用食品安全目标（FSO）来定量描述满足一定食品卫生要求的不同工艺之间的差异，以及按照食品安全目标的要求进行规范生产管理的危害管理模式。对于转基因食品的管理，国外采取的模式基本上可以分为两类：一是北美的供给推动型（Supply-Push）管理，强调以科学为依据，重视对最终产品的管理，主张实行自愿标签（V oluntary Labeling）；二是以欧盟、日本为代表的需求拉动型（Demand-Pull）管理。它建立在预防原则的基础上，主张对生产过程进行管理，要求实行强制标签（Mandatory Labeling）。

在国内，鉴于食品安全问题大多产生于食品供应链的不同环节上，越来越多的学者认为应从供应链角度对食品安全进行控制。夏英等（2001）从质量标准体系和供应链综合管理的角度讨论了食品安全保障问题。侯刚（2004）针对中国农民进入市场的合约化和组织化程度很低的现状，认为应积极推进农产品连锁经营来实现农产品交易方式的变革与创新。林镝等（2004）对食品产业链中食品安全管理模式进行了研究，认为建立保障食品安全全过程的公共管理机制尤为必要。陆勤丰（2002）认为建立一个包括种植、养殖、生产加工、储存、运输、销售环节和政府职能部门共同参与的全过

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程管理体系是保证食品安全的有效措施。韩月明、赵林度（2005）从基于加工配送中心的连锁超市食品供应链所涉及的物流过程入手，研究了超市食品供应链结构和食品物流的特点，提出了控制物流中食品安全的保障措施和控制方法。吴德俊等（2005）在提出了以生态园区为核心的，食品工农业相结合，产供销一体化的食品安全控制模式，并进一步运用生态系统集成原理，探讨了以食品安全生态链及生态园区为载体的控制模式。钱峰燕、刘建华（2004）通过研究发现，发展中国家的超市消费占整个食品零售业的比重越来越大，人们日常消费的食品安全与超市提供的产品高度相关，因此建议将超市作为一个重要环节纳入食品安全控制体系。

与HACCP在国外备受关注的情形类似，国内对于HACCP模式也尤为推崇。陈玲（2004）对加入WTO对中国食品安全的影响及对策进行了分析，认为在食品行业采用HACCP体系是行之有效的方式。在进口食品安全管理方面，姜宗亮（2004）认为，应着重加强对出口国食品安全管理体系以及生产加工企业可能存在的各种风险因素的评估，在此基础上有针对性地开展口岸入境检测和后续市场监督抽查，并通过预警系统实现有效的风险控制。张全成（2002）提出了将强制性的出口食品卫生注册与ISO9000质量体系认证、HACCP安全卫生管理体系等三种注册认证合并进行的“三证合一”食品安全审核模式。宋仰东（2005）等应用HACCP原理对大型会议食品安全管理模式进行了研究。熊敏（2003）对HACCP在餐饮业的应用做了探讨。左睿（2002）依据HACCP和ISO，对各要素进行整合，提出了适用于航空食品企业的综合管理模式。另外，邓明等（2005）采用公共卫生管理学及预防医学方法，提出了“企业自评——监督所现场指导——企业整改——专家定级”的食品卫生监督量化分级管理模式。周应恒等（2002）等分析了建立食品安全控制与追溯信息系统模式的重要性。

四、简要评述

国内外关于食品安全的研究表明，食品安全是一个综合概念，人们对食品安全的认识是一个逐渐发展的过程。目前，较为公认的是FAO/WHO于2003年在《保障食品质量与安全——强化国家食品控制体系指南》中提出的概念，即食品安全指的是有损于消费者健康的急性或慢性危害，这些危害因素必须消除，食品安全具有不可协商性。

影响食品安全的因素很多，从表征原因看主要有微生物污染、滥用或不当使用投入品、环境污染、食品生产与流通过程不符合食品安全控制要求；从深层次原因看主要有法规体系不健全、监管制度不完善、生产和流通过程中生产者、管理者和消费者之间的信息不对称等。由于这些因素无不存在于食品生产、加工、流通、销售、消费等环节，因此，解决食品安全问题的可行思路之一就是从食品供应链的各环节入手寻找问题、对症下药。

国内外现有关于解决食品安全问题的方法与对策研究主要从食品安全体系、政府监管与规制、食品安全控制管理模式三方面展开。

关于食品安全体系研究的理论与实践表明：构建一个系统、强大的国家食品安全控制体系具有非常重要的意义，国家食品安全体系应包括法规体系、管理体系、监控体系、科学支撑体系等单元；食品安全体系的建立应涉及所有利益相关者，为了共同的目标一起工作，共同建立一套确保食品安全的方法，允许不同风险的比较和平衡，在现有资源上取得最大效果。虽然食品安全体系的建设有助于把握食品安全控制的总体思路和方向，但其在操作性方面较GMP、HACCP等具体的控制方式和手段而言则存在明显不足。

关于食品安全政府监管与规制的研究表明，由于外部性、人的有限理性及生产者与消费者之间78

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存在的严重的信息不对称等原因，市场本身无法解决当前存在的各种食品安全问题，必须通过政府管制来解决。政府规制从制度供给方面为解决食品安全管理方面的问题提供了有益思路，中国已经意识到政府规制对于解决食品安全管理问题的重要性，已从消除信息不对称、强化外部规制资源的作用、对负内部性进行多方规制、实现政府规制成本最小化等方面对中国食品安全的政府规制措施进行了较为深入的研究。但对于政府规制所应依托的载体和应遵循的路线尚缺乏相关研究。

关于食品安全控制管理模式研究方面，国际上目前的研究主要集中在针对危害因素进行控制的HACCP模式方面；国内则在对HACCP模式进行系统研究和应用的同时，也开始从供应链角度研究有关的食品安全控制模式，另外对量化分级、信息追踪等具体模式也做了探讨。但作者认为，中国现有关于食品安全控制模式研究的文献非常零散，主题不明确，对于被广大理论和实践工作者看好的HACCP模式过于偏重企业生产加工环节的食品安全控制，实际上并不能解决“从农田到餐桌”整个过程的食品安全问题。因此，对于食品安全控制管理模式的研究还很不系统，针对食品供应链整体进行控制的模式或方法尚需进一步深入研究。

总之，尽管食品安全已成为国内外学术界探讨的热点问题，但目前研究议题主要侧重于对食品安全问题的认识、食品安全问题的成因、食品安全的控制管理策略等方面，对于食品安全控制模式的研究尚处于起步探索阶段。因此，对国内外食品安全控制模式的研究，尤其是对中国食品安全控制模式的研究显得尤为迫切。

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〔48〕邓明、李旭才、罗禅英等：《食品卫生监督量化分级管理实施研究》，《卫生软科学》2005第1期。

〔49〕周应恒、耿献辉：《信息可追踪系统在食品质量安全保障中的应用》，《农业现代化研究》2002年第11期。

（责任编辑：杨敏）80