如何加强制度的执行力

如何提高制度的执行力

黄苇町

在中央纪委第五次全会上，胡锦涛总书记强调要“切实提高制度执行力，增强制度实效”，指出了制度建设的关键和要害环节。我们要深刻理解这一指示精神，使反腐倡廉建设，再上一个新台阶。

一、要把制度建设着力点放在提高执行力上

党的十六大以后，我们党提出要建设惩治和预防腐败体系，并进行了大量制度创新，仅中央纪委、监察部制定颁布的规范性文件就达300多项, 纪律条规之多，出台之密集，是国际共运史上前所未有的。对于从源头上遏制腐败，发挥了重大作用。但消极腐败现象易发多发的形势，还未根本改变。影响因素固然很多，但制度执行力不足，无疑是重要原因之一。

党的制度，是党组织在组成和运作过程中所依据的原则、体制、规则、程序的总和。是规范党组织和党员的行为，统一步调、统一行动，形成党的战斗力的保证。因此，制度的执行力直接关系事业成败。北京市奥组委高级顾问魏纪中曾说，北京能够办成廉洁奥运，“没有什么创新办法，不过是严格执行了规定而已。”而在有些地方、部门和单位，程度不同地存在胡锦涛同志所说的“重制定、轻执行”现象。有的订立制度只为应付检查，上报下发，就束之高阁；有的对重要的制度也随意突破和变通，使之形同虚设；还有的对制度采取实用主义态度，符合自己利益的就执行，不符合自身利益的就不执行。在这些情况下，制度的执行力都会大打折扣。因此，只有把制度建设提升到作风建设和加强党性修养的高度来认识，才能提高制度执行力。

要提高执行力，还要提高对制度本身的认识。不少同志认为，制度建设就是建制度。只要作出规定和要求，再组合一下形成条例，一经讨论通过和公布，就算大功告成。其实建制度仅是制度建设的一部分，甚至只能算完成了一小部分。制度订立后，人们不执行怎么办？制度执行过程中没有达到预期效果，甚至行不通怎么办？因此，完整意义的制度建设，从纵向上讲，是要建立一个包括制度的制定、执行、反馈、修订完善这样一个全过程在内的完备的制度体系。从横向上讲，是要建立一个保证制度贯彻实施的多层次的、相互配套、联动的制度网络。例如，最近颁布的《廉政准则》，作为廉政建设的核心制度，是党中央在试行13年的基础上，针对当前全党反腐倡廉面临的突出问题，适应新形势新任务新要求正式颁布的。从这个意义上讲，它已完成了一个制度建设周期，但并没有终结制度建设。《准则》规定了“8个禁止”、“52个不准”，违反这些“禁止”和“不准”要承担什么后果？有什么具体的惩戒措施和标准？如何强化对制度运行情况的监督、检查？如何保证违纪者能够及时被发现，并受到惩处？对此，中央纪委会有后续措施，各地区、部门、单位也要从自身特点出发，制定符合实际、易于操作、有效管用的具体规定，进行相应的制度创新，才能提高制度的执行力。

二、执行力也是检验和加强制度建设的抓手

总书记要求把提高执行力作为反腐倡廉制度建设的抓手。因为订立制度的意义全在于执行，因此，执行力如何也是检验一项制度是否成熟的重要标尺。要提高执行力，就要在制度建设上努力达到以下要求：第一，制度有民主性。现在有些单位的制度建设表面上很热闹，“七不准、八不许”都上了墙，但多是管下级干部和群众的，在关键的权力上，给领导干部特别是主要领导人留了可以暗箱操作的口子，不是行内人还很难看得出来。而这些制度的“宽松带”或“真空带”，就成为违法乱纪活动的重要空间。因此，在制度制定上，一要充分发扬民主，只有民主制定的制度，才能够被群众认可和自觉遵守，违反制度的行为也会有群众自觉监督。

第二、制度有严密性。制度只有能够反映反腐败斗争客观规律的要求，才能发挥实效，这是制度执行力的基础。一项制度是否科学，不能只看初衷，而必须建立在制度所有环节设置的科学上。例如政府采购制度的出台，是为了从源头堵塞采购领域的权钱交易活动，并为公共部门提供质优价廉的物品和服务。但

最近频频爆出的质优价廉产品在竞标中败给质次价高产品、采购权的集中反而被腐败分子所利用的现象，就说明，在政府采购的投标、评标、定标等环节，仍然存在破坏制度、黑箱操作的可能。而哪怕只有一个环节出问题，就可能使整个制度功亏一篑。因此，要提高制度的执行力，一要在制度体系的设计上，不忽视细节，力求严密。二要将制度的弹性降至最低，将人为操作的空间压至最小。反之，如果制度内容空洞、要求笼统、在很多地方都有空子可钻，势必降低制度的执行力

第三，制度有操作性。操作性直接决定执行力，就是像毛泽东同志说过的，不仅要有“过河”的任务要求，还要解决“桥”的问题。去年以来我们在整治“小金库”上取得重大战果，除了组织领导方面的高度重视外，也与我们采取的两大措施有关。一个是对举报小金库者可以给最高达10万元的奖金，并为举报者保密，二是对使用小金库吃喝情节严重的将被开除党籍。这是狠刹小金库歪风的最有杀伤力的措施，是解决“过河”问题的“桥”。

第四，制度有惩戒性。制度体系的重要功能之一, 就是使执行制度的人不吃亏，不执行制度的人讨不到便宜。个人如果不愿执行某项制度,另一种项制度就会处置或惩罚他。无视制度, 就无法在组织和社会里生存。这是一个完善的、有执行力的制度的基本条件。所以总书记提出，要建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制及其配套制度。有的同志曾简单地认为，惩治腐败是治标，预防腐败才是治本，这是误解。群众评价我们党的反腐败工作，首先看我们对腐败分子是否“动真格”。如果把违法乱纪行为轻描淡写地作为警示处理，比违法行为没有发现还糟糕。有人说：廉政制度“没有效果，就有后果”，不惩治腐败的后果就是鼓励腐败。某些腐败分子所以有恃无恐，就是建筑在对违纪行为的惩戒可能“雷声大雨点小”甚至“有雷声无雨点”的侥幸心理之上的。因此，只有及时发现和揭露腐败，坚决查处和惩治违纪行为，才能取信于民，才能极大地提高腐败犯罪的成本和风险，教育、监督、预防工作才能发挥作用。

第五，制度有稳定性。制度建设要与时俱进、不断完善, 但也不能变动太频。出台一项制度要经过反复论证，谋定而后动。一旦形成，就不能朝令夕改。如果廉政法规还在宣传贯彻过程中，执法尺度就不断发生变化，就会使人无所适从，制度法规的权威性也势必受到动摇。而且，制度的不稳定，也会使违纪者认为廉政建设只是“一阵风”，存在能够“滑过去”侥幸心理，制度的执行力必然大打折扣。

第六，制度有公正性。制度公正是社会公正的基础，也是影响制度执行力的有决定意义的因素。如果干部群众感到，制度本身就存在“网开一面”，盯紧一部分人、却偏袒另一部分人的现象，不能坚持同罪同罚，违反制度者的道德负罪感就会减轻，制度的权威性也必然下降。如果一些人非法暴富，挥金如土、骄奢淫逸而不受追究，那么对一般职工“灰色收入”的整治就很难奏效；如果高层领导能够以言代法、以权压法，要求下级干部严格遵纪守法、依法办事，也会显得有些苍白。显然，如果大的制度环境不能从根本改善，针对某些具体问题的制度设计就很难奏效。可喜的是，党的十七大以来，我们在发展党内民主、健全法制、理顺社会分配制度等这些方面的改革步伐已经明显加快。

领导干部要带头严格执行制度

当然，从根本上说，反腐倡廉制度主要是用来制约和监督权力的，只有领导干部自己首先敬畏制度，才能强化制度的执行力。有些领导干部，认为规章是管下级干部的，并不包括自己。甚至本人就是规章的主要制定者，同时又不断由自己创造“例外”、破坏规章。在客观上也存在领导干部可以破坏规章的“事实制度”：本来法律法规应该至高无上，但是在很多实际工作中经常是倒过来的。领导的批示、意见、指令要高于法律法规，“照长办事”压过了“照章办事”，法律法规的严肃性也受到破坏。有些领导干部经常挂在嘴边的口头禅，就是“原则上应该如何如何”，其背后必定是特殊情况可以如何如何。我们不否认任何事情都可能有例外，但如果“原则上应该”每每变成突破原则的前置词，制度的刚性就受到很大损害。领导干部对制度的敬畏，特别要体现在表里如一上，不能对人对己“双重标准”，台上台下“两面人生”。这不仅反映了个人的政治品质和作风，也直接关系群众对制度的信任。

领导干部带头严格执行制度，首先要表现在自觉接受监督上。对“重大事项报告制度”的态度，就是一个最实际的检验。这项制度已经实施多年，近些年来也没少讲。但若讲执行效果，说严重一点，大概是执行情况最糟的制度之一。有人对组织掌握的就报告，认为别人还不知道的就不报告；有人是看别人报告就报告，别人不报告自己也不报；还有的干脆置若罔闻。而对于领导干部是否如实报告重大事项，目前还缺乏必要的核查和保证措施，使这项规定在很大程度上还属于“威慑性”措施，在有的地方甚至连威慑力也没有。现在，党政领导干部的收入、子女从业、住房、财产申报等制度已经进入分步实施的阶段，对于

提高反腐倡廉各项制度的执行力，将会产生重大的带动和引领作用。

领导干部做好了,才能上行下效, 形成人人坚守《准则》的良好氛围。

还有就是有的领导干部碍于人情对违纪者采取大事化小、小事化了的态度，对制度危害更甚。有人说，制定了制度而不执行，比没有制度还糟糕。一项制度失信，还会殃及其他制度甚至所有制度的权威，最终破坏的，是党和政府的公信力。因此，胡锦涛同志强调：领导干部特别是高中级干部要着力树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。要求别人做到的，自己必须首先做到，要自觉接受组织和群众监督，切实做到行动先于一般干部，标准高于一般干部，要求严于一般干部。领导干部不仅要带头遵守制度，坚持原则、敢抓敢管，同一切违反制度的现象作斗争。

依靠制度建设打开反腐倡廉新局面

——学习胡锦涛总书记在中央纪委十七届五次全会上的讲话

黄苇町

胡锦涛总书记在中央纪委十七届五次全会上关于加强反腐倡廉制度建设的论述，是讲话的最大亮点，对纪检监察工作有很强的现实指导意义。

这些年来，我们党在反腐败问题上决心很大、工作力度很大。特别是党的十六届三中全会以来，我们党围绕建立健全惩治和预防腐败体系做了大量的工作,取得明显成效。但也必须清醒地看到，我们的工作与人民群众的期望仍然形成相当的反差。腐败活动在一些关键领域渗透很深，并向社会领域扩散，腐败引发的群体性事件和重大责任事故也有所上升。特别是高中级干部窝案、串案频发，犯罪金额巨大，一些人还集政治蜕变、经济腐败、生活腐化于一身，一旦揭露，往往震动一方。而被查处的腐败份子，许多都不是到今天的职位才出问题，而可以上溯到他担任低一级甚至低两级职务时，十几年来一直是边腐边升、累积而成为巨贪的。反腐倡廉的实践告诉我们，反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制机制上找原因。仍然存在的大量违纪违法案件和消极腐败现象易发多发的情况表明，我们的反腐倡廉制度还不健全，还存在不少体制缺陷和制度漏洞，包括一些经济犯罪新领域和关键环节还存在制度缺失；一些制度缺乏针对性、可操作性、系统性和配套性；一些。显然，面对世情、国情、党情的深刻变化，反腐倡廉工作要打开新局面，再上新台阶，就要围绕这些制度缺失和失灵现象，追根寻源，有针对性地进行新一轮制度创新。总书记要求全党充分认识加强制度建设的重要性、紧迫性，并提出了建立健全惩治和预防腐败体系各项制度的新标准、新目标，标志着我们党对反腐倡廉认识上达到新境界，方法上进入新阶段。

一、牢牢把握制度建设的基本要求

加强制度建设，首先要牢牢把握总书记提出的基本要求。这就是“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。”

反腐败的实质就是严格限制行使公共权力的官员，防止其公权私用，伤害公共利益。反腐倡廉制度的第一要求，就是要使官员难于以权谋私，第二他们一旦出轨，很快就可以被发现，受到应有惩治。因此，惩治和预防腐败体系建设，也要牢牢抓住制约和监督权力这个核心。我们推进决策、执行、监督三权相互

制约监督的改革也好，探索纪检监察系统垂直领导也好，都是为了更有效的制约和监督权力。脱离这个核心“为创新而创新”，就可能成为形式大于内容的“花拳绣腿”。

“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”这四条标准，是胡锦涛同志谈惩防体系建设是第一次提出，每一条都有很强的针对性。

内容科学是前提。首先要紧紧围绕解决人民群众反映强烈的突出问题来进行，在群众最不满、最关切、最盼望的地方来推进。订立制度不能闭门造车，或机械地照套国外经验，而要和反腐败的工作实践紧密结合起来，把那些经过实践检验的成功做法上升为制度，把那些通过案例剖析得出的规律性认识运用于制度建设。总之，每一项制度的建立和完善，都要来自对经验的不断总结，来自对规律的准确把握。才能不断调整、变革和完善，使制度保持内在的活力。

程序严密是保证。我们订立的有些制度为什么执行起来经常事与愿违？很重要的一个原因就是缺乏严密的程序保证。例如选拔干部要坚持民主程序，但民主测评应在什么范围进行，应征求哪些人意见？往往缺乏科学严密的程序要求。相当普遍的做法，是考察组只在班子成员和下一级部门负责人这个很小范围内听听意见，就算走完“民主程序”了，但收集的反映缺乏代表性，显然不符选拔制度的初衷。还有，对政府管理部门领导干部的民主测评，如果和企业、院校一样仅限本单位职工范围，却不包括管理和服务对象这个更重要的群体，勤政廉洁的干部也会不敌老好人或靠小团体福利笼络人心的人。总之，程序性制度是否严密科学，直接关系实体性制度能否贯彻落实。

配套完备是关键。所以说是关键，因为制度不配套一直是反腐倡廉制度建设的软肋，是提升制度质量的瓶颈。它不仅表现在有些反腐败制度互不衔接，甚至相互抵触、不能形成制度合力上，更体现在一些重大的经济社会改革措施出台，预防腐败的配套制度没有同时跟进上。我国当前腐败现象的主要特征，仍然是“转型期腐败”。它的产生有三个条件：一是由于我们是按照“先改革、后规范”的道路探索前进，改革发展的不同步、不配套，难免产生大量的管理和制度漏洞。二是人们经济和社会地位的急剧变化导致一些人心态失衡、行为失范。三是行政体制改革的滞后导致权力还过多地介入市场。当腐败机会、腐败动机、公共权力这三种产生腐败的要素同时存在,而制约腐败的因素还没有完全到位时，腐败多发高发就在所难免。回顾改革开放的历史，最早被处决的腐败分子王仲、叶妈坎，是倒在对外开放第一波的走私狂潮上；上个世纪90年代中期查处的腐败分子，很多都与国企改制有关；而世纪之交党政领导干部大规模新老交替时期，在有些地区又出现买官卖官等组织腐败活动暴增的现象。每个时期反腐倡廉建设的突出问题，往往与当时改革开放的重大举措有关。特别当某些改革“单兵突进”、配套改革滞后时，就可能引发大面积腐败。当然，用历史眼光看，问题的暴露和我们对问题的认识都有一个过程。但一项改革出台，可能产生哪些以权谋私机会，出现哪些失范行为，并非都不可预见。例如国企改制中的“管理层收购”，如果监督制约不到位，听任企业负责人“自卖自买”，不造成国有资产流失反倒是咄咄怪事。通过总结经验教训，这种现象已大有改观。奥运工程建设、抗震救灾重建项目和四万亿经济刺激方案的落实，都做到了反腐败预案和改革方案同时制定，监督监察工作和项目实施同步跟进，在改革发展和廉政建设上都打了漂亮仗，获得了人们好评。

由此，也有利于纠正一些纪检监察干部的两种模糊认识：一种是认为制定改革方案、实施发展战略是经济和行政管理部门的事，纪检监察部门当好“监督保证”角色就行了。实际上，任何重大改革方案，要做到尽可能完善，必须是一个通盘谋划，未雨绸缪、包括了预防腐败措施的方案。纪检监察干部作为这个领域“专家”，成为改革方案的重要参与者、把关者，首先把腐败诱因消除在改革方案制定环节，不是越俎代庖，而是责无旁贷。另一种糊涂认识，是把建设反腐倡廉“长效机制”的建设，理解为纪检监察部门依靠自身力量就可以完成的事。当前，腐败分子的作案手段日趋复杂化、隐蔽化、智能化，一些新的领域的腐败活动我们还不熟悉，很多“门道”非内部人还很难发现。纪检监察干部既要努力学习掌握驻在部门的专业知识，也要充分调动改革开放第一线广大干部群众的积极性和智慧，群策群力，在生动的实践中充实、完善反腐倡廉制度。只有这样，才能做到胡锦涛同志所要求的：“使反腐倡廉的制度建设与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套。”，才能完成好纪检监察干部服务改革开放大局的使命。

有效管用是检验。一个“有效管用“的制度，就是像胡锦涛总书记提出的能够解决针对性问题、可操作性问题、系统性问题和配套性问题的制度。与之相反的是内容空洞、要求笼统、难于操作、有空子可钻

的制度。因此，制度的内容是否科学、程序是否严密、配套是否完备，最终要落实到“有效管用”上。总书记讲的这四个字非常直白，也是为我们确立一个明确的制度建设标准。

二、抓好制度建设的四个方面

胡锦涛总书记在讲话中把反腐倡廉制度建设分为反腐倡廉教育制度建设、监督制度建设、预防制度建设、惩治制度建设，并提出了每项制度应如何建立，包括什么内容。这是对“教育、制度、监督、改革、纠风、惩治”六者并重的惩治和预防腐败体系建设的进一步具体化、制度化。

关于教育制度建设，总书记提出要加强和改进教育培训工作，加强和改进反腐倡廉宣教工作，提高反腐倡廉教育的科学性、规范性、有效性。因此，反腐倡廉教育，既要造声势、聚人气，也要不断向精细化发展。对于大批新进的年轻领导干部，既要进行警示教育，也要加强事业心、责任心、进取心、人生价值教育，调动干部的高层次需求来抑制低层次需求的诱惑；对于勤俭朴素教育，既要讲继承优良传统，也要做为有利身心健康的生活方式来倡导，让受众感到对社会有益，也对自己有益，更容易入脑入心。反之，如果把廉洁模范拔高到不食人间烟火的地步，就失去榜样意义。还有，不仅教育要靠制度保证，教育导向也要靠制度创新来保证。例如公车改革的意义，不在于节省了多少财政开支，而在于是拉近领导和群众距离、弱化“官本位”观念的重要一步。随着党政干部收入的增加，要进一步推进职务消费货币化、市场化，缩小待遇性分配范围。要加大对公共权力行使的监督、问责力度，使从政者的风险收益与其他职业平衡，并把公务员退出机制建立在能够与其他行业、职业形成正常人员流动上。事实上，社会文明程度提高的一个重要标尺，就是能为每个人的自我发展和价值实现提供更多渠道，就是“官本位”意识的淡化。

关于监督制度建设，总书记提出要认真执行和不断完善各项监督制度，健全权力运行监控机制，拓宽监督渠道，增强监督合力。在这里，纪检监察机构的专业监督固然很重要，但自身力量毕竟有限，依靠广大党员干部和人民群众、依靠各利害关系方来监督权力，是更有效的监督，因此，从制度上杜绝暗箱操作，让权力在阳光下运行，是监督制度建设的根本思路。近些年来各地的很多成功做法，都是遵循这一民主和公开原则取得的。因此，纪检监察机关不仅要亲历亲为，履行监督职责，更重要的，是要当好民主监督制度建设的牵头人。

关于预防制度建设，总书记提出，要推进廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息系统，建立健全防止利益冲突制度。这里最突出的是提出要形成有效预防腐败的长效机制。预防腐败的制度建设也要抓根本，如果大的制度环境、政治生态没有很本性改善，针对某些具体问题的制度设计很难奏效。例如，行政权力如果仍然过多地干涉社会资源分配，靠“几不准”很难堵死无孔不入的权钱交易渠道；干部升迁如果仍然完全取决于主要领导，买官卖官现象就难以绝迹。胡锦涛同志在讲话中突出强调了行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革这三大改革，就是抓住了预防腐败制度建设的根本。

关于惩治制度建设，总书记提出，要建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制，健全党风廉政建设责任制及其配套制度。有的同志曾简单地认为，惩治腐败是治标，预防腐败才是治本，这是误解。群众评价我们党的反腐败工作，首先看我们对腐败分子是否“动真格”；而某些腐败分子所以有恃无恐，也是建筑在反腐败斗争可能“雷声大雨点小”的侥幸心理之上的。因此，只有及时发现和揭露腐败，坚决查处和惩治腐败，才能取信于民，才能极大地提高腐败犯罪的成本和风险，教育、监督、预防工作才能发挥作用。反之，如果把违法乱纪行为轻描淡写地作为警示处理，

总书记还提出，要建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度。从当前情况看，各个层面干部的腐败犯罪中，“涉地涉房犯罪”都占很大比重，且其中90%以上是大案。有些城市不正常地大拆大建，表面是为政绩，背后往往隐藏着权钱交易。而有些房地产商能在极短时间内进入中国富豪群体的金字塔尖，是建筑在从土地转让、工程招标、银行融资、规划变更直到监理验收等各个环节的“公关”活动上的。在他们成为公开富豪的同时，也造就了若干隐蔽的富豪。城建和房地产领域的腐败活动，已产生推高房价、恶化分配、危及社会稳定、窒息科技创新和重要产业发展的恶果。因此，深挖高房价中包含的“腐败成本”，逐个环节地进行整治，也是当前反腐倡廉制度建设的重要任务之一。

三、把提高制度执行力放在突出位置

反腐倡廉工作的成效，取决于制度的制定，更取决于制度的执行。北京办成了廉洁奥运，北京市奥组委高级顾问魏纪中说：“没有什么创新办法，不过是严格执行了规定而已。”我们党的反腐倡廉的法规制度之多，可以说是国际共运史上前所未有的，仅党的十六大以来中央纪委监察部制定颁布的法规或规范性文件就达300多项，纪律条规出台之密集是前所未有的。但消极腐败现象易发多发的现象还没有根本改变，原因很复杂，但不少制度没有得到很好执行，无疑也是重要原因。总书记提出“要以提高制度执行力为抓手”，抓住了制度建设的关键和要害环节，也是讲话的又一大亮点。

要提高制度执行力，首先要解决胡锦涛同志提出的“重制定、轻执行”现象。总书记说，制定一份好文件不容易，把文件落实到实处更不容易。因此，必须坚持五个“切实”：切实加强制度执行的组织领导；切实加强制度宣传教育；切实加强制度执行情况监督检查；切实督促领导干部做执行制度的表率；切实查处违反制度的行为。

要提高制度执行力，就要建立健全保障制度执行的工作机制，对执行制度进行责任分解，明确执行时限和阶段性要求，为制度执行创造良好环境和条件。还要加强对制度执行情况的监督检查。通过扭曲制度来破坏制度，也是腐败活动的特点之一。例如政府采购制度的出台，是为了从源头堵塞采购领域的漏洞，加强廉政建设，并为公共部门提供质优价廉的物品和服务。但最近频频爆出的质优价廉产品在竞标中败给质次价高产品、采购权的集中反而被腐败分子所利用的现象，都会严重败坏制度的声誉。因此，通过监督检查保证制度执行不变形，并针对腐败活动的新变化不断完善制度，是保持制度生命力的重要条件。

总之，推进反腐倡廉制度建设创新，是建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系的内在要求。只要我们深化重要领域和关键环节改革，提高反腐倡廉建设科学化、制度化、规范化水平，就一定能把党风廉政建设和反腐败斗争不断推向前进。

反腐倡廉要突出制度建设和制度创新

黄苇町

党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，反腐倡廉是加强党的执政能力建设和先进性建设的重大任务，也是维护社会公平正义和促进社会和谐的紧迫任务，并提出要以正确行使权力为重点，用改革的办法推进制度建设。

我们都知道，制度公正是社会公正的基础，社会管理体制的创新，也是社会事业发展的前提。因此，突出强调制度建设和制度创新的重大意义，是六中全会《决定》的思想精髓之一，是新形势新任务下防范腐败的根本途径。

用改革的办法推进制度建设，首先要在制度设计上下功夫。设计制度时，要考虑各种情况，努力做到科学有效，行得通、做得到。我们的各种制度不少，但有些制度的出台缺乏深思熟虑，设计过粗，执行中的弹性空间过大，特别是缺少必要的具体规范和细节安排，而大而化之的结果，往往导致政策执行的效果不理想，甚至被一些腐败活动钻了空子。当然，制度是否完善，不全取决于设计者主观愿望，也有在改革实践中不断走向成熟的过程。但也存在另外一种情况。有位地方纪委负责同志曾对我说，有的部门和单位，反腐倡廉的制度看起来订得热热闹闹，“七不准”、“八不许”都上了墙。但在最关键的决定权上，领导者却故意在制度上给自己暗箱操作留口子，不是行内人还很难看出来。

其次，有了好的制度，还要抓好制度的贯彻执行。前提是抓好宣传学习，使大家正确理解制度的精神实质和规定内容，统一思想，才能统一行动。但也必须看到，由于改革本身就是一种利益的调整，因此，有的地方、部门和个人从本身利益出发，对执行制度说一套、做一套；甚至阳奉阴违、消极抵制，都是不奇怪的。北宋的改革家王安石曾说：“不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必信。”他叹息虽然朝廷经常几天发一道政令，但执行的范围却很少超出“京畿”（即国都附近的地方）。为此他发明了著名的“考成法”：“以言核事、以事核效”。即考察官员最主要看你承诺的事是不是做了，做的事是不是达到了要求。这在900多年后的今天也是我们可以借鉴的。

因此，制度建设的目标之一就是要有一个完整的制度体系，不仅要有制度，还要有保证制度能够贯彻实施的制度。制度中有“必须做到”的要求，那么就要明确没有去做要承担什么后果；制度有“几不准”的规定，就要有对无视党规党法者的具体惩戒措施和标准。只有这样，才能使执行制度的人不吃亏，使不执行制度的人讨不到便宜。

总之，健全完善反腐倡廉的制度体系和体制机制，是构建社会主义和谐社会的重要任务之一，我们纪检监察战线同志一定要不负重托，不辱使命。

领导干部是否自觉接受监督，突出表现在对“重大事项报告制度”的态度上。这项制度已经实施多年，近些年来也没少讲。但若讲执行效果，大概是执行情况最糟的制度之一。有人对组织掌握的就报告，认为别人还不知道的就不报告；有人是看别人报告就报告，别人不报告自己就不报；还有的干脆置若罔闻。而对于领导干部是否如实报告重大事项，党组织也没有必要的核查和保证措施，导致这项规定完全变成了“威慑性”措施，在有的地方甚至连伟甚至连威慑力也没有，形同虚设。

去年以来，有关措施不断出台，查处力度明显增大。首先，是对违反财经制度的小金库采取两大非常措施，一个是对举报小金库者可以给最高达10万元的奖金，并且为举报者保密，二是对使用小金库吃喝情节严重的将被开除党籍。说明了中央根治小金库的决心。其次，是加大对“卡受贿”的查处力度。随着我们反腐败力度加大，公职人员收受现金风险越来越大。因此，加油卡、健身卡、会员卡、购物卡已经成为重要的行贿受贿方式。这些“卡”第一实惠，在公职人员中，私车已经普及，加油卡很受欢迎，金额一次几千到几万，不多不少。第二隐蔽，行贿方是作为“员工福利”出账，受贿方消费不记名。第三方便，拉开抽屉往里一扔，行受贿过程就完成了。因此，近些年来各地都注意把“卡受贿”并入受贿金额作为量刑依据。例如北京市某区查起诉的职务犯罪中，九成案件的受贿金额都包括了“卡受贿”的消费额度。所占涉案金额比例，已从三年前的1/10上升到一半，而且有超过现金受贿金额的趋势。当然，遏制“灰色腐败”最重要的措施，是最近公布的党员领导干部《廉政准则》规定的“8个禁止”、52种“不准”，对党员领导干部日常作风中比较普遍的问题都作出了禁止性规定，就是在领导干部和各种“灰色腐败”之间，设置了一道不能逾越的雷区。

第三，要更加重视制度环境的建设。中国是目前世界上拥有与反腐败有关的法律、法规、制度最多的国家，但腐败依然居高不下。其根本原因，一个是大的制度环境滞后。腐败和不正之风，从根本上说必须从制度缺陷和制度导向来解决，如果党内领导制度、干部管理制度、民主监督制度改革不到位，或制度设计到位却未贯彻到位，针对某些具体问题的制度设计很难奏效。可喜的是，党的十七大以来，有关的改革力度步骤明显加快。另一个就是小的制度环境未形成。某些地方把制度建设简单地理解为建制度，其实这仅是第一步。还包括要建设一个保证制度能够贯彻、运行、反馈、改进的动态的制度体系，也包括如何通过对违纪行为的及时惩处来保证制度贯彻。经济发达地区在制度创新上还要充分运用经济、科技、人才优势，运用现代管理理论和管理手段，广东、浙江在推广电子政务上的先行，就是一例。

“制度方面的问题不解决，思想作风也解决不了。”所谓制度，顾名思义，就是各种组织在组成和运作过程中所依据的原则、体制、规则、程序的总和。“没有规矩，不成方圆”，任何组织都离不开制度。离开了组成和运作的原则、体制、规则和程序，组织的功能就难以发挥，组织正常运转和有序活动就难以维持，组织成员的权利义务就难以履行，组织纪律就难以遵循，任何组织也由此难以存在下去。因此，制度建设是同每一个组织的目标和任务紧密地联系在一起的，带有根本性、全局性、稳定性和长期性，决定着这个组织功能的发挥程度，关系着这个组织所推进事业的兴衰成败。

党的制度建设与党的思想、组织和作风建设一样，都是不可或缺的。同时又和其他各项建设不同，它不是单独分立，而是贯穿、融合于其他各项建设之中，成为各个建设的不可分割的部分，起着支撑和保证作用。由于党的制度不是只与党的工作某一具体方面相联系，而是与党的工作所有重要方面相联系，而且一旦形成就不易变动，所以它更带有全局性、长期性和稳定性。制度的完善与否，对党的工作和党的建设的全局，都是至关重要的。由此，不难看出，党的制度建设与党的其他各项建设密切相关，党的其他各项建设离不开党的制度建设这个根本性的方面。

在新的形势下，我们坚持“两个务必”，党内的思想教育和个人的素质修养固然是非常重要的方面，但制度又往往起着至关重要的导向和制约作用。现在，许多过来人十分留恋革命战争年代和五六十年

代，其中一个重要原因是当时的党风、社会风气比较好。那是因为党刚刚领导全国人民建立了崭新的社会主义制度，人们经历了新旧社会的强烈对比，加之党在长期艰苦卓绝的斗争中形成的优良传统和作风尚有很大的惯性，党执政初期紧张的内外环境，以及连续不断的政治运动的客观制约，计划经济年代政府对人们经济生活条件的直接控制等等，党对人们思想的整合力就显得非常强。当时，运用开会、办学习班、谈心、树立先进楷模的办法，往往就可以把人们的思想统一了。但这绝不能说明党的制度建设不重要，恰恰相反，由于当时我们党比较强调思想教育作用，而不大注重从制度上解决问题，对制度建设问题的认识还处于初始阶段，未能很好地解决领导制度、组织制度、工作制度的问题，这就给后来党的建设留下了一个很大的隐患，也使党走了一条曲折前进的道路。

随着党执政时间的推移，愈来愈多的人已经不再有新旧社会对比的经历，对党领导的社会主义道路是中国人民的历史选择的认识，对共产党人的理想、信念、宗旨、作风风范的认识也往往不如老一辈深刻，因而对我们为什么要特别强调“两个务必”教育，也往往不那么理解。个别党员干部由于缺乏过去那种艰苦环境的锻炼和考验，思想政治素质下降、理想信仰淡薄，淡化了党的意识特别是执政意识。不仅如此，市场经济是法制经济，在社会主义市场经济条件下，要求人们在遵守法律法规的前提下公平竞争，获得经济效益。因此，市场经济的发展，必然对党的制度建设提出一系列新的更高的要求。在这种情况下，单有思想教育和道德劝戒，显然远远不够了。正如邓小平指出的“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。就治本而言，要靠教育，更要靠法制。如果说思想教育的特征是说服力，那么制度的特征就是强制力。党的作风是党的内在品质的外在表现，党的制度则是党的内在品质规范性的刚性要求体现。一种良好风气的形成，离不开有效有威的党内规章制度的严格要求和切实执行。如果仅对党员干部“应该怎么做”的要求很多，而没有刚性的制度要求，那么“应该怎么做”就变得弹性很大，甚至“不怎么做”也无妨大碍，没有惩罚措施，就会造成党内不良风气的泛滥。所以，加强和改进党的作风建设，每一步推进，每一个环节的工作，都离不开制度设计、制度创新、制度贯彻和制度完善。因此思想教育与制度建设是相辅相成、互相促进的。要把广大党员干部的自觉性同制度、纪律的强制性有机结合起来。要不断地改革和完善管理体制和制度，严肃党的纪律，用健全的体制和制度以及有效的机制，刹住各种腐败及奢侈享乐之风，使党的好传统好作风在新的历史条件下得到进一步弘扬。

总之，思想作风建设是制度建设的前提和基础，制度建设体现着党的思想作风建设的水平和成熟程度，对于巩固、确保和发展思想建设的成果，起着非常重大的保证作用。要从党的建设新的伟大系统工程的高度，来把握党的制度建设与其他各项建设之间的关系，把解决党员干部思想作风问题，开展“两个务必”教育真正落到实处。

二）努力把坚持“两个务必”纳入规范化、制度化的轨道

坚持“两个务必”，核心是保持党同人民群众的血肉联系。党的十六大报告指出，推进党的作风建设，核心问题是保持党同人民群众的血肉联系。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后最大的危险是脱离群众。根据这一极为重要的政治观点，我们完全可以说，党在走向全国执政地位的历史转变关头提出“两个务必”的精神实质和核心，就是要在执政条件下永远保持同人民群众的血肉联系。

从我们党的情况看，党执政以后，脱离人民群众的危险确实增大了。随着执政时间的推移，由于权力本身的腐蚀性，党员干部特别是领导干部做官当老爷、骄傲自大、脱离群众的倾向，不是减少而是不断增加和蔓延了。由于对党的制度建设重要性认识的不足，民主法律化、制度化的滞后，封建等级观念、特权思想、官僚主义和资产阶级腐朽思想的侵袭，导致了党执政后一些党员干部严重脱离人民群众的官僚主义和腐败现象的滋生，极大地损害了党的形象,也严重损害了党与人民群众之间的联系。

以上所有这些弊端，都是与党的宗旨相违背的，也是同党的制度不健全、不完善相联系的。因此，党在长期执政条件下要发扬党的优良传统和作风，必须以立党为公、执政为民为根本目的，一靠教育，二靠制度，既立足于做好经常性的思想教育工作，又抓紧解决制度上存在的薄弱环节。在思想建设上，要求党员干部做到：一切从人民的利益出发，党的利益和人民的利益完全一致，党以人民利益、意志的代表者和执行者为己任，以合乎最广大人民群众的最大利益，被最广大人民群众拥护为最高标准，一切为了人民，一切依靠人民；坚持向人民负责和向

党的领导机关负责的一致性；坚持密切联系群众，走群众路线；坚持全心全意为人民服务的宗旨，反对以权谋私。同时，又要不断加强党的制度建设，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权

力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要发扬社会主义民主，健全社会主义法制，使民主政治制度化、规范化和程序化。目前，在我们的政治生活中，家长制、主观主义、官僚主义、形式主义和个人专断现象，仍较为普遍存在。新时期坚持“两个务必”，解决上述问题，就要通过积极推进政治体制改革，努力实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，为健全完善人民当家做主、参与决定国家和社会生活中重大问题的政治体制而不懈努力。

关键是把坚持“两个务必”纳入到党的制度建设的轨道。改革开放以后，党和政府始终对反腐败斗争抓得很紧，主要靠的是两手，一手是抓思想教育和廉洁自律工作，一手是抓惩治腐败分子的工作。但是，反腐败斗争的形势仍然不容乐观。从制度建设的角度来分析，其中至少有两点教训值得记取：一是对改革和体制转换过程中可能诱发的腐败机会，仅仅注重思想上的教育和防范，事先的制度上的防范工作做得不够；二是满足于做出各种禁止性规定并对“触电者”加以惩办，未能通过“源头”进行制度建设以达到治本的效果，出现了腐败分子“前腐后继”的现象。从20世纪90年代中期开始，党和政府在总结经验教训的基础上，逐渐形成了反腐败标本兼治的新思路，开始自觉地走上了通过制度建设从源头上预防和治理腐败的道路。

历史经验启示我们，要使党员干部在新的历史条件下牢记“两个务必”，弘扬党的优良传统和作风，既要有相应的思想教育做基础，同时又必须有相应的制度和纪律来约束，有相应的监督制度做保证。我们党十分重视这一问题，在这方面做了大量的工作，民主评议党员制度、领导干部民主生活会制度、干部财产收入申报制度、党员领导干部廉洁从政制度，以及党的纪律检查监督制度等一些相关的制度开始建立了起来。实践证明，目前党风方面存在的一些突出问题，有的比较“顽固”，不是发一个号召或进行一两次教育就可以解决的，必须从体制上、机制上、制度上下功夫。制度、办法和措施一经制定，就要严格贯彻落实，真正落到实处、见诸行动，才能真正解决党风方面存在的突出问题。从这个意义上说，牢记“两个务必”，就要牢记党的制度。通过完善体制、健全制度、严格贯彻落实制度，来从源头上预防和治理各种不正之风，努力探索在新形势下加强和改进党的作风的新路子。

根本问题是以制度育人，以制度带人，以制度提高人。制度建设是党的最基本的建设之一。制度不健全，或制度陈旧，不能跟上形势发展的需要，就会给党内那些投机钻营者、混水摸鱼者找到可乘之机，使好人不能充分地做好事，坏人做坏事得不到有效遏制。因此，党的制度建设，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，把马克思主义基本原理与中国共产党党情相结合，走中国共产党自己特色的建设道路，以制度育人，以制度带人，以制度提高人。这是一项具有全局性、基础性和根本性的建设，对于新形势下的党风廉政建设具有十分重要的意义。

以制度育人，就是把党的制度建设同思想建设相结合，努力提高全体党员的思想觉悟和政治素质，用马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论和“三个代表”重要思想武装全体党员。为保证实现这一任务，我们党在思想建设的实践中逐渐形成了党员学习、党员教育等制度。要健全党委中心组学习制度和干部理论学习考核制度，把广大党员、干部在实践中思想认识的不断提高，同有组织、有目的的教育有效地结合起来。

以制度带人，就是把党的制度建设同组织建设相结合，保证党成为一个有战斗力的、能够统一行动达到自己既定目标的整体。这更需要一系列制度做保障。要逐步地配套地建立和完善民主集中制的具体制度、严格执行吸收党员的入党资格审查制度、介绍人制度、支部表决制度、组织生活制度、党员代表大会制度、集体领导制度、党内选举制度、报告制度等等。

以制度提高人，就是把党的制度建设同作风建设相结合，以优良的党风塑造党在人民群众中更加崇高的社会形象。我们党是执政党，许多党员干部在国家机关工作，国家机关的领导干部大多是共产党员。人民群众往往是从国家机关及其工作人员是否做到廉洁、高效、务实、创新来看我们的党风的。只有自觉遵守好党风廉政建设责任制、领导干部民主生活会制度，才有利于弘扬“两个务必”精神，也才便于取信于民。

二、弘扬“两个务必”，必须坚持走体制改革和制度创新之路

江泽民同志在十六大报告中指出：“我们党历经革命建设和改革，已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这

里明确提出了“两个变化”，成为党要长期执政面临的一个重大课题，也为我们科学把握历史方位，解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新，开拓了新的视野，为在新的历史条件下，继续弘扬以“两个务必”为核心的西柏坡精神，奠定了坚实的理论基础。

一）开拓依靠体制改革和制度创新治理腐败的新思路

改革开放以来，我们党同腐败现象进行坚持不懈地斗争，取得了一些共识，也积累了一些经验。一是要始终坚持党要管党，从严治党。治国必先治党，治党务必从严。二是党风廉政建设和反腐败斗争关系党和国家的生死存亡。不解决好反腐倡廉问题，改革、发展、稳定就没有坚强的政治保证，党和政府就会严重脱离群众。反腐败斗争关系着人心向背，关系着党的生死存亡。三是反腐败要依靠人民群众，但再不能搞像“文化大革命”那样的群众运动，那样的“大民主”只能让坏人得势、好人挨整、国家遭殃，达不到反腐败的目的。四是对腐败现象要严厉打击，但更要从制度上解决问题。关键是要进一步改革政治体制，推进政治

民主化，保证人民群众对权力的监督。五是在整个改革开放过程中都要反对腐败。越是改革开放，越要加强反腐倡廉工作。六是反腐败要实行标本兼治、综合治理。教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化政治体制改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

进入20世纪90年代后，以江泽民同志为代表的党中央领导集体在继承和发展邓小平理论的基础上，逐步确立了依靠制度建设预防和治理腐败的反腐败新思路，即进行思想政治教育特别是廉政教育（各级领导干部是重点）；积极查办大案、要案，依法惩治腐败分子；依靠制度建设从源头上预防和治理腐败。党的十六大进一步提出：“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。”

加强教育，特别是廉政教育。在过去很长一个时期内，我们曾把腐败现象的成因，简单归结为个人的思想作风或道德品质问题，是由于个人的私心私欲或名利思想在作怪。因此反腐败的重点被放到思想教育上，目的是“狠斗一个私字”，消灭个人的私心私欲，使个人放弃对自身利益或价值的追求。这显然是认识上的一个误区。以邓小平为核心的党的第二代领导集体，认识到制度在规范人们行为方面所起的决定性作用，把政治体制改革作为反腐败的根本出路。党的第三代领导集体则提出从源头上预防和治理腐败的重要论断，包括体制、机制、法制、管

理制度等不同层次和方面，来遏制腐败现象发展蔓延的势头。思想教育的重点转向了法制教育、纪律教育、弘扬爱国主义精神，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以诚实守信为重点的职业道德和社会公德、家庭美德教育，以便把个人追求自身利益和价值的行为，纳入到合乎法律和道德规范的轨道上来。

对党员干部的教育内容包括理想教育、全心全意为人民服务的宗旨教育、遵纪守法教育、职业道德教育和艰苦奋斗教育等。思想政治教育的核心是理想信念问题，把树立科学的世界观、人生观、价值观放在第一位。在发展社会主义市场经济条件下，党的任何活动都对外依据宪法和法律，对内依据党章和其他党内规章。1990年，党中央明确“党内法规”这一概念，后写入十四大修改后的党章。党的规章制度体系日渐完善。对党内法规的教育成为党内教育的重要内容之一。

廉政教育的重点是各级领导干部和各类公职人员。应当承认每一个社会成员都有自己的个人利益，党员干部也不例外。但是，必须教育党员干部合理地追求和实现个人利益，把实现个人利益、部门利益与群体利益、社会利益相结合、相协调，培养他们忠于职守、勤政敬业、廉洁自律、诚实守信的品质，为反腐倡廉打下牢固的思想基础。第一，廉政教育要与改进对公职人员的激励机制相结合，不能片面地要求公职人员安于清贫、无私奉献，无视公职人员整体报酬偏低和内部平均主义分配现象严重的事实。要实行工资收入与工作业绩挂钩。目前，公职

人员内部职级工资差距过小，不能与其责任和贡献相挂钩，加之录用、晋升机制尚未充分体现功绩制原则，也是造成人们对廉政教育抵触情绪，一些公务员谋求“灰色收入”甚至“黑色收入”的重要诱因之一。(只许州官放火，不准百姓点灯——公平 )

第二，廉政教育要与法制教育相结合。法制教育的主要内容是要求政府所有公职人员都要依法行政、依制行政、廉洁自律、奉公守法，不能利用手中的权力谋取私利而触犯党纪、政纪和国法。这样就可以起到道德约束和法律约束相互强化的作用。第三，廉政教育要与加强培训和管理相结合。在职业培训中要有

机地把有关廉政的要求不断地灌输给公职人员。如果说法制教育使公职人员明确腐败后果而“不敢贪”，那么在职业培训中帮助公职人员明辨是非善恶而“不想贪”，加强管理则可以大大减少从事腐败行为的机会，使公职人员无机可乘而“不能贪”。第四，廉政教育还要与机关文化建设相结合。包括精神文明创建活动、形象建设工程、机关文体活动等多种多样的形式。把廉政教育的内容融入机关文化建设的过程之中，使公职人员在潜移默化的教育中提高思想觉悟和道德素质。

健全法制，加大执法力度。建设社会主义法治国家，是社会主义民主政治建设的重要目标之一。依法治国、依法行政是规范和约束政府官员行为的最有效的武器。健全法制，包括完善立法和严格执法两个方面。第一，要进一步树立宪法和法律的最高权威。要适应建设法治国家对党的领导方式变革的要求，学会将党和政府的意志通过法定程序变成国家法律，在宪法和法律规定的范围内开展工作。坚决纠正以言代法、以权压法，以红头文件代替法律等做法，认真纠正与现行宪法和法律相抵触的各种“红头文件”和不当行政行为，为全社会做出遵守宪法和法律的表率。第二，要健全法律体系。通过立法，把实践中证明行之有效的廉政制度及时上升为法律，填补社会生活管理中的法律“真空”，提高法律法规的透明度、稳定性和可操作性。第三，积极推进司法体制改革，保证司法独立、确保司法公正。

在严格执法方面，在对腐败案件查处工作中，各级党组织和主要领导干部对反腐败做出的坚定政治承诺和支持力度是一个十分关键的因素。这种政治承诺，包括坚决支持反腐败机构依法独立开展工作，必要时亲自过问大案要案的查处工作和涉及各级领导干部的腐败犯罪案件的查处情况。在广东湛江、福建厦门远华等特大走私案件查处工作中，江泽民、朱镕基等党和国家领导人多次做出批示，中央政治局多次开会听取中纪委调查组的汇报，使得这两个全国瞩目的特大走私案件的查处工作取得圆满成功。在涉及到陈希同、胡长清、成克杰等高级领导干

部腐败案件的查处中，党中央的领导和支持同样起到了关键作用。我们不一定要求领导干部犯同样的罪要受到比别人更重的惩罚，但必须以法律为准绳，做到执法必严，违法必纠，同罪同罚。要进一步加大对腐败分子的处罚力度，特别是加重经济处罚，使其得不偿失甚至倾家荡产，才能起到遏制贪欲横行的作用。对尚够不上刑事处罚的腐败行为，应通过党纪、政纪处分予以制裁，同时使之受到社会舆论的谴责，以增加其行为的道德成本。与此同时，我们又要看到反腐败的最终目的，是通过改变公职人员的行为方式，把腐败降到最低限度。惩治腐败分子只是治标之策，找到各种腐败行为的源头，通过健全法制和完善制度，从源头上预防和治理腐败才是治本之策。

加强监督，强化责任追究制度。加强监督是我党反腐败治本措施的重要一环，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。只有以权力有效地制约权力，才能防止权力的滥用而产生的腐败。为此，第一，要完善监督体系。经过20年的改革，政府在经济生活中的干预已经大大减少，经济成分多样化、经济活动主体多元化，使体制内的监督已经比过去艰巨复杂得多了。必须针对新形势下权力运作的特点，不断完善相应的权力监督制约的体系和机制，包括强化党内监督制约机制，加强权力机关的监督责任和监督机制，强化行政机关、司法机关内部的监督制约机制，强化对人、财、物管理和使用的监督等。应抓紧制定《监督法》，对监督主体、对象、监督方式做出明确的规定。在充分体现人民民主的前提下，对公民权利的立法监督、行政监督、司法监督和社会监督的程序，做出明确的规定。第二，强化各种专职监督机关的监督权能。包括纪检监察机关、检察机关、审计机关分别拥有的纪律监督、法律监督和审计监督的权能，将这些专职监督机关由地方和上级主管部门双重领导，改变为垂直领导的管理体制，以增强其独立性；依法赋予这些机构以更大的调查权限等。第三，进一步推行政务公开制度，加强党组织监督、人民政协的民主监督、民主党派监督、人民群众监督及新闻舆论监督等，形成完整系统的权力监督制约体系。

近年来，党和政府已初步建立了党政官员责任制约束体系，包括党政一把手负总责的制度、党风廉政建设责任制、重大特大事故行政责任追究制度、用人失察责任追究制度、错案和执法过错责任追究制度、各级法院领导中试行的引咎辞职制度、渎职罪法律追究制度等。这些监督制约制度，有力地增强了党政领导干部的责任感，推动了各项工作的开展。

深化改革，努力铲除腐败滋生的土壤。深化改革，建立和不断完善社会主义市场经济体制和相应的政治与社会体制，是治理腐败的根本途径。单靠向干部提倡“廉洁自律”和严肃“党纪国法”，都只能治标，而不能治本。由于体制转换过程中，体制、机制和管理制度中难免存在大量缺陷和漏洞，为一些公

职人员从事腐败行为提供了深厚的土壤和条件。20世纪90年代中期以来，党中央、国务院明显加强了治本的力度，通过政务公开，增加政府工作的透明度；实行党政领导干部财产收入申报、礼品登记制度；改革行政审批制度；治理乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为；逐步实行费改税；在一些垄断性行业、部门尝试引入竞争机制；推进财政体制改革，强化资金监管；逐步推行政府采购制度；公共工程竞争性招投制度；强化税收征管等等，取得了很大成效。

但是，也要清醒地看到，依靠制度创新，从源头上预防和治理腐败方面还有很多工作要做。当前，深化改革的基本思路和主要任务，就是要使公共权力退出一切应当退出的经济和社会领域；减少公共权力通过对市场活动的干预的“寻租”现象，这里包括真正实现政企分开，理顺政府与社会、地方与中央的关系，确立公平竞争的市场体系和社会环境等。总之，社会转型期的腐败现象，是社会已经开始转型但还没有完成或完成得不彻底的产物，要从根本上解决问题，就必须依赖于体制改革的继续深化和民主法制建设的继续推进。

二）规范党员领导干部廉洁从政行为的新举措

作为我们党一贯强调的革命精神和优良传统，“两个务必”深刻体现了共产党人的社会理想和人生价值观，在任何时候我们都要坚持，这是毫无疑义的。但是，在新的实践中，必须紧密结合新的实际，针对党风廉政建设方面出现的新情况、新问题，不断探索用制度的形式使党的作风规范化、制度化。通过各种制度，明确规定哪些行为对于党员、干部来说是容许的；在什么情况下，哪些行为是应该而必须做到的，做不到又如何处理；哪些行为是我们党鼓励和发扬的，真正做到了又怎样褒扬这些高尚行为；哪些是反对和禁止的，违反后又如何处理。在这

方面，我们党逐步形成了一整套可遵循的具有可操作性的党内法规。1998年3月，中央颁布实施《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（简称《廉政准则》），成为党内廉洁从政的重要法规，它既是各级党政领导干部廉洁、公正行使职权的依据，也为在新的历史条件下，进一步保持和发扬党的优良传统和作风，提供了制度载体和制度保证。

《廉政准则》是新时期坚持“两个务必”的重要制度保证。党风廉政建设和反腐败斗争的重点是党员领导干部。领导干部做到“两个务必”和廉洁自律，是搞好党风廉政建设的重要环节和标志。人民群众最希望解决的问题，就是坚决纠正领导干部中的消极腐败现象。抓好领导干部廉洁自律，也就抓住了反腐败的关键。

经过长期执政后，我们党的干部队伍的状况已经发生了很大的变化。建国前参加革命工作的老一辈几乎已经全部退休，而改革开放期内培养提拔起来的大批年轻同志走上领导岗位。江泽民同志指出：“近年来走上各级领导岗位的中青年干部，相当一部分同志对建党以来和建国以来的历史不是很熟悉，甚至很不熟悉，有的同志对改革开放以来的历史也不太熟悉，这就更需要自觉地用这些历史经验来提高和丰富自己。”在进行“两个务必”教育的过程中，有的同志往往把“两个务必”理解为一般的思想品质和工作作风问题，是看不见、摸不着的一种“软要求”，不清楚在实际工作中怎样体现和落实这种要求。这就提醒我们，第一，

要结合新的实际，不断升华以“两个务必”为核心的西柏坡精神，赋予它崭新的时代内涵；第二，要针对党内存在的突出问题，使“两个务必”要求“硬化”，变成具有权威性、约束性和可操作性的制度；第三，制度不仅应当规定什么能做、什么不能做（实体性制度），还必须明确规定违反制度的行为将通过什么程序（程序性制度），受到什么样的惩戒（保障性制度），通过实体制度、程序制度和保障制度的健全完善，形成系统完整的党内制度体系。《廉政准则》正是新时期党内的一部重要法规，它既是规范党员领导干部从政行为的党内法规，也是对全体党员进行党风廉政建设的好教材。从这个意义上我们也可以说，它是新的历史条件下，党员干部坚持“两个务必”的重要制度载体和制度保证之一。

规范党员领导干部廉洁从政行为的基本尺度和纪律界限。《廉政准则》从正反两个侧面提出的要求规范了领导干部廉洁从政行为。首先，《廉政准则》立足于教育，着眼于防范，筑起思想道德防线，要求党员领导干部在党员和人民群众中发挥表率作用，自重、自省、自警、自励，坚定共产主义信念，身体力行共产主义道德，清正廉洁、艰苦奋斗，全心全意为人民服务。把这些规定要求落实到具体工作和生活中，就会提高遵纪守法观念，在改造客观世界中改造主观世界，防微杜渐，正确对待权力、地位、金钱、美色等问题，就不会走入迷途，甚至陷进违纪违法的泥坑。

其次，《廉政准则》主要从六个方面规范党员领导干部廉洁从政行为：（1）禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益；（2）禁止私人从事营利活动；（3）禁止假公济私、化公为私；（4）禁止借选拔任用干部之机谋取私利；（5）禁止利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益；（6）禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。这六个方面，基本上包括了党员领导干部廉洁从政的主要内容，大体上反映了现实需要，对于预防在市场经济条件下以权谋私、权钱交易的现象，起到了重要作用。对于违反《廉政准则》的行为，必须按照《中国共产党纪律处分条例（试行）》规定处理，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

从党风廉政建设的实践看，对党员干部廉洁从政的要求，可以分为三个层次：一是最低要求。即党员干部生活在社会上与普通公民行为所具有的共同的一面，与公民一样要在党的政策、国家的法律法规允许的范围内去劳动、生活，获得正当的利益。这种最低要求起着基础性的作用，使党员干部的行为要求建立在现实的基础之上。但是，对于共产党员来讲，仅仅停留在这种“最低要求”层面是不行的，停留在这一层面，充其量上是一个好公民，绝不是一个真正的共产党员。二是基本要求。即作为党员干部“应该”的行为，这是与普通公民所不同的地方。要求共产党员模范地遵守社会主义道德规范，在社会各个方面发挥先锋模范作用，履行一个共产党员的义务，体现党的干部应该做出的行为和应该表现出的表率行为。由于市场经济中活动领域的多样化，党员干部从事职业的多样化，对党员干部廉洁从政仅有一般的要求还是不够的，还必须针对不同情况分层分类规定，具有明显的可操作性，使党员干部在社会生活的各个方面，都能体现出自己的先进性。三是最高要求。即党风廉政所倡导的行为、无私奉献、共产主义道德，代表了共产党人的最高的道德价值取向，把党和人民的利益放在高于一切的位置，为了党和人民的事业，勇于牺牲自己的一切，乃至生命。它不仅要求党员干部必须是一个合格的共产党员，遵守党的各种规章，而且要努力使自己成为具有高尚道德、崇高品格的模范，成为符合时代要求的先进典型。

我们之所以大力提倡谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的精神，是因为只有在这种精神引导下我们才能有效地把这种“最低要求”、“基本要求”与“最高要求”紧密联系起来。党员干部不仅应当模范地遵守廉洁从政的各项规定，而且应当有更高层次的道德追求，这是共产党人的一种理想价值追求，可以在全社会起到导向的作用。“两个务必”对共产党人来讲，既是基本的要求，也是激励我们不断前进的一种更高的要求。

按照“两个务必”和“三个代表”要求，树立良好的从政道德。由于党的长期执政地位，党员领导干部成为党员队伍中的特殊群体。对党员领导干部不仅要有严格的廉洁从政的规范，而且还必须要求树立良好的从政道德。这种良好的政绩或“官德”，来源于长期的修养和锻炼，来自于对自己的严格要求。

1995年9月，江泽民同志指出，领导干部“务必带头加强党性锻炼，在改造客观世界的同时努力改造自己的主观世界，严于律己，防微杜渐”。“一定要解决好世界观、人生观问题。我们的党员领导干部首先是高级干部，应该思想境界更高一些，坚持党的事业第一，坚持人民的利益第一，为国家、为民族奋不顾身地工作。有了这样的精神支柱，站得就高了，眼界就宽了，心胸就开阔了，对个人的名利待遇等等，就能够正确处理了。只有这样，人生才有意义，生活才充实”。2000年2月，江泽民同志在提出“三个代表”重要思想的时候，又同时提到“三个什么”，要求每一个党员干部都要好好想一想当官为什么，在领导岗位上应当做什么，将来身后留什么的问题，从根本上解决“为谁当官”的问题。在起草十六大报告过程中，江泽民同志特别强调，务必增强忧患意识，务必居安思危，要清醒地看到我们面临的困难和挑战，清醒地看到我们工作中存在的问题，清醒地看到激烈的国际竞争给我们带来的巨大压力。他再一次重申，要继续谦虚谨慎、艰苦奋斗、同心同德地把党和国家的事业不断推向前进。

在改革开放和市场经济条件下，社会生活确实存在着各种各样的诱惑，尤其对党员领导干部来说，手中有了权，各种金钱、美色诱惑也就随之而来，少数人经不起考验，在各种各样的诱惑面前把握不住自己，丧失了党性、原则性和斗争性，打了败仗，成了俘虏。要正确对待和处理好人情和原则之间的关系，时刻用党性原则要求自己，用党规党纪和国家的法律法规约束自己，只有这样，才能真正体现“两个务必”精神，才能在国际国内各种复杂的形势下，在各项工作中做出好的表率，带出好的党风，做出新的业绩。

三）创造以整风精神开展“三讲”教育活动的新经验

找到了新形势下深入进行党性党风教育的新形式。党的历史上，延安整风，曾经使全党在毛泽东思想的基础上达到了空前的统一和团结，为夺取抗日战争和解放战争的胜利提供了有力的保证。党的十一届三中全会前后，真理标准问题的大讨论，为全党探索建设有中国特色社会主义的道路奠定了牢固的思想基础。为了全面提高各级领导班子素质，认真解决党性党风方面存在的问题，1998年11月，党中央决定在县级以上党政领导班子和领导干部中深入进行以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育，着重解决理想信念问题、贯彻党的路线方针政策和树立全局观念问题、民主集中制问题、作风建设和群众观念问题，思想观念和精神状态问题以及廉洁自律问题。“三讲”集中教育活动立足于教育，通过学习提高、自我剖析，开展批评，认真整改，使领导班子和领导干部在思想上有明显提高，政治上有明显进步，纪律上有明显增强，作风上有明显转变，从而找到了新的历史条件下深入进行党性党风教育的一种好形式，也为今后促使“三讲”教育经常化、制度化创造了新的经验。

从讲政治的高度看弘扬“两个务必”的重大意义。〖HT〗“三讲”教育给予广大党员干部的启发之一，就是党员领导干部一定要讲政治。经历了20世纪80年代末到90年代初的苏联解体、东欧剧变之后，共产党执政的社会主义国家的得失成败，成为世界人民关注的焦点之一。西方敌对势力预言“21世纪将是社会主义在全世界被彻底消灭的世纪”。在世界范围内的社会主义低潮，西方兜售政治多元化模式，以及社会主义现代化建设面临的一系列内外挑战中，必然要求我们的党员领导干部一定要讲政治，首先从政治上考虑问题，即确保经济建设和其他各项工作的正确方向。如果领导干部政治理论素质不高，政治意识、政治敏感性不强，政治立场不坚定，面对国际国内敌对势力的侵蚀、渗透、演变，在主要由各种思潮和文化力量构成的社会环境中，就会迷失方向。现实生活中，一些干部特别是一些青年干部中出现了严重忽视政治的现象。列宁讲过：“希望我们少搞些政治，多搞些经济。但是不难理解，要实现这种愿望，就必须不发生政治上的危险和政治上的错误。”

深入开展“两个务必”教育，其深刻的政治意义就在于：第一，“两个务必”蕴含了中国共产党人跳出历史周期率的极其深刻的理论思考。它是我们党执政以后，继续走完万里长征第二步、第三步，乃至实现最高理想的最重要的思想武装和政治保证之一。第二，不断发展和升华以“两个务必”为核心的西柏坡精神，用我们党在历史转变关头和重大斗争中积累的宝贵历史经验教育新一代共产党人，将极大激发他们的历史使命感和历史责任感，使他们政治上坚定，提高他们抵御各种风险和驾驭复杂局面的能力，使他们经得起当代中国各种重大斗争和政治风浪的考验。第三，“两个务必”所体现出的高度政治智慧和科学的预见能力，对于提高党员干部的政治意识、辩证思维能力，善于从眼前预见长远，从局部谋及全局，从经济想到政治，从个别把握一般，从现象把握本质，也是极具历史启迪的。第四，西柏坡精神就其本质而言，是在伟大历史转变中的一种历史主动精神与创造精神，党创造了人民民主专政的崭新的国家制度和独特的、新型的、共产党领导的多党合作制度。在当代资本主义和社会主义两大政治文明形态中，对了解有中国特色社会主义政治文明的由来和发展，总结历史经验，搞好政治文明建设，也是不可或缺的。

弘扬理论联系实际的优良学风。“三讲”教育给予广大党员干部的启发之二，就是一定要科学地对待马克思主义。讲学习，一定要同学习党的历史经验结合起来。正如江泽民同志指出的：“学习理论要同了解历史实践，总结历史经验结合起来，这是学好党的基本理论的一条重要经验。”党成立以来，始终面临着一个十分重大的课题，这就是从马克思主义经典著作中寻找现成的答案和方案，还是以马克思主义科学世界观为指导，注重把握它的一般原则和方法，从中国实际出发，走自己的路。西柏坡精神是在中国革命和建设这两条有中国特色的伟大道路的历史交汇处形成的。也就是说，它既是我们党开辟的新民主主义革命道路的伟大思想结晶，同时又包含了后来我们党经过艰辛探索开辟的建设有中国特色社会主义道路的最初的思想“基因”。

建国以后，特别是20世纪50年代后期开始，教条主义、主观主义、个人崇拜和急于求成思想不断滋长、唯意志论增多，50年代初党内激发出来的积极性创造性渐渐湮灭，代之以机械地套用、空洞抽象的演绎，不讲党性原则盲目的个人崇拜、浮夸、随风倒的现象，使中国社会主义建设走了曲折的道路。十一届三中全会以来，党重新恢复了实事求是的思想路线，党的理论出现了又一次历史性飞跃。广大党员干部面向现代化、面向世界、面向未来，大胆突破对马克思主义教条式的错误理解，突破由狭隘经验和陈旧

知识所形成的框框，进入一个极富灵感和极富创造活力、为实践阳光所照耀的崭新境界，由此使改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就。

端正学风是对待马克思主义的科学态度，理论联系实际，理论与实践相统一，是党的三代领导核心一贯重视并努力倡导的马克思主义学风。江泽民同志在“七一”讲话中强调：“马克思主义具有与时俱进的品质。”他要求全党，一定要看到《共产党宣言》发表一百五十多年来世界政治、经济、文化、科学等发生的重大变化，我国社会主义建设发生的重大变化，广大党员干部和人民群众工作、生活条件和社会环境发生的重大变化，一定要充分估计这些变化对我们党执政提出的严峻挑战。当今世界科学技术发展突飞猛进，多种思想文化相互激荡，知识创新速度加快。要在学习问题上始终保持与时俱进、奋发有为的精神状态，密切关注当代中国社会先进生产力发展的要求和先进文化的前进方向，时刻倾听人民群众的呼声，在发展变化的动态中不断求得主观与客观、理论与实际的统一；要用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑和指导各项工作，努力学习科学技术和文化知识，开阔眼界，在党内形成认真学习的风气、民主讨论的风气、积极探索的风气和求真务实的风气，多办实事，少讲空话，杜绝假话，注重实效，不断提高领导水平。

永葆共产党人的蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气。“三讲”教育给予广大党员干部的启发之三，就是要消除不正之风和腐败现象，首先要在党内真正弘扬共产党人的蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气。我们所讲的正气，既吸收了民族传统的精华，饱含了中国共产党人坚持真理、不屈不挠、艰苦奋斗、追求崇高理想的革命传统，又赋予了新的时代内容。当代中国，我们党的事业正进入一个希望与挑战共存的关键阶段和紧要关头，各种困难与风险，包括可以预料和难以预料的、来自国内的和来自国外的、经济生活中的和社会政治生活中的等等，都在以各种

不同的方式表现出来。面对困难和挑战，悲观失望、消极冷漠、麻木不仁、满腹牢骚、及时行乐都是错误的，而无视风险、盲目乐观、推诿责任、得过且过、敷衍了事更是错误的。各级领导班子和领导干部所处的特殊地位，往往使其容易成为拜金主义、享乐主义、极端个人主义以及阿谀奉承、吹吹拍拍等消极腐败现象攻击和包围的对象。因此，更要求各级领导干部特别是高中级干部以身作则、廉洁自律，无论在工作中还是日常生活中，都要严格要求自己，以高尚的道德情操、锐意进取的精神和一尘不染的浩然正气，为全党做出表率，带动党风和社会风气的根本好转。

要大力提倡和发扬开拓进取的精神。这种进取精神，也正是弘扬西柏坡精神的本质要求。所谓理想，是人们的政治立场和世界观在奋斗目标上的集中体现，是在对社会现实及其发展规律科学认识的基础上形成的。理想是共产党人的精神支柱，它源于现实，又高于现实，总汇了人类追求美好生活的全部精华，激励了世世代代共产党人为之奋斗乃至献身。没有远大的理想就不可能具有博大的胸怀和崇高的思想境界，也就不可能用高尚的共产主义道德标准严格要求自己。在复杂的内外形势下，如果理想信仰这个精神支柱坍塌了，政治信念发生动摇，就会迷失方向，甚至什么坏事、丑事也干得出来。共产党人博大的胸怀和崇高的思想境界又是以积极进取的处世态度为特征的。新中国诞生50多年来，成千上万的共产党人在理想的旗帜下，坚持了世界观的改造和党性修养，艰苦奋斗、勤政为民，涌现出雷锋、焦裕禄、王进喜、时传祥、钱学森等先进典型，新时期更是涌现出孔繁森、朱伯儒、李国安、吴金印、蒋筑英、郑培民等模范人物，对党和人民的事业忠诚，无私奉献、勇于开拓，积极进取，构成了新的历史条件下共产党人的高尚的人格形象，在人民群众中产生了巨大影响。

要大力提倡和发扬艰苦奋斗的作风。我们党的阶级本质决定了共产党人鄙视和仇恨一切腐朽没落的剥削阶级的生活方式，党的宗旨也决定了共产党人必须时刻把群众的安危冷暖挂在心头，诚心诚意为人民谋利益。中国是一个处于社会主义初级阶段的发展中国家，基本国情也决定了每一个共产党员特别是领导干部，没有任何理由不坚持艰苦奋斗的优良传统，同亿万人民群众同甘共苦、风雨同舟。在社会主义市场经济下，随着我国经济和社会的发展，每一个共产党员同全国人民一样，物质文化生活越来越丰富，但共产党员的入党标准没有变，社会主义社会人与人相互交往的基本准则没有变，党政机关和人民公仆全心全意为人民服务的行为准则没有变。正常消费无可厚非，公款消费必须杜绝。领导干部的生活作风不是小事，它不仅体现一个人的道德水准和精神境界，影响到个人的形象和党的威信，而且往往成为干部违法犯罪的诱因。改革开放以来，王宝森、陈希同、胡长清、成克杰等人走向腐化堕落、违法犯罪的道路，也都

是从贪图安逸、追求享受开始的。要通过完善管理体制和制度，坚决刹住奢侈享乐之风，抵制在一些地方蔓延起来的铺张浪费之风。

要大力提倡道德修养，反思自省，坚持真理，坚持原则，敢于同一切歪风邪气做斗争。在当今中国的社会环境中，积极健康因素和消极腐败因素并存，前者是主流，处于主导地位，但后者也相当突出，不可忽视。党员领导干部要特别注重个人的道德修养，树立良好的从政道德，切实做到自重、自省、自警、自励。自重，就是要注重自己的人格、名节、尊严，做到慎独、慎微；自省，就是要结合自身思想实际和工作实际，进行自我检查反思，及时发现自身的缺点毛病；自警，就是要经常给自己敲敲警钟，严格约束自己的言行举止，做到防微杜渐；自励，就是时刻用党性和使命感、责任感鞭策激励自己，使自己能够真正发挥党员的先锋模范作用。领导干部廉洁自律、以身作则，是带领群众前进的必要前提。“政者正也，己不正焉能正人。”只有保持浩然正气，才能在各种歪风邪气面前敢怒敢言、敢顶敢斗。任何放弃原则、“好人主义”、明哲保身、不敢斗争的行为，都是对党和人民利益的不负责任，是极端错误的。

三、从改进工作制度入手，把“两个务必”教育落到实处

以推进制度建设作为弘扬党的优良作风的保证，是我们党对共产党执政规律的一个重大探索。经验证明，努力确立和健全切实管用的办法和制度，使党的作风建设沿着制度化、法制化的轨道前进，才能真正体现全面贯彻“三个代表”要求，也才能真正把“两个务必”落到实处。据初步统计，十五届六中全会《决定》提出要建立健全和落实的制度有36项之多，这些制度贯穿于思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风等建设的方方面面。当前，坚持“两个务必”，改进党的工作制度和工作机制，主要应从以下几个方面入手。

（一）加强和改进理论学习制度

学习制度化是加强学习的有力保证。我们党是一个重视学习、善于学习的党，总是根据不同历史时期的任务和党的队伍状况制定关于学习的意见、规定和决定，并制定了相关的学习制度，对推动全党的学习起到了十分重要的作用。

党的十三届四中全会以来，随着学习邓小平理论热潮的兴起，全党的学习气氛进一步浓厚起来。但是一些地方和部门的学习状况仍不适应新形势、新任务的要求。由于学习制度的不完善，还存在着内无动力、外无压力，学与不学一个样，学多学少一个样，学好学差一个样的现象。因此，必须加强学习的制度化建设，为推动干部的理论学习，搞好学习的激励机制、约束机制和监督机制的建设。一是建立健全党委中心组学习制度。这是新时期领导干部在理论学习中创造的一种新形式。抓好中心组学习的着力点，应放到健全制度、保证时间、提高质量上。把理论学习同贯彻落实中央重大决策，解决本地区、本部门改革和建设中的重要问题紧密结合起来。二是建立领导干部在职自学和进修培训制度。当今时代，是要求人们终身学习的时代，领导干部要始终站在时代前列，做好工作，就必须坚持不懈地学习、学习、再学习。县以上党政领导干部要定期脱产进修，新进班子成员要经过党校、行政学院和其他干部培训机构的培训，提高理论素养，树立世界眼光，培养战略思维，加强党性修养和增强解决实际问题的能力。除此之外，更要根据形势发展和工作需要坚持在职自学。三是建立干部理论学习考核制度，特别要把运用理论解决实际问题的能力，作为考核干部的重要内容。四是建立理论学习的领导责任制，为各项学习制度的落实提供保证。这样，才能有效地推动和保证广大党员、干部加强学习，养成勤学好问、求知若渴的好习惯，帮助他们研究和思考一些关系我国现代化建设全局的重大问题，不断提高领导水平和驾驭全局的能力。

（二）健全调查研究制度

党的十五届六中全会《决定》要求，省部级领导干部每年应至少抽出一个月的时间，市（地）县党政领导干部每年要有两个月以上的时间，深入基层调查研究。这个硬性要求一定要落实到位。应当看到，随着形势的发展变化以及新情况、新问题的不断出现，影响决策的因素增加了，决策的时效性增强了，决策的风险性增大了，决策所需的信息量增加了。领导干部落实“两个务必”，就需要深入基层调研，去农村要到村到户，去工厂要到车间班组，亲自听取群众的意见和呼声，了解群众在想什么，盼什么，欢迎什么，反对什么。在工人、农民、知识分子中交朋友，在工作指导上才能真正做到谦虚谨慎，真正做到体察民情、了解民意、集中民智、珍惜民力，切实增强工作指导的针对性和有效性。

（三）健全密切联系群众制度

党的十五届六中全会《决定》指出：“健全联系群众的制度，是新形势下坚持党的群众路线的重要课题。”一是党政领导机关要坚持群众接待日制度，领导干部要亲自处理来信来访。随着改革的深入，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，社会矛盾增多并明显趋向复杂，群众信访量明显增加。各级党政机关和领导干部要积极拓宽反映民情民意的渠道，了解当前社会热点、难点问题，及时化解社会矛盾，保证社会稳定。二是坚持领导机关干部到基层特别是贫困地区锻炼和帮助工作制度。既能帮助基层工作，又能培养锻炼干部，促进机关作风的转变。这要作为一项制度，长期坚持下去。三是深化机构改革，提高基层单位和各级领导机关的服务质量，建立起一个与社会主义市场经济相适应的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。（四）建立公务活动和公务接待制度为了加强党同人民群众的血肉联系，切实有效地克服形式主义、官僚主义习气，《决定》提出要从中央做起，压缩会议经费，控制会议规模，提高会议质量，减少文件简报，改进会风、文风。党政领导干部下基层要轻车简从、减少陪同，不准超标准接待。领导干部不要参加各种名目的应酬性庆贺、剪彩和迎来送往活动，把更多的时间用在工作上，用在解决群众生产生活中存在的迫切问题上，用在对本地区、本部门重大问题的思考上。

（五）健全民主集中制的配套具体制度

民主集中制是党的根本组织原则和组织制度。要进一步完善民主集中制的各项制度，完善党的领导制度和工作机制，从制度上保证民主集中制的正确执行，这是健全民主集中制的治本之策。民主集中制的具体制度，包括领导制度、组织制度、决策制度、监督制度等。党内监督制度，如定期向上级报告工作和廉洁从政情况的制度，中央和各省区市党委巡视下级工作的制度，借鉴“三讲”经验听取群众意见、接受群众评议制度和党风廉政建设责任制度等等。要改革和完善党的纪律检查体制，抓紧制定中国共产党党内监督条例。

（六）健全依法行政的各项制度

为保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，防止以权谋私，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、互相制约的权力运行机制。要着重抓住那些容易产生权力腐败的环节来推进体制创新。对依法行政的原则要求，包括改革行政审批制度、规范行政审批行为；深化财税、投融资、金融体制改革，规范财经秩序，强化资金监管；推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购招投标等制度；落实重大责任追究制度等等。

（七）健全与干部生活作风有关的制度

要针对在建立社会主义市场经济体制过程中暴露出来的问题，不断改革和完善管理体制、制度，用健全的体制和制度来刹住奢侈享乐之风。从人民群众的反映和实际情况来看，要注意解决的主要问题是：禁止用公款大吃大喝、游山玩水和高消费娱乐，禁止巧立名目出国旅游；严禁违反规定修建高标准楼堂馆所，违者坚决没收并追究领导责任；强化机关和事业单位经费预算，审批管理和审计监督，加强财政专户管理，逐步实行预算内外资金统管的财政综合预算；清理和取消“小金库”，严禁设立账外账，以及严禁上级机关向下级机关、党政机关向企事业单位以各种方式转移费用负担等等。

（八）完善干部人事制度

要认真贯彻执行《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，健全完善干部考察预告制度和差额考察制度，干部任前公示制度和任职试用期制度、市县党政领导班子正职任职制度，干部任免表决制度，干部交流、轮岗和回避制度，党政领导职务任期制度，领导干部的引咎辞职、责令辞职制度，和干部选拔任用工作责任追究制度等，进一步扩大干部任用的民主参与和透明度，坚决防止和克服用人上的不正之风，使更多的德才兼备的优秀干部脱颖而出，担负起推进中国特色社会主义事业的领导重任。

《准则》第十一条还要求，党员领导干部参加民主生活会和述职述廉，要对照本准则进行检查，认真开展批评和自我批评。我们经常讲要发挥党组织的战斗堡垒作用，开展批评自我批评就是最基本的功能之一。特别是领导班子成员每天一起工作，一起讨论和决定问题，对彼此的思想作风素质，对每个人是否谨慎地行使党和人民赋予的职责和权力，以及他们在重要考验面前的态度，了解得更清楚，所以班子民主生活会的监督作用也更大一些。上级党组织负责人和组织部门领导经常参加下级班子的民主生活会，就是把这当作考察班子、考查干部的重要机会。但也必须看到，“一把手”对民主生活会是认真还是敷衍，是严

于律己还是文过饰非，会直接影响民主生活会的质量。也有些班子成员，怕得罪主要领导，看到有上级代表参加，发言格外谨慎，甚至把生活会变成评功摆好会，结果在领导和组织部门眼里，被整体打了“负分”。

官员之“德”的约束力，不全在所谓政绩指标，而在于“公开监督”，在于“群众满意度”。领导干部考核选拔体制的科学与民主，只有在明确“谁来考核”这个前提下才能实现

领导干部考核制度的设计，是“考核指标”重要，还是“由谁来考核”更重要？日前，中央政治局会议审议并通过的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称《意见》），正面解答了这一问题。

《意见》从“坚持注重实绩、群众公认”到“加大群众满意度在考核评价中的分量”，明确把这一问题提到了干部考核制度完善的重要位置。

这一提法，既是对构建科学的干部考核选拔体制机制的长远考量，亦可以看成是我们党对党员干部思想作风的现实情况的深刻认识——通过公开监督的力量，纯洁干部队伍，整顿吏治，让德才兼备的人成为党员领导干部的中坚力量。

一直以来，“德才兼备”是考核选拔领导干部的重要标准。什么是“德才兼备”，不同的时代有不同的要求。但有一点毋庸置疑，“德”字为先。司马光在《资治通鉴》中说：“才者，德之资也；德者，才之帅也。”再专业、再出色的才能，也应由高尚的理想和信念引领，才能在服务人民的领导岗位上有所作为。

所谓“德”，内涵很丰富。然而它缺少类似GDP这样的量化指标，很容易流于形式——嘴上是主义，私下成了生意，有些人在公开场合信誓旦旦反贪反腐，一转身却对卖官鬻爵之类弊事乐此不疲。这也是为什么屡屡强调完善干部考核选拔机制，却仍有“失德”官员出现的重要原因。

官员之“德”的约束力，不全在所谓政绩指标，而在于“公开监督”，在于“群众满意度”。换句话说，要把“谁来考核”提到完善干部考核机制的重要位置，干部言行是否一致，权力是否滥用，是否维护最广大人民的利益，由民意判断。而领导干部考核选拔体制的科学与民主，只有在明确“谁来考核”这个前提下才能实现。

明确了“由谁来考核”，我们的干部考核选拔机制才能更加科学，才能实现“权力在阳光下运行”，才能让我们的干部认识到“为谁服务”，才能防止官员滋生出“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话”这样的荒唐念头，才不至于让有些官员打着党的旗号，却坐到人民的对立面上，才能杜绝“政策句句在理，官员偏偏不理”这样政令不畅的怪现状。

眼下，各地都在大量起用年轻干部，亦在贯彻干部选拔任用制度，希望能够坚持注重实绩、群众公认，切实加大群众满意度在考核评价中的分量，选准人，用好人，使我们的各级领导干部担负起促进科学发展的重任。这样，我们党的事业才能永葆生机和活力。（郝洪）

当前的干部选拔任用存在一些缺陷：领导喜欢谁、认可谁，谁就能升迁，谁就能调整到好的岗位；听领导的话、唯领导是从成了升迁的前提；“不跑不送原地不动、只跑不送平级调动、又跑又送提拔重用”成了干部任免的“潜规则”。因此才有了逯军形象：“你是为党说话还是为百姓说话”（在逯军眼里，上级领导就是“党”）

让人民群众掌握干部选拔任用更大的话语权，将从根本促使党政干部作风好转，真正实现“还权于民”。

干部不深入群众，不倾听群众意见，就不知道群众在想什么、要什么。干部不知道群众想什么、要什么，就不能解决群众反映的热点问题，就不能多为群众办好事办实事。

加大群众满意度在考核评价中的分量，还能防止腐败。

而是将人民赋予的神圣权利当成了他们牟利的工具，公仆理念蜕变成了凌驾于群众利益之上的“官老爷”作风，“手莫伸，伸手必被促，党和人民在监督”。监督干部行为，不单有纪检监察部门，还有眼睛雪亮的群众。只要重视群众，有哪个腐败分子跑得了？最近接二连三的反腐成果，很多就是群众（包括网络）揭发出来。相信群众、依靠群众，就没有整顿不好的干部队伍。

不能让“你好我好大家好”的考核“潜规则”盛行

方寸之间：在不少干部心目中，“依靠谁，取悦谁”这句话已经是被无数“前辈”验证了的官场至理名言，因此，他们只想着讨好上级，溜须拍马无所不能。到了绩效考核时，都是领导们坐在那里听别人述职报告，然后再互相打分，实际上只是打一个印象分而已。这样“你好我好大家都好”的官场氛围就营造了出来，拉帮结派，“工作形式化”的一批官油子也就应运而生了。

lymdjtx123：现行干部考核体制中，可谓“官意”多，“民意”少。细化到官员的政绩考核中，官员的升降去留，群众的声音几乎起不到多大作用，而是主要领导拍板，正所谓“千张选票不如一纸任命。”由此，个别官员淡忘了执政为民、为民谋利益的宗旨，表现在政绩上急功近利，好大喜功，劳民伤财，花架子项目太多，民生工程太少！甚至当官不为民造福，而是将人民赋予的神圣权利当成了他们牟利的工具，公仆理念蜕变成了凌驾于群众利益之上的“官老爷”作风。但是，群众在很多时候缺少发言权，更谈不上有否决权。

郭芙蓉在新华：群众对干部任职的考评本就是一种民主监督，但这种监督在现实中常常被虚化，干部考核时往往也是“潜规则”盛行时，因此那些无德、无能、不办正事的官员才能年年通过考核、甚至还得到提拔。现在中央推行“民评官”，凸显“民意”分量，就是给那些长期“不在状态”、唯GDP论英雄的官员们敲响了警钟。

敢让群众当裁判,才能真正"民评官"

啥都没去：随着我国民主进程发展和国内外环境变化，政府绩效评估理念确实应该变革，一切要由百姓说了算。政府工作做的好不好，只有群众最有资格议论，所以说拿自己成绩单让百姓打分，是政府责任也是义务。

阿满：现在有的地方政府就怕群众参与公共事务，不敢接受群众的监督和评价。所以要真正实现“民评官”，政府先要敢把自己展示出来，不用担心群众“素质”是否达到“考核”政府的水平，要让群众说话。只有这样变被动为主动，才能让大家看到诚意，。否则，“民评官”概念则只是一个“画饼”。

柠檬爱绿：所有的这些方案和理念讨论到最后，都要回归到“落实”二字。当下无论内外环境的要求，各级政府都面临改革要务，而随着我国民主进程加快，群众的民主意识也早不是“群愚群氓”的水平，所以各级政府切记别玩虚的。

我的敏敏：“政府干得好不好，百姓说了算；敢让群众当裁判，才能真正‘民评官’”！“民评官”的理念应该是政府的努力方向，但是如何做到让百姓参与评判，这个权力暂时还在政府手中，所以如果想让“民评官”真正实现，政府“放权”是方法之一。另外，像《报告》中提到的一些诸如“政务公开”、

“万人评政府”、“听证会”、“公民满意度调查”等，在具体实践中要做到让群众参与没有后顾之忧，这是最基本的底线，甚或可以进行奖励，唯此才能显示政府决心，也激发群众参与公共事务的积极性。

“民评官”的前提是保障群众的发言权

群众的发言权不能流于形式

春天的柳絮：干部称职与否，群众最有发言权，这无需赘言。但要想保证群众对干部的评价、监督客观公正，必须先保证他们能有评价干部表现的机会，否则，民意无法表达，群众考核干部只能是喊在嘴上、响在耳边、印在纸上，难落到实处。

说两句：“民评官”本应是官场的常见风景，为何中央政治局会议这次又专门强调？恐怕主要的一个原因就是很多群众对政府工作没有充分行使知情权和参与权，既然无“知”，岂能有“言”？所以，应避免各地将“民评官”流于形式或者将其当作官样文章，必须将政务信息及时通过各种渠道为公民所知，建立社会本位的开放式政府，避免行政官员的暗箱操作，保障群众既有机会说，更能实话实说。

民意如何表达才可靠？

言语微：当下，网民参政议政的热情越来越高，对政府改革、政务公开、干部履职十分关注。那么群众有了表达权之后该如何充分表达民意？中央虽然把公众的评价作为考核官员的指标之一，但是就具体制度的设计而言，目前并没有明确群众如何参与评议、考核干部的具体标准和操作章程。

就可爱：干部考核的标准从唯GDP走向公众满意度，这是民主政治建设的一大进步。但群众毕竟不是专业人员，对官员的评议可能比较主观、片面。这就需要组织部门将干部的工作领域、任务和目标等抽象的考核内容，转化为便于群众直接感知和评判的量化指标，并集中在群众比较关心的社保、教育、住房、城市建设等方面。

公权对民意是否敏感取决于组织部门对民意的态度

民意评价不能成叶公好龙式的“作秀”

乡党吃了没：为什么“推行党政干部全面考核，不再唯GDP论英雄”和“加大民众满意度在官员考核中分量”能引起网友热议？因为类似河南焦作那样关闭市区饭店、报刊亭、理发店来创卫的假政绩已经不是个别现象了，而之所以泛滥，正是由于实行“官考官”的评价机制，民意长期缺席。

天涯对面：客观地讲，“民评官”在中国是需要突破很多困难的。毕竟，在所谓“官高一级”的社会中，群众最担心的是公权对民意不敏感或不敬畏，因为民意被忽略甚至被排挤已经不是个案。有的地方或者机关在考核中虽然引入了民意评价机制，但如果上级组织机关对群众的评议结果置若罔闻或者将“民意”弄成“叶公好龙”式的作秀，那么“民评官”的积极性自然减弱，这种自下而上的民意监督自然效果不佳。

扩大考核民主是推动干部实践“以人为本”的必须途径。近些年，部分地方官员在推动经济发展中暴露出一些比较突出的问题，如搞好大喜功的政绩工程；侵犯民众的合法权益；干部“带病上岗”、“带病提拔”现象时常发生等。究其原因，就是因为官员在施政和决策时，缺乏群众监督，最能从切身体会来了解各地领导政绩的群众，往往没有发言权。中国官员考评新机制强调扩大考核民主和增加透明度，就是要通过落实广大群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权，“倒逼”干部干大事、干实事、干群众满意的事。

体现民意是推动干部实践“以人为本”的重要指针。近些年，在个别地方领导干部队伍中出现这样一种“公论不公”的怪异现象：那些有能力、有魄力、敢说敢干、敢抓敢管、被群众认可的干部，却得不到重用；一些业绩平平或者群众一惯反映较差的干部，却“扶摇直上”。究其原因，就是因为选拔任用干部主要还是领导说了算，民主测评走过场。中国官员考评新机制强调加大群众满意度在考核评价中的分量，要坚持群众公认原则，就是通过把选择权交给群众，使群众成为干部的评判者，“倒逼”干部努力自觉成为人民群众利益的代表，问政于民，问需于民，问计于民，把老百姓的心愿作为政府作决策、谋发展的信号和依据。

新亮点就是号令。各级领导干部应当从坚持立党为公、执政为民的高度，充分认识中国官员考评新机制“三民”原则的深刻意义，始终把重民生当着一种责任，把讲民主当着一种境界，把合民意当着一种追求，做到“民之所忧，我之所思；民之所思，我之所行”，为人民干事，干好人民的事，干人民满意的事。