绩效审计操作指南

第一章总则

第一条为促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立、健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《中华人民共和国国家审计基本准则》和其他通用审计准则及专业审计准则、《青岛市审计监督条例》等，制定本指南。

第二条绩效审计是审计机关对依法属于审计监督对象的[①]财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其管理和使用财政资金及其他公共资源所达到的经济性、效率性和效果性，并进行分析、评价和提出改进建议的审计行为。

（一）经济性指在保证质量的前提下，以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约。

（二）效率性是指产出和投入之间的关系。

（三）效果性是指目标的实现程度，以及一项活动的实际效果和预期效果的关系。

经济性、效率性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性主要侧重于投入方面，注意节约支出；而效率性主要指投入和产出的关系，即是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出；效果性是对经济活动的产出结果和预期目标的比较。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，经济性、效率性都应和效果性相一致。

第三条必要时，审计机关可以在实施绩效审计时对公平性、环境性等事项进行检查和评价。据审计项目的具体情况，审查、评价的重点应有所侧重。

公平性指审查财政财务收支活动是否符合社会公平的要求。社会公平主要是指合理地分配社会资源，贯彻社会保障措施，减少不平等和绝对贫困，维护社会公正。

环境性指对生态环境的保护，主要是指生产经营活动是否形成了对生态环境的破坏，是否符合环保的要求，环保资金的使用是否合规有效等。

第四条绩效审计的基本程序包括审计计划立项、审前准备、审计实施、审计报告、后续跟踪检查等五个部分。

绩效审计过程中，及时召开审计业务会以及和被审计对象就相关事项进行沟通应贯穿绩效审计的全过程。

第五条在绩效审计过程中，应加强审计质量控制，把握五个质量环节，只有在上一环节得到执行后，才能开展下一阶段工作。

（一）审计准备工作是否就绪；

（二）审计人员获取的信息是否全面、清晰、可信并得到证据支持；

（三）是否可以提交审计报告；

（四）是否可以公布审计信息；

（五）是否已总结经验教训。

第六条绩效审计人员应将职业谨慎贯穿绩效审计始终，并具备以下条件：

（一）具备绩效审计的专业知识并能运用和实践；

（二）清楚、有效的书面和口头的沟通能力；

（三）其他绩效审计必需的能力。

第七条具备计算机审计条件的绩效审计项目应充分运用计算机审计的技术和方法，在遵循《青岛市审计局计算机审计操作规程》的基础上，在数据采集、证据收集、建立绩效审计评价标准、提出审计建议等方面应积极探索运用计算机技术和方法开展绩效审计（计算机技术在绩效审计中的使用见附件1）。

第八条本指南由总则、审计计划、审前准备、审计评价标准、审计实施、审计报告、后续跟踪检查、附则八部分构成。

第九条本指南适用于青岛市审计机关开展的绩效审计。

第二章审计计划

第十条审计机关应制定绩效审计战略规划[②]，确定绩效审计工作目标，制定本年度绩效审计计划。

第十一条绩效审计既可以选择某个单位也可以就某项专题跨单位进行审计。绩效审计项目选项应遵循重要性、实效性、可行性等原则：

（一）重要性原则，即选定的项目要在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要。通常可以从政府、人大、群众对该项目的关注程度高低、项目在绩效方面的问题是否突出、问题是否亟待解决等角度，项目的建设是否对地方经济、环境产生长远的影响，确定项目是否重要。此外，财政投入的资金量、和环境保护等民生问题的相关程度亦是重要性的判断依据。

（二）实效性原则，即选项应有前瞻性和洞察力，选项前或者审前调查阶段要看到被审计对象具有可改进的空间，审计成果可利用程度高。

（三）可行性原则，主要从以下角度考虑项目是否可行：结合现有的审计资源，包括时间、人力、物力、财力等角度；被审计对象、人员的配合程度；对绩效审计可能需要评价的领域，相关的评价指标及数据取得的难易程度；审计可能遇到的各种风险；能否在审计计划规定的时间内完成任务。[③]

第十二条绩效审计选项应重点关注如下方面：

（一）部门预算执行绩效情况；

（二）政府性专项资金（基金）绩效情况；

（三）政府部门履行职责绩效情况；

（四）公共投资项目绩效情况；

（五）重点企业的绩效情况；

（六）政策实施情况及其效果；

（七）公共资源配置使用情况；

（八）人大议案、人民政协提案、人民来信来访反映的重大管理或绩效问题。

第十三条为使绩效审计项目顺利实施并成果最大化，审计选项环节应在如下方面对其进行评估：

（一）总体的预期审计影响；

（二）审计人员的专业胜任能力；

（三）审计项目带来的审计成效；

（四）被审计对象对审计建议接受的可能性；

（五）审计外部环境的影响等；

（六）其他。

第十四条在对选定的审计项目初步评估后，初步确定绩效审计目标。

第十五条绩效审计项目按照开展方式分为独立型和结合型。

独立型绩效审计项目是指以审查评价被审计对象的绩效情况为主要目标，单独立项并单独出具审计报告的绩效审计项目。可选择那些被审计对象管理风险较高、存在绩效问题比较严重、真实性和合法性问题并不突出的项目。

结合型绩效审计项目是指审计目标兼顾真实、合法和效益，和传统财政财务收支、经济责任、工程竣工决算等审计项目结合的绩效审计项目。除独立型绩效审计项目外，其他审计项目原则上都应为结合型绩效审计，在时间和人员等其他条件允许的情况下，在对被审计对象财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其效益性。

第三章审前准备

第十六条审前准备是指审计机关按照《青岛市审计局审计项目质量控制暂行办法》的相关规定，进行审前调查，学习和收集相关资料，明确审计的目标、范围和重点，初步确定审计评价标准，设计审计方法，编制审计方案，下达审计通知书。

第十七条绩效审计应通过查阅被审计对象工作报告、媒体报道、近期接受检查情况、同行业的管理经验和做法等途径，就如下方面进行审前调查：

（一）隶属关系、机构和人员设置，业务范围、业务特点；

（二）管理方式及内部控制情况。被审计对象内部对于资源的使用和管理是如何进行授权和分工的，主要业务活动的程序，如何进行信息交流和沟通，是否建立了内部审计制度，是否建立了保护资产安全完整、保证资源有效管理和使用的控制措施等；

（三）资源情况。包括有形资源（如存货等）、财务资源、信息资源、人力资源等的来源、性质、使用等情况；

（四）职责或绩效目标。包括财务目标（如预算）和非财务目标（如预期的产出和效果），还应关注各项目标是否相互冲突；

（五）外部环境。包括被审计对象所在行业的竞争性，宏观经济环境，政治敏感性，公众的关注程度；

（六）其他。

第十八条审计组根据初步确定的审计总体目标确定审计具体目标，确定审计范围，在审计范围内确定审计重点。审计重点具体内容应根据如下因素来确定：

（一）重要性。主要是指金额和性质两个方面的含义。性质方面的重要性主要是指该事项对于政府和公众的影响和重要意义。

（二）管理风险。即管理不善的可能性越大，越应该进行审计。

（三）审计作用（审计的潜在影响）。审计能够发挥的重要作用可以从经济性、效率性、效果性方面进行估计。

（四）可操作性。审计人员可以借助预算、合同或协议、评估报告、计划、手册、媒体的报道、现场观察、访谈等渠道，获取有关信息，并对各因素进行通盘考虑的基础上，确定重点审计事项的优先次序。

第十九条审计人员应将审计目标层层分解，直至可以直接收集信息和证据为止，分解的具体目标必须覆盖了整个审计内容并且不互相交叉重复。

第二十条审计组应初步设定绩效审计评价体系，并根据被审计对象目标实现的关键因素进行指标设计。

第二十一条在审计准备阶段，审计组应对每个具体审计事项确定拟采用的审计方法。

第二十二条审计组应召开审前业务会就如下方面进行讨论，为编制绩效审计方案做准备：

（一）对审前调查内容进行总结；

（二）确定审计目标并分解为可收集证据的子目标，明确审计范围和重点；

（三）初步确定审计评价标准；

（四）选择恰当的审计方法；

（五）预测绩效审计可能发现的问题；

（六）其他事项。

第二十三条绩效审计方案包括审计工作方案和审计实施方案。重要的和大型的绩效审计项目应编制审计工作方案，审计工作方案应当具有指导性。绩效审计实施方案应明确绩效审计的目标、范围、重点、评价标准、具体实施程序和方法，审计实施方案应具有较强的针对性、实用性和可操作性。

第二十四条绩效审计实施方案的主要内容包括

（一）编制的依据；

（二）被审计对象的名称和基本情况；

（三）审计的目标。必须界定清楚，避免含糊或不确定的定义；

（四）审计的范围、内容、重点及审计评价标准指标确定；

（五）审计项目风险评估、重要性水平；

（六）实施审计的方法、具体步骤；

（七）预定的审计工作起讫日期；

（八）审计组长、审计组成员及其分工；

（九）编制人员和日期；

（十）其他有关内容。

第二十五条审计组拟定独立型绩效审计项目应在审计通知书标题中明确指出绩效审计（调查）项目；结合型绩效审计项目中应在通知书中明确绩效审计的内容（独立型、结合型绩效审计通知书参考格式见附件2）。

第四章绩效审计评价

第二十六条绩效审计标准是用来评价被审计对象（事项）经济性、效率性和效果性等内容的合理的、可实现的绩效标准。绩效审计标准代表了最佳或良好的实务。

第二十七条绩效审计可从经济性、效率性、效果性、公平性和环境性等层面设立指标进行评价，并对评价结果进行分析。

第二十八条绩效审计人员应根据项目情况确定评价内容、设定评价标准。评价标准应具备如下特征：

（一）可靠性。指在相同的环境和条件下，不同的评价人使用同样标准能够得出同样的结论。

（二）客观性。指评价标准本身应该是客观的、现实的，而不是凭空想象的或假设的，评价标准的确定不受任何单位和个人的偏见或分歧的影响。

（三）相关性。指评价标准应该能够反映信息使用者的需要，评价结论和使用者的需求密切相关。

（四）代表性。指评价标准能够涵盖被审计对象或项目的整体特征、目的和宗旨，尤其是在特定的环境和条件下绩效的所有重要事项和方面。

（五）明确性。指评价标准应该具体明确。审计评价标准的表述必须明确，不能引起歧义，甚至模棱两可和抽象。

（六）可比性。指类似的被评价事项之间和不同的审计年度之间使用的标准应该是一致的。

（七）可接受性。指评价标准应该是具体权威性，能够被审计对象及其他有关各方广为接受。

（八）可获得性。指评价标准是以可接受的成本获得。

（九）可持续性。指审计标准应经得起历史的、社会发展的检验。

第二十九条绩效审计评价标准的来源分为强制性标准和非强制性标准。

（一）强制性的标准是指有关法律法规和方针政策，国家、行业或地区性的正式标准。

（二）非强制性的标准是指专业机构研究和制定的专业标准和公认的或良好的实践标准（如行业或地区平均水平和先进水平）；其它国家的标准和经验；历史的评价指标；被审计对象自行制定的标准（如可行性报告、预算、目标、计划、定额、技术指标、产出能力等）；有关利益关系方的评价标准。

运用被审计对象自行制定的标准作为审计评价标准时，审计人员应评价其合理性和完整

性。

第三十条绩效审计评价标准的确定，应和被审计对象进行充分沟通。

第三十一条根据审计结果和确定的绩效评价标准，对被审计事项的绩效情况进行定量或定性评价（优先使用定量评价）。在分项评价基础上可按照好、较好、一般、差等4个等次进行总体评价。

第三十二条绩效审计评价应坚持客观公正、实事求是、及时沟通的原则，对于超越审计职责范围的事项、证据不足、评价依据或标准不明确的事项、审计过程中未涉及的事项不作评价。

第三十三条绩效审计评价应注意下列问题：

（一）关注绩效审计中的违法违规问题；

（二）考虑被审计对象所在地区的经济环境、经济发展状况等客观因素对所评价各项绩效指标的完成所产生的影响；

（三）国家政策调整带来的影响；

（四）关注被审计对象一定时期内发生的经济活动对可持续发展产生的影响。

第五章审计实施

第三十四条审计组依据审计实施方案，按照《青岛市审计局审计项目质量控制暂行办法》的要求，召开进点会、取得审计证据、编制审计底稿及审计日记。

第三十五条审计人员可以对专项资金（基金）、政府投资项目、外资项目、政府公益性项目、企业、政府部门等进行绩效审计，具体审计目标、内容、审计程序和方法见具体指南。

第三十六条审计组在进点会时应将绩效审计的依据和目的告知被审计对象，取得被审计对象的支持和配合，以便更为顺畅的收集审计证据，开展审计工作。

第三十七条绩效审计证据分为实物证据、文件证据、询证证据、分析证据、专家鉴定证据、电子数据和影像资料证据等，是审计机关和审计人员获取的用以支持审计意见和结论的证明材料。

第三十八条审计人员可以从下列途经获取绩效审计证据：

（一）审计人员直接采集、编制和分析的资料。包括：调查记录；问卷分析的结果，和被审计对象和被审计事项有关的录音、照片、录像带、光盘等资料；审计人员通过观察取得的对相关的内部控制状况的估计；审计人员在审计过程中通过计算和分析形成的证据资料等。

（二）从被审计对象取得的资料。包括：被审计对象提供的有关会计凭证、账簿、报表形成的相关数据；被审计对象提供的和审计项目有关的计划、报告、决议、措施、办法、制度、规定、批复等文件，以及会议记录、工作总结、内部审计资料等；被审计对象信息管理系统采集和生成的数据信息等。

（三）从第三方收集的资料。包括：和审计项目相关的法规、政策性文件、实施细则、可操作手册、上级的指令和授权；被媒体公开的被审计对象的预算表、财务收支数据，以及经营目标、经济效益数据等；来自公共文献、图书、调查研究报告和信息等。

从第三方收集的资料未经审计人员证实，一般不能直接用来支持审计结果和结论。

第三十九条在遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情形时，审计组可以按照青岛市审计局《外聘外部人员参和审计工作管理办法（试行）》的要求聘用外部专家。在利用外部专家工作时，审计人员应确认其具有审计项目所要求的能力，告知绩效审计遵循的职业道德，并对其形成的审计结论负责。

第四十条在绩效审计实施过程中，应根据审计目标和内容的不同，灵活采用各种审计技术和方法。既合理使用传统审计中的核对、盘点、查询、分析性复核等方法，又要运用绩

效审计中常用的文件查阅、访谈、问卷调查、统计分析、利用外部专家等方法，还要积极运用内控测评、抽样审计、计算机审计等技术和手段。在运用各种审计技术和方法收集审计证据时，要注意绩效审计证据同样要具备客观性、相关性、充分性、可靠性和合法性的要求（典型绩效审计方法见附件3）。

第四十一条审计人员可以根据审计实施情况修订绩效评价体系。审计评价体系应具有可操作性，并经过被审计对象的认可。

第四十二条绩效审计发现问题分为金额类和非金额类两部分。

（一）金额类问题。主要有被审计对象损失浪费金额，违规改变资金用途、账外资产、虚报冒领、资金滞留闲置、高风险对外投资（担保）等造成潜在损失金额，国有或公共资产流失金额等问题。

（二）非金额类问题。主要有被审计对象内部控制有重大缺陷，总体可行性研究有重大缺陷，虚假、违规立项问题，严重履行职责不到位问题而造成损失或影响恶劣的，效率严重低下、投入产出未达预期要求，严重未达预期目标或效果问题而造成损失或影响恶劣的，严重影响经济效益、社会效益或环境效益的其他问题。

第四十三条审计人员应对审计证明材料进行定量和定性分析，并形成绩效审计工作底稿。

第四十四条审计人员应从被审计对象内部、外部、主观、客观等方面进行深入分析对比，找出产生问题的原因。

第四十五条审计人员应当对取得的审计证据进行分析、判断和归纳，剔除和审计事项无关、无效、重复、冗余的证据，初步形成审计结果。审计结果包括评价标准、被审计对象实际情况，存在的问题及原因分析，拟提出的审计建议。审计结果的表达要明确、完整、客观、逻辑清晰和有说服力，并在审计底稿中进行记录。

第四十六条审计组应将初步审计结果和被审计对象进行沟通，以确保审计结论审计质量。

第四十七条审计实施过程中，审计组应定期召开业务会议，特别是现场审计实施即将结束时必须召开业务会议，对如下方面进行讨论：

（一）审计实施的范围、内容、方法是否和审计目标相结合；

（二）审计评价标准是否科学和恰当，来源是否真实、全面、客观，是否得到被审计对象的认可；

（三）外部专家提供信息的可用性；

（四）未达到审计方案效果的原因分析及可采取的补救措施；

（五）被审对象对项目的配合情况和对审计结果的接受情况；

（六）审计人员对项目分工及职责运行的自我评价和分析；

（七）绩效审计建议的可行性；

（八）下一步的工作安排。

第六章审计报告

第四十八条审计实施结束之后，按照《青岛市审计局审计项目质量控制暂行办法》的要求，撰写审计报告、召开业务会议、征求被审计对象意见、出具正式审计报告。

第四十九条绩效审计报告分为独立型和结合型审计报告。独立型的绩效审计报告应单独出具审计报告，结合型的绩效审计原则上应出具一个审计报告，审计报告封面上的被审计对象和审计项目以所结合的审计项目为主，只是在审计报告中增加绩效审计的内容（独立型、结合型绩效审计报告参考格式见附件4）。

第五十条绩效审计报告的撰写应注意：

（一）应在初步审计结论基础上通过分析，形成完整全面的审计结果；

（二）在充分证据基础上形成能够引起关注的审计建议；

（三）撰写及时，确保审计建议的时效性；

（四）报告语言应当做到行文简练，突出重点，结构逻辑性强，通俗易懂，尽量避免使用专业术语，并适当运用表格和分析图表、照片；

（五）审计报告的评价意见应坚持客观公正、实事求是、定性分析和定量分析相结合、及时沟通的原则。

第五十一条绩效审计报告的撰写内容

（一）独立型的绩效审计报告一般包括如下内容：

1、前言。简练写明审计依据、审计时间、审计目标、审计实施情况、审计机关和被审计对象的责任等。审计实施情况如内容较多可单独作为一部分，审计范围所受限制及原因也应予以说明。

2、被审计对象（事项）基本情况，包括在管理体制、财政财务隶属关系或国有资产监督管理关系、财政财务收支状况、项目资金来源和使用情况、目前的状况等。

3、审计评价结果及评价意见。针对审计目标，以审计发现的情况为基础，依据评价标准，先对审计事项进行总体评价，然后根据分目标的审计结果分别进行评价。在实施审计评价时应该保持谨慎态度，注意规避审计风险。

4、审计发现的主要问题和处理处罚意见。在绩效审计中发现的违反国家规定的财政、财务收支行为，以及单位或个人违法违纪问题，要依照有关法律、法规和规章的规定进行处理处罚。对审计发现的绩效问题要从绩效的角度给问题定性，一般按对绩效影响程度大小的顺序排列。在此部分，如有必要可增加对问题形成的原因分析，包括审计发现的事实、导致审计结果的原因和产生的影响。

5、审计建议。根据审计结论和审计发现的主要问题，分析产生问题的原因提出审计建议，审计建议的内容应和报告中的其他内容相呼应。为保证审计的独立性和规避审计风险，审计建议一般采用“应当”式的语句，建议被审计对象“应该做什么”。对审计发现的虽不违法违规但不经济、低效率、无效果等绩效问题，应向被审计对象提出审计建议，促进其改善管理。对审计发现的属体制机制的问题，要从宏观的角度，采取恰当的方式向有关部门提出改进建议，发挥绩效审计建设性作用。

（二）结合型的绩效审计报告应遵循传统审计报告的格式，把发现的绩效问题归类反映在审计报告中，并提出审计建议。审计组向审计机关汇报的绩效审计报告在框架上应和对外报告基本一致，在内容上可适当详细一些，其他参照《青岛市审计局审计项目质量控制暂行办法》相关规定。

第五十二条绩效审计报告应广泛征求意见，以提高审计报告的客观性和准确性，提高审计报告的价值。

第五十三条绩效审计成果的形式可采取审计通用报告、独立型绩效审计报告、绩效审计分析或研究报告、审计信息专报、绩效审计建议函（见附件5）等方式。

第五十四条绩效审计结果应当按照《青岛市审计局公布审计结果暂行办法》等规定及时对外公告，扩大绩效审计的影响力，促进被审计对象整改提高。

第五十五条绩效审计项目完成后，审计组应填写《绩效审计（调查）情况统计表》，并按照审计档案管理的相关规定及时收集整理，做到审结卷成（《绩效审计（调查）情况统计表》见附件6）。

第七章后续跟踪检查

第五十六条后续跟踪检查是指审计组在完成了绩效审计结果报告之后，对审计项目的效果和质量进行的跟踪检查，促进审计建议落实。

第五十七条对审计效果进行后续跟踪检查主要是通过对审计决定和建议的落实、采纳

情况进行检查来实现。

第五十八条审计效果的后续跟踪检查通过下列方式进行：

（一）随时了解被审计对象的活动。通过和被审计对象保持联系，及时了解被审计对象有关情况，取得被审计对象对审计报告理解和采纳情况的反馈，以实现后续跟踪的目标。

（二）桌面复核。审计人员对被审计对象不做广泛的现场检查，只进行一些简单的复核，必要时和被审计对象人员进行访谈。

（三）对被审计对象进行后续跟踪审计。后续跟踪审计是针对被审计对象根据审计建议进行整改的情况进行的专门审计。后续跟踪审计项目要经过选项和论证，应纳入到年初制定的审计计划。后续跟踪审计一般适用于重大的绩效审计项目，或者实施审计建议时间长的项目。

第五十九条对绩效审计项目的如下方面进行后评估：

（一）审计后增收节支金额；

（二）审计后挽回（避免）损失金额；

（三）绩效审计建议的落实情况；

（四）绩效审计的成效；

（五）本次审计需要改进的地方；

（六）对本次审计的成功之处进行总结，形成系统的审计经验。

第八章附则

第六十条本操作指南就绩效审计的程序、方法、标准、审计内容、审计报告等提供指导，本指南尚未涉及的特殊情况审计人员应当运用其专业判断。

第六十一条审计证据、审计工作底稿、审计抽样、内部控制测评等，审计人员应参照审计署公布的各专业审计准则及《青岛市审计局审计项目质量控制暂行办法》执行。

第六十二条本指南由青岛市审计局负责解释。

第六十三条本指南自发布之日起施行。

附件：1、计算机技术在绩效审计中的使用

2、绩效审计通知书参考格式

3、典型绩效审计方法

4、绩效审计报告参考格式

5、绩效审计建议函

6、绩效审计（调查）情况统计表