中国小额信贷扶贫实践的经验与启示

中国小额信贷扶贫实践的经验与启示

【何广文，中国农业大学经济管理学院金融系教授、农村金融与投资研究中心主任】

【摘要】在回顾了中国小额信贷从NGO小额信贷探索到中国金融机构参与小额信贷业务的发展历程之后，分析了中国小额信贷出现的机构多元化格局。并探讨了中国NGO小额信贷和正规金融机构小额信贷的扶贫实现机制，特别是对中国政府主导下的小额信贷扶贫模式及其可持续性进行了解析；得出结论认为，中国贫困地区的正规金融机构通过信用环境建设、农户信用评级、评定信用户和信用村等手段，是可以建立起可持续的自主服务贫困户的内生机制的。然后，从促进金融组织机构、促进金融机构业务两个角度阐释了中国政府推进小额信贷扶贫的政策与措施，最后提出了中国小额信贷实践对一带一路沿线国家的启示与合作展望。

【关键词】中国小额信贷正规金融小额信贷NGO小额信贷

目录

一、中国小额信贷发展历程概述 (2)

（一）国际援华扶贫项目小额信贷探索及其发展 (2)

（二）政府机构和金融机构主导的小额贷款扶贫项目 (4)

（三）正规金融机构小额信贷服务 (5)

（四）农村合作金融小额信贷 (6)

（五）中国小额信贷市场出现多元化格局 (6)

二、中国小额信贷的扶贫机制 (7)

（一）NGO小额信贷的扶贫机制 (7)

（二）正规金融机构小额信贷扶贫探索 (7)

（三）政府主导下的财政扶贫贴息小额信贷 (8)

三、中国政府推进小额信贷的政策与措施 (9)

（一）促进金融组织机构创新的政策 (9)

（二）激励金融机构创新性开展三农、小微信贷业务的政策 (11)

（三）推进农村信贷产品和服务方式创新 (12)

四、中国小额信贷实践对一带一路沿线国家的启示 (13)

众所周知，小额信贷产生的初始缘由在于满足贫困群体的金融服务需求，缓解贫困。与世界范围类小额信贷起源的诱因一致，中国小额信贷的初衷，也是为了探索一种可持续的扶贫机制，最初也是以扶贫为目的的公益性小额信贷组织的方式存在的，但是，在后来的发展过程中，中国小额信贷事业的发展，却与世界上普遍存在的小额信贷的发展路径不同。

那么，中国小额信贷事业的发展的路径有何特征？在中国的扶贫开发进程中，小额信贷机构发展路径如何？是怎么利用小额信贷展开扶贫的？政府在小额信贷扶贫过程中的作用怎么发挥？中国的商业性正规金融机构是怎么构建服务贫困群体的内在机制的？等等，值得深入分析和探讨。因而，本文主要就是基于中国小额信贷扶贫实践出发的经验归纳和总结。

一、中国小额信贷发展历程概述

从概念上而言，小额信贷最初就是指向中低收入群体、微型企业提供的存款、贷款、汇款、保险和其他金融服务。在20世纪80年代，中国的改革开放和经济转型处于发展初期，银行金融机构的数量有限，1985年仅仅只有工农中建四大银行、农村信用社，而农村信用社也仅仅是农业银行的基层分支机构，银行业垄断经营程度较高，80年代中期以来处于快速成长的民营经济主体、个体工商户、农户的金融服务被排斥在正规金融服务市场之外，众多的小微企业、农户的金融服务需求得不到满足，贫困群体的资金需求主要依靠财政资金的救济式供给，金融没有在缓解贫困过程中发挥作用。

90年代初期，虽然增加了交通银行、招商银行、中信实业银行以及一些城市信用社等，但是，新增加的股份制银行业务主要集中在一些经济相对发达的大中城市，城市信用社的实力极其弱小，仍然不可能惠及到农村贫困群体。这时，一些国际发展援助机构和非政府组织在中国农村扶贫过程中，开始介绍和试验小额信贷，企图以此改进中国扶贫资金到户率低和还款率低的问题，并开启了小额信贷在中国的发展历程，也启动了小额信贷扶贫机制的构建历程。

（一）国际援华扶贫项目小额信贷探索及其发展

中国小额信贷的最初发展，是从国际援华扶贫项目小额信贷开始的。

国际援华扶贫项目小额信贷大体分为三类：

1.国际组织出资、中国政府有关机构参与实施的扶贫小额信贷

（1）联合国开发计划署（UNDP）的扶贫小额信贷项目试验，在中国的影响较大。

联合国开发计划署（UNDP）援助中国的扶贫项目，是中国国际经济技术交流中心组织实施的，选择四川仪陇、云南金平和麻栗坡、贵州兴仁等最偏远贫困的地区进行试点，先后在中国17个省的48个县市推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。

为保证项目的实施，一般都在当地注册成立乡村发展协会或类似的社团组织，招聘专职人员在基层从事项目工作和信贷管理，被称为“社区工作队”队员。例如，贵州兴仁农村发展协会、四川仪陇乡村发展协会等。同时，在项目试点县，政府部门还成立专门的项目管理办公室来管理和实施项目。

（2）联合国儿童基金会(UNICEF)出资，中国地方政府具体组织实施的“贫困地区儿童规划与发展项目”（简称LPAC项目）。

LPAC项目以推动贫困地区社会经济发展为目标，将生产技能培训与基础设施改良相结合，以增强贫困妇女参与社会发展意识，提高其创收能力，改变她们家庭生活条件，最终达到维护儿童各项权利的目标，提供小额信贷支持贫困妇女的创收活动。

（3）世界银行贷款项目实施中，通过小额信贷支持贫困户发展产业。90年代中期以来，世界银行与中国国务院扶贫开发办公室合作，针对中国贫困地区实施了多轮大型综合扶贫项目，通过引进和创新扶贫机制，推进国家扶贫开发战略的实施。

在世界银行扶贫贷款项目实施过程中，以支持技术革新、提高农业生产率、产出率和农产品质量、加快农村收入增长为重心，除了注重以小额信贷方式支持农户产业发展以外，还一直比较重视贫困地区农户生产经营组织的培育，促进分散农户为主的农业生产走向组织化，提高农民的组织化效率，实现规模效益。

2.国际组织资金支持下的国内机构主导的扶贫小额信贷

1993年9月，中国社会科学院农村发展研究所成立的“小额信贷扶贫”课题组，研究孟加拉Grameen银行模式的小额信贷，探索符合中国国情的小额信贷扶贫模式和小额信贷的管理经验，并得到福特基金会的资助，以后又获得了孟加拉乡村银行的低息贷款、台湾企业家杨麟先生、花旗银行等多家国际组织和人士的资助。先后在河北易县、河南虞城县和南召县、陕西丹凤县等6个县借鉴孟加拉Grameen银行的小额信贷模式，建立了以开展小额信贷为主要内容的扶贫经济合作社。

3.中国扶贫基金会等半官方机构代理世界银行等援助项目扶贫小额信贷

中国扶贫基金会小额信贷项目，是这类项目的典型代表。

1996年开始，中国扶贫基金会小额信贷部开始负责中国秦巴山区世界银行贷款项目中的小额信贷项目。在项目区服务那些不能从正规金融机构获得贷款但是具备一定生产经营能力的贫困人群。随着中国扶贫基金会小额信贷部的范围不断扩大，惠及的贫困群

体的不断增加，2008年，中国扶贫基金会在其小额信贷部的基础上组建了“中和农信项目管理有限公司”，专注于小额信贷扶贫项目的管理与拓展。“中和农信”坚持优先支持妇女发展的原则，将“输血”、“造血”相结合，设计了“信贷业务+农民培训”的模式，不仅为贫困农户提供金融支持，还为这些项目农户提供生产技术、经营管理、法律知识等多方面的培训和市场信息服务。不但大大提高了农村妇女地位，也促进了贫困农户可持续的增收机制的培育。

2016年，中和农信放款39.7笔，放款66.5亿元，笔均16760元。到2017年3月底，覆盖全国19个省市自治区的245个县域、3754个乡镇、76671个行政村，有效客户37.9万，贷款余额48.4余元，户均贷款12775元。是中国覆盖面最广的小额信贷机构。并且，还获得中国农业银行、国家开发银行、渣打银行等的批发贷款和授信。

2015年9月，中和农信旗下的互联网金融平台“乡信金融”上线，旨在借助互联网技术为农村的微型创业者和投资者们提供借贷居间服务。

（二）政府机构和金融机构主导的小额贷款扶贫项目

一般情况下，资金来源是财政资金或扶贫贴息贷款、国内外援助资金，通过工商联、妇联、工会、共青团、残联等实施小额信贷，是以政府机构和金融机构为运作机构的准政策性或公益性小额贷款扶贫项目。

1.工商联、妇联、工会、共青团、残联等作为运作主体实施的扶贫小额信贷

工商联、妇联、工会、共青团、残联等部门，单独成立机构，以NGO的模式存在，专门针对中低收入群体提供扶贫小额信贷服务。例如内蒙赤峰昭乌达妇女可持续发展协会，为本地区城乡妇女，特别是贫困和低收入家庭妇女，提供资金、技术等相关服务，帮助妇女就业和创业，提高发展能力，增加经济收入，改善生活质量，促进本地区经济社会可持续发展。其协会成立的最初目的在于实施UNDP援助的内蒙古扶贫与妇女参与发展项目，后来还实施了日本政府援助的敖汉旗妇女小额信贷扶贫项目、美国花旗银行通过孟加拉国“GT”援助的妇女小额信扶贫项目等等，到2016年底，协会开展的小额信贷扶贫活动，已累计发放小额信贷4亿多元，受益家庭4万个、受益人口14万多，还款率始终保持在99%以上，风险贷款率控制在0.5%以下，实现了财务自我可持续。

2.工商联、妇联、工会、共青团、残联等参与识别并推荐受益群体，银行发放扶贫小额贴息贷款

在贷款发放过程中，工商联、妇联、工会、共青团、残联等只是参与识别并推荐受益群体，银行调查认可后，发放贷款，政府财政给予贴息。例如妇女小额担保贴息贷款、青年创业担保贴息贷款、农户扶贫贴息贷款、扶贫龙头企业贴息贷款等。

（三）正规金融机构小额信贷服务

1.农村信用社小额信贷服务

1997年，中国政府开始了小额信贷的试点并在1998年开始在较大范围推广。1997年10月，中国人民银行要求农村信用社对农户发放的贷款不低于50%，对农户小额信贷可采取信用贷款。

为提高农村信用社的信贷服务水平，增加对农户和农业生产的信贷投入，简化贷款手续，提高农户信贷的可获得性，中国人民银行于1999年7月21日出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》【银发[1999]245号】，促进农村信用社发放农户小额信用贷款。

同时，2001年12月中国人民银行出台了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》【银发[2001]397号】，推行农户小额信用贷款，以便进一步提高农户特别是中低收入农户小额信贷的可获得性。此后，从2002年开始，全国各地的农村信用社实际上均不同程度地开始了农户小额贷款工作，其基本的操作流程在于：对农户建立经济档案→信用评级→授信→在授信额度内，农户可以简单方便地在需要的时候得到贷款，至此，那些获得授信的农户有了获得贷款服务的机会。同时，在县乡政府、村委会参与下，农村信用社还在打造信用环境的基础上，评定信用户、信用村、信用乡镇，将农户个体的信用与村、镇农户群体的信用捆绑在一起，构建信用共同体。此项工作开展比较深入的地区，也因此惠及到部分贫困农户群体。

2.中国农业银行农户小额信贷服务

中国农业银行还在出台了《中国农业银行农户小额贷款管理办法》之后，于1999年4月印发了《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法（试行）》【农银发[1999]49号】，以规范“小额信贷”扶贫到户贷款工作，以便更好地扶持农村贫困人口。

3.小额贷款公司的信贷服务

到2017年3月底，银监部门批准设立的由国内外金融机构出资成立的贷款公司有14家，由各类社会资本出资注册的政府金融办监管的小额贷款公司8665家，贷款余额9377亿元。当然，在这些小额贷款公司中，较多小额贷款公司的目的在于追求利润，而忽视对于小微企业、农户的小额贷款需求的满足；不过，也有一些小额贷款公司，着眼于服务小微企业、农户，满足小额贷款需求，并从中实现财务的可持续发展。

对于小额贷款公司能否真正服务弱势群体，理论和实证研究得出了两种截然相反的结论。一是认为小额贷款公司能够服务和惠及农户、微小企业，能够实现政策初衷。二是认为小额贷款公司难以惠及农户、微小企业，政策初衷实现的难度较大。

笔者在调研中发现，小额贷款公司数量较多，因而，各小额贷款公司业务理念、业务操作模式有差异，一些有社会责任意思、普惠金融理念的小额贷款公司，其业务惠及弱势群体的可能性较大。例如内蒙达茂包商惠农贷款公司1，2015年1-8月，发放贷款9036笔，平均贷款额度3.15万元，同时，不良贷款率为零。贷款主要集中在5万元及其以下，满足了中低收入农户的信贷需求。

（四）农村合作金融小额信贷

贫困地区的正规金融排斥（financial exclusion）现象更为突出。为缓解贫困户生产发展资金短缺的现状，在财政支持下，组建贫困村发展互助资金，开展小额贷款，是培育贫困农户自我金融服务机制、缓解金融排斥的较好途径。

2006年5月，国务院扶贫办、财政部出台的《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》（国开发办[2006]35号）所推动的模式，是指由政府安排一定数量的财政扶贫资金，在贫困村内建立互助资金，村民以借用方式周转使用互助资金发展生产。互助资金的来源有二：一是政府财政专项扶贫资金，二是村民自愿入股资金。在一些省区，有关部门还有偿或无偿投入一部分资金。

据国务院扶贫办的统计，到2016年底，全国共组建贫困村村级发展互助资金社大约1.95万个。

贫困村村级发展互助资金社，实际上是一个贫困村农户自我解决金融服务的草根金融组织，是根据合作制原理组建和运作的。针对小农户、贫困群体、小微企业放贷时，与大型商业银行比较，最基本区别在于信息对称、利用社区信任关系进行信贷决策而放弃法律意义上的规范的抵押、信息收集成本和业务运作成本较低，满足农户金融需求的效率大大优于大型商业银行。因此，中国政府还比较重视促进合作社内部的信用合作，包括资金互助、互助担保等。

（五）中国小额信贷市场出现多元化格局

主要表现有二：

一是从发放小额信贷的机构而言，出现多种机构并存的局面，即公益性机构与商业性机构并存、银行机构与非银行机构并存、大机构与小机构并存、NGO与正规金融机构并存。

1达茂包商惠农贷款公司，是包商银行在内蒙达茂旗于2007年初投资注册成立的贷款公司，2016年9月，内蒙古银监局批准该公司转制成为村镇银行，2017年3月16日，达茂包商惠农贷款公司转型的达茂旗包商村镇银行开业，是小额贷款公司在中国产生以来，转型成为村镇银行的第一例。

二是就业务而言，表现为商业性小额信贷业务、公益性小额信贷业务与政策性小额信贷业务并存。商业性小额信贷业务，如小额贷款公司、银行的小额贷款；公益性小额信贷业务，如公益性小额贷款机构的扶贫小额贷款业务；政策性小额信贷业务，是在政府主导下的银行扶贫贴息贷款、妇女小额担保贴息贷款等等。

二、中国小额信贷的扶贫机制

研究中国小额信贷扶贫机制，即是要阐释各类扶贫小额信贷主体和扶贫机制怎么惠及贫困群体？是怎么实现可持续扶贫的？其可持续扶贫的机制是怎么构建的？等等，是值得探讨的。

（一）NGO小额信贷的扶贫机制

中国扶贫基金会中和农信项目管理公司小额信贷、赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会（简称CZWSDA）小额信贷，是中国国内NGO小额信贷扶贫的典型案例。CZWSDA的扶贫机制特征明显：

一是目标定位、宗旨与经营策略有利于实现妇女可持续发展。

二是贷款对象主要是城乡有劳动能力的中低收入妇女群体。

三是实施了有利于激励借款者守信并及时还款的贷款额度安排。

四是实行小组联保，不用抵押，不仅利用了成员之间的信用筛选机制和监督机制，也大大提高了中低收入群体的信贷可获得性。

五是实行可持续利率，以利于构建协会可持续发展的机制。

因而，CZWSDA的小额信贷资金能够实现良性循环。到2015年底，CZWSDA有效客户5856个，贷款余额3983万元，贷款到期还款率为99.34%。

（二）正规金融机构小额信贷扶贫探索

1.商业金融机构的小额贷款扶贫

对于正规金融机构是否能够惠及贫困群体，一致存在争议。有必要进一步讨论。农村信用社是中国农村存在最广泛的正规商业金融机构，因此，在此从农村信用社的农户小额信用贷款开始讨论。

本报告的研究者认为，在传统农区、欠发达地区的农村信用社（农商行），因为面

对的客户群体的弱势性，放款额度一般较小，特别是在有竞争的情况下，农村信用社（农商行）可能逐步惠及低收入群体。

2014年7月，作者在贵州德江县、印江县的农村调研中就发现，农村信用社的评级授信，惠及到了建档立卡的贫困户。根据德江、印江8个村的资料，2014年6月底获得授信评级的建档立卡贫困户，占贫困户总数的70.1%，也就是说，70.1%的贫困户有了获得贷款的机会，这些被评级授信的农户中，42.9%的农户有贷款余额。

农村信用社农户小额信用贷款业务为什么能够实现可持续发展？

一是通过农户信用评级推动农户信用意识的改变。

二是将农户小额信用贷款的发放与信用户、信用村（镇）的建设结合起来，将个人信用与群体信用结合，打造信用共同体，利于推动了农村信用文化建设，促进了农村信用环境的改善。

三是为了强化信息的对称性，农村信用社在农户贷款的发放与回收过程中，发展了村信贷联络员以及村委会的作用。

在中国，大型商业银行实际上也寻求小额信贷之路，只不过，不同的银行，在这方面的努力程度不同罢了。大型商业银行小额信贷路径有五个方面（何广文、李莉莉，2011）：一是组建微小信贷专业部门，逐渐实现客户群体的下移；二是构建向小额信贷机构提供批发贷款的机制；三是投资兴办微型金融机构；四是对小型金融机构提供能力建设支持；五是产品和业务操作方式创新。

（三）政府主导下的财政扶贫贴息小额信贷

扶贫贴息贷款是指由金融机构针对贫困地区扶贫龙头企业、贫困农户发放的财政给予贴息的贷款，是一种政策性贷款。为了更好地发挥扶贫贴息贷款制度的扶贫作用，扶贫贴息贷款制度于1986年产生以来，在管理制度和操作模式上经历了多次调整。

扶贫贴息类贷款的主要目的是“支农助弱”，通过金融机构特定的贷款产品，对扶持对象的贷款进行利息补贴。该类贷款以扶贫农业龙头企业、合作社以及创业个人、农户为主要扶持对象。

从满足贫困户、农村妇女及创业个人、农业项目及农业龙头企业等的信贷需求角度而言，扶贫贴息类贷款的绩效和作用是较大的，对于缓解贫困群体、弱势群体融资难、融资贵的问题起到了积极的作用，同时起到了积极的致富带动作用。在中国，在各项扶贫信贷产品中，除信用类贷款产品外，扶贫贴息类贷款是直接服务于贫困户、解决贫困户贷款难问题的产品。

同时，那些能够促进产业发展、能够构建贫困户可持续获得收入的机制的扶贫贴息贷款项目，在中国农村扶贫开发过程中，更多受到关注和青睐。河南淅川县“农光互补”综合发展项目就是这样的可持续发展案例。

案例：小额信贷助推河南淅川县“农光互补”综合发展项目，促进新兴绿色产业扶贫

2013年，中国国务院发布了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》后，河南淅川县在一些乡镇实施了“农光互补”综合发展项目扶贫。

一是运用循环原理，采取空中安装太阳能组件、地面种植薄皮核桃或其他茶果经济林，棚顶安装太阳能电池板、棚下种植食用菌等模式，实现了农业种植和光伏发电两不误的同时，获得“生态农业效应”。在此基础上，还探索出“光伏、油用牡丹、茶业、果业、旅游”五位一体的新型农业模式。

二是推行贫困户小型家庭分布式光伏电站，贫困户屋顶安装光伏发电板。贫困农户家庭生产生活自用剩余的电量出售给商业电网公司。每户贫困家庭光伏电站年均发电约3300千瓦时，光伏电站使用寿命25年左右，户均年净收益1500元以上。

推广贫困农户“农光互补”模式、小型家庭分布式光伏电站，需要的投资由三部分构成，即政府财政扶持、公司捐助、农户自筹各占1/3。贫困户自筹资金，统一由村级贫困互助发展资金中借款，贫困户用发电收入分6年还清，利息由县级财政统一贴息。

三、中国政府推进小额信贷的政策与措施

为了满足农户、小微企业贷款需求，推进小额信贷，中国政府采取了一系列政策与措施，这些政策和措施，可以分为三大类，即促进金融组织机构创新的政策、促进金融机构业务创新的政策、促进金融机构产品和服务创新的政策。

（一）促进金融组织机构创新的政策

1.在银行改革过程中强调机构定位于服务三农和小微企业，保障小额信贷的充分供给

在中国，就金融机构的数量而言，不论是发达地区县域还是欠发达地区县域，金融机构的数量都是比较多的。在县域提供服务的金融机构，除了银行以外，还有担保公司、贷款公司、财富管理公司、理财公司、P2P网络借贷服务等，总体而言，金融供给是比较充分的。但是，其关键在于金融服务怎么到达中低收入群体，怎么能够满足贫困群体

的金融服务需求特别是信贷需求。

（1）在现有银行改革和转型过程中强调服务三农、小微企业

一是在中国农业银行股份制改革过程中强调农业银行改“制”不改“性”2。

二是在农村信用社改制、转型过程中，中央政府强调农村信用社改制，要立足于县域，服务三农和小微。

三是在中国邮政储蓄银行的发展中，强调服务“三农”、小微企业，拓展小额贷款服务。

四是为了进一步解决好金融服务的最后一公里问题，农村商业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等，还在村里设置村级金融服务站，增加金融机构与农户、小微企业之间的信息对称性，提高农户信贷可得性。

五是鼓励金融机构新设或改造部分分支行为专门从事小企业金融服务的专业分支行或特色分支行。

（2）推动政策性银行基于普惠金融的机构创新。中国农业发展银行、国家开发银行先后成立了扶贫金融事业部，开展信贷扶贫。

（3）推进国有大型商业银行组建普惠金融事业部。2017年中国政府工作报告提出，鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，国有大型银行要率先做到。2017年5月初，国务院常务会议提出，大型商业银行2017年内要完成普惠金融事业部设立，加大对小微企业、“三农”、脱贫攻坚等领域的支持力度，成为发展普惠金融的骨干力量。

（4）出台专门政策指导金融机构建立专门的部门开展小微金融服务。2008年12月1日，银监会出台了《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》（银监发〔2008〕82号），要求金融机构根据战略事业部模式建立、主要为小企业提供授信服务的专业化机构的小企业金融服务专营机构，以改进小企业金融服务。

2.促进银行业组织机构体系创新，放松银行业市场准入

第一，明确支持以成员为基础的信用合作。银监会于2007年1月22日出台了《农村资金互助社管理暂行规定》【银监发〔2007〕7号】，并在2008年10月的十七届三中全会文件以及2008-2017年多个中央1号文件中提出，要推进农村资金互助社，发展比较好的农村合作社要开展信用合作。“十二五”规划也提出，要鼓励有条件的地区发展农村小型金融组织和小额信贷。

第二，推动村镇银行和贷款公司等小微金融机构的发展。2007年1月22日，银监

2改“制”不改“性”，是指中国农业银行由国有独资商业银行转制成为国营股份制商业银行后，其服务三农、小微的性质不变。

会出台了《村镇银行管理暂行规定》【银监发〔2007〕5号】、《贷款公司管理暂行规定》【银监发〔2007〕6号】，并于2008年5月4日与人民银行联合出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》【银监发〔2008〕23号】，2007年6月9日，银监会进一步出台了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》【银监发〔2009〕48号】，以促进村镇银行、贷款公司的发展。

第三，将村镇银行的发展与中西部地区和传统农区金融机构布局的改善结合起来。2009年，银监会在推动村镇银行发展的文件中，将村镇银行的设立与银行社会责任和商业利益、网点覆盖和战略布局结合，要求发起人首先考虑在国定贫困县和中西部地区发起设立村镇银行、贷款公司，重点解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务空白、竞争不充分的问题，以实现农村金融服务全覆盖的目标。并实施准入挂钩措施，即主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1：1挂钩，或与中西部地区实行1：2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构。

不过，2011年以后，银监会在审批村镇银行时，不再强调东部和西部挂钩的问题。

3.通过建立政策性农业信贷担保体系，促进金融机构增加农业经营主体的发展融资

农业经营主体，一是积累有限，缺乏现代商业银行放贷过程中所要求的法律意义上规范的抵押品；二是本身面临自然风险、市场风险双重约束；三是缺乏系统的财务记录。因而，难以进入商业银行信贷市场，信贷融资长期较为困难。为缓解这种困境，建立农业信贷担保机制，是必要的。中国政府在2007-2017年的多个中央1号文件中都有界定，其中2016年和2017年的中央1号文件，直接提出了农业担保体系建立的具体要求。为此，2016年5月6日，国家农业信贷担保联盟有限责任公司成立，并2017年4月18日揭牌开业。

（二）激励金融机构创新性开展三农、小微信贷业务的政策

1.通过补贴方式激励金融机构增加农村小额信贷服务

（1）经银监会批准设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，当年贷款平均余额比上年增长，中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴。中央财政对基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点），按其当年贷款平均余额的2%给予补贴。

（2）在中西部地区县域内设立的各类法人金融机构和其他金融机构的分支机构，自2009年起，上年末涉农贷款余额同比增幅超过15%的，财政部门对机构上年末涉农贷款余额增量超过15%部分，按2%给予奖励。

2.通过减税方式激励金融机构开展农村小额贷款业务

2010年5月，财政部和国家税务总局文件界定，农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县（含县级市、区、旗）及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行，单笔且该户贷款余额总额在5万元以下（含5万元）的农户贷款，利息收入免征营业税，且农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额。

2015年开始，国务院将享受税收优惠的农户小额贷款限额从5万元提高到10万元。

3.中央银行通过定向降准和再贷款支持方式激励金融机构开展小额贷款

2010年9月，银监会文件规定，中西部地区县域法人金融机构，当年新增存款主要用于当地发放贷款，可以少缴法定存款准备金1%，并且，监管部门可以优先批准其新设分支机构和开办新业务的申请。鼓励县域法人金融机构加大县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务。

2016年，中央银行除了对中小金融机构、农村金融机构执行较低的准备金率外，还增加了支农支小再贷款、再贴现限额，下调了信贷政策支持再贷款利率，并在支农再贷款项下设立了扶贫再贷款，引导金融资源向贫困地区聚集，提高扶贫开发金融服务水平。

4.中央财政加大农业保险补贴力度，降低农户经营风险，有利于金融机构增加农户小额贷款

中国中央政府对于农业保险的一贯原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”，为此，2007年以来，中央财政对农业保险实施保费补贴政策，在农户和地方自愿参加的基础上，为投保农户提供一定的保险费补贴，引导和支持农户参加农业保险。

5.政府通过建立担保基金和提供风险补偿方式，促进金融机构拓展扶贫小额贷款

2014年12月，国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、银监会、保监会《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》【国开办发〔2014〕78号】出台以后，中央和地方财政部门一是建立了扶贫小额贷款贴息制度；二是建立了对贫困户放款的担保基金；三是建立了金融机构发放扶贫小额贷款的补偿机制。由此建立起了针对贫困农户放款的机制，愿意自我扩大经营规模的农户，可以自我申请贷款创业；不愿意自我扩大经营规模的农户，可以在与政府、龙头企业、金融机构之间签订多方协议之后，借款委托企业经营，获得资产收益。

（三）推进农村信贷产品和服务方式创新

1.出台专门引导金融机构开展小额贷款的政策文件

2007年8月，银监会出台文件，倡导金融机构在培育农村信用文化的基础上，一是

放宽小额贷款对象，拓宽小额贷款投放的广度；二是拓展小额贷款用途，既要支持传统农业，也要支持现代农业等等；三是提高小额贷款额度。

2.推动金融机构创新农村金融产品和服务方式

（1）倡导创新信贷模式。2008年10月，人民银行和银监会联合出台文件，要求金融机构推进农村金融产品和服务方式创新，开展农户小额信用贷款和农户联保贷款；创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围；探索发展基于订单与保单的金融工具，提高农村信贷资源的配置效率，分散农业信贷风险。鼓励金融机构根据农业资金需求的季节性特点，围绕形成订单农业的合理定价机制、信用履约机制和有效执行机制，建立和完善农业订单贷款管理制度。积极推动和发展“公司+农户”、“公司+中介组织+农户”、“公司+专业市场+农户”等促进农业产业化经营的信贷模式，充分发挥农业产业化经营的辐射拉动作用。同时，倡导针对农户和中小企业、微型企业提供小额信用贷款。

（2）倡导创新抵押担保模式。2014年2月，中国人民银行就颁发了《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，推动金融机构通过加快农村金融产品和服务方式创新、积极拓宽新型农业经营主体抵质押担保物范围，等等，加大对家庭农场等新型农业经营主体的信贷支持力度。

（3）出台管理办法，规范和促进农户小额贷款。2012年9月，中国银监会印发了《农户贷款管理办法》【银监发[2012]50号】，推进各类银行金融机构特别是农村金融机构强化农户贷款的发放，规范农户贷款业务行为，加强农户贷款风险管控，促进农户贷款稳健发展。

（4）促进扶贫小额信贷的发展。1）倡导金融机构完善扶贫金融服务机制。2014年3月，人民银行等七部委联合印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》【银发〔2014〕65号】，倡导金融机构完善金融服务机制，促进贫困地区经济社会持续健康发展。2）促进创新发展扶贫小额信贷。2014年12月，国务院扶贫办等部门出台《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号），促进金融业丰富扶贫小额信贷的产品和形式，创新贫困村金融服务，改善贫困地区金融生态环境。扶贫小额信贷覆盖建档立卡贫困农户的比例和规模要有较大增长，贷款满足率要有明显的提高。

四、中国小额信贷实践对一带一路沿线国家的启示

中国扶贫小额信贷发展，可以说覆盖面广、受益群体大；同时，可以说，中国扶贫小额信贷实践是成功的，其基本经验与启示可以总结为以下几个方面：

第一，适当运用财政手段发挥政府的倡导和激励作用，特别是需要注意怎么构建可以消除道德风险的完善的担保、风险补偿机制。

第二，需要构建一个机构多元的、竞争性的、商业化经营的普惠金融体系。小额信贷扶贫，不能不依靠商业银行，但是，商业银行参与扶贫小额信贷的条件在于竞争环境的形成和自我可持续服务发展机制的培育。同时，需要构建正规商业金融机构的普惠金融服务机制。

第三，中国贫困地区的正规金融机构通过信用环境建设、农户信用评级、评定信用户和信用村等手段，是可以建立起可持续的自主服务贫困户的内生机制的。

第四，合作金融在扶贫小额信贷市场上的作用是不可替代的。贫困村发展互助资金、农村资金互助社、合作社内部的信用合作等，鉴于其在信息、成本等方面的优势，在满足贫困农户金融服务需求方面的优势突出。

第五，对于社会大众和贫困群体的普惠金融教育，是扶贫小额信贷健康运作的基石。

第六，需要注意培育商业金融机构的社会责任意识、普惠金融理念。

参考资料

何广文，浙江农信普惠金融工程的经验与启示，《金融时报》2017.1.19

何婧、何广文，政府持股、融资能力与小额贷款公司社会绩效，《南京农业大学学报》(社会科学版) 2017（1）P91-99 何婧、何广文、王宇，政府持股对小额贷款公司社会绩效的影响研究，《上海金融》2015（8）

何广文、李莉莉，大型商业银行的小额信贷之路——兼析与新型农村金融机间的合作机制，《农村金融研究》2011（5）P21-26

何广文、李莉莉，2005，亚洲开发银行技术援助报告，贵州铜仁地区农户金融需求研究。

中国扶贫发展中心，2014，“贫困地区农户、农村新型经营主体金融服务机制创新研究”，研究报告。

陆汉文、钟玲，2008，“组织创新与贫困地区“村级发展互助资金”的运行——河南、安徽试点案例研究”，《农村经济》2008（10）。

李喜梅，2008，农村金融机构与农民间显结构和隐结构的协调发展——破解中国农村金融困境的有效途径，《财政研究》2008（2）。

罗恩平，农村信用社农户信贷行为影响因素及政策选择，《福建农林大学学报》(哲学社会科学版) , 2006, 9 (5) : 19- 22

乔海滨，小额贷款公司可持续发展研究—以内蒙古为例，《华北金融》2010 （10）。

王景富，农村信用社推广农户小额信用贷款的实证研究，《金融研究》2002（9）。

杨虎锋、何广文，《商业性小额贷款公司能惠及三农和微小客户吗？》，《财贸研究》2012（1）P35-42

于魁，中小企业融资与小额贷款公司发展探析，《青海金融》2010（10）。