煤炭行业政策汇总分析

煤炭行业政策汇总分析

1、煤炭行业产业政策

（1）产业结构调整指导目录

2011年4月25日，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》，文件指出：煤炭鼓励类主要包括：鼓励120万吨/年及以上高产高效煤矿（含矿井、露天）、高效选煤厂建设；鼓励煤层气勘探、开发、利用和煤矿瓦斯抽采、利用；鼓励煤电一体化建设；鼓励大型煤炭储运中心、煤炭交易市场建设等；

煤炭限制类主要包括：单井井型低于以下规模的煤矿项目－－山西、内蒙古、陕西120万吨/年；重庆、四川、贵州、云南15万吨/年；福建、江西、湖北、湖南、广西9万吨/年；其他地区30万吨/年；采用非机械化开采工艺的煤矿项目等；

煤炭淘汰类主要包括：国有煤矿矿区范围内的各类小煤矿；2011年底前全国范围内全部淘汰单井井型低于3万吨/年的煤矿矿井等。

（2）发展规划方面

2012年3月22日，国家能源局发布《煤炭工业发展“十二五”规划》，其发展目标如下：①煤炭生产：生产能力41亿吨/年。其中：大型煤矿26亿吨/年，占总能力的63%；年产能30万吨及以上中小型煤矿9亿吨/年，占总能力的22%；年产能30万吨以下小煤矿控制在6亿吨/年以内，占总能力的15%。煤炭产量控制在39亿吨左右。原煤入选率65%以上。②煤矿建设：“十一五”结转建设规模3.6亿吨/年，“十二五”新开工建设规模7.4亿吨/年，建成投产规模7.5亿吨/年（其中内蒙古、陕西、山西、甘肃、宁夏、新疆新开工规模6.5亿吨/年，占全国的87%），结转“十三五”建设规模3.5亿吨/年。③企业发展：形成10个亿吨级、10个5000万吨级大型煤炭企业1，煤炭产量占全国的60%以上。④技术进步：全国煤矿采煤机械化程度达到75%以上。其中：大型煤矿达到95%以上；30万吨及以上中小型煤矿达到70%以上；30万吨以下小煤矿达到55%以上。千万吨级矿井（露天）达到60处，生产能力8亿吨/年。安全高效煤矿达到800处，产量25亿吨。⑤安全生产：煤矿安全生产形势显著好转，重特大事

1“十二五”煤炭工作将明确“大集团、大基地、大矿井、大通道”的“四大”原则。

故大幅度下降，职业危害防治明显改善。煤矿事故死亡人数、重特大事故起数比2010年分别下降12.5%和15%以上，百万吨死亡率下降28%以上。⑥综合利用：新增煤层气探明储量10000亿立方米。煤层气（煤矿瓦斯）产量300亿立方米。其中：地面开发160亿立方米，基本得到利用；井下抽采140亿立方米，利用率60%以上。煤层气（煤矿瓦斯）发电装机容量超过285万千瓦。低热值煤炭资源综合利用发电装机容量达到7600万千瓦。煤矸石综合利用率75%，矿井水利用率75%。⑦生态环境保护：土地复垦率超过60%；煤田火区治理任务基本完成；主要污染物达标排放。⑧资源节约：节约能源9500万吨标准煤。其中：煤矸石发电节约8500万吨标准煤；煤矸石和粉煤灰制建材节约1000万吨标准煤。

（3）矿业权方面

①采矿权市场化改革。

财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，自2006年9月1日起国家出资形成的探矿权采矿权价款收入按固定比例进行分成，其中20%归中央所有，80%归地方所有。一次性缴纳探矿权采矿权价款确有困难的，可以分期缴纳；探矿权价款缴款期限不超过2年，采矿权价款缴款期限不超过10年。采矿权和探矿权市场化改革，将建立采矿权和探矿权的市场价格体系，促进煤炭资源合理有序的开发。

②矿业权审批管理

2010年9月，国土资源部下发了《关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》（国土资发[2010]143号）决定在黑龙江、贵州、陕西3省国土资源厅进行煤炭矿业权审批管理改革试点，主要体现出几个特点：下放了煤炭矿业权的审批权力；增强了煤炭矿业权投放的计划性；强化了煤炭探矿权采矿权出让管理；利用市场化手段确保国家权益的实现。

（4）资源整合兼并重组方面

2010年10月24日国务院办公厅转发了发改委《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》，要求通过兼并重组，全国煤矿企业数量特别是小煤矿数量明显减少，形成一批年产5000万吨以上的特大型煤矿企业集团，煤矿企业年均产能提高到80万吨以上，特大型煤矿企业集团煤炭产量占全国总产量的比例达

到50%以上，并且提出在今后的煤炭行业整合过程中鼓励跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组。

截至2011年10月，山西、内蒙古、河南已经基本完成兼并重组工作，山东、陕西、河北、黑龙江、福建、湖南、四川、云南、贵州、湖北等省区也已陆续拉开了煤炭资源整合的大幕。截至2012 年我国煤矿总数已由2008 年的1.6 万家下降到1.2 万家左右。与此同时，煤炭产业的集中度得到明显提升，规模以上的煤炭企业数量降至6200 家。其中，前8 家煤炭企业的总产量占全国总产量的30.2％，同比增加3.2%。

未来中国煤炭生产将形成以大型煤炭企业、大型煤炭基地和大型现代化煤矿为主的基本格局，到2015年将形成10个亿吨级、10个5000万吨级特大型煤炭企业，全国煤矿采煤机械化程度达到75%以上，千万吨级煤矿达到60处。

（5）安全生产方面

①2011年以来，小煤矿水害事故多次发生，国家煤监局于8月4日发布《关于进一步加强煤矿防治水工作的通知》，要求：高度重视煤矿防治水工作；认真落实井下防水措施；严禁在水体下、采空区水淹区域下开采急倾斜煤层；严禁违规在井下构筑防水墙；要加强汛期水害防治工作。这将促使煤炭行业的安全生产水平的提高，促进整个行业的整合和转型。

②2011年10月1日，国务院办公厅以国办发〔2011〕47号发布《安全生产“十二五”规划》，其规划指标：煤矿百万吨死亡率下降28%以上。其主要任务为：开展全面、系统、彻底的安全隐患排查治理，防范瓦斯、水害、火灾等重特大事故。完善煤矿安全生产责任体系，强化生产过程管理领导责任。深化煤矿瓦斯综合治理，推进先抽后采、抽采达标，严格落实综合防突措施，完善瓦斯综合治理工作体系。健全灾害监控、预测预警与防治技术体系，狠抓矿井水害、火灾、冲击地压等事故防控技术措施落实。对资源整合矿区实施水文、工程地质补充勘探。治理煤矿火灾隐患。提高矿用产品、设备安全性能。

将煤矿技术人员配备列入安全准入基本条件，严格煤炭建设、生产领域的企业准入标准。推进煤矿企业安全质量标准化和本质安全型矿井建设，推广应用煤矿井下监测监控系统、人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统，强化安全班组建设等安全基础管理。推动煤矿企业兼并重

组和小煤矿整顿关闭，构建安全、高效的煤炭产业体系。完善煤矿采气权与采矿权协调、小煤矿严格准入与有序退出等机制。小型煤矿采煤、掘进装载机械化程度到2015年底分别达到55%和80%以上。加强煤矿地质勘探报告审查。严格控制新（改、扩）建煤与瓦斯突出矿井建设，“十二五”期间停止核准新建30万吨/年以下的高瓦斯矿井、45万吨/年以下的煤与瓦斯突出矿井项目。

③2013年2月25日，国家煤矿安全监察局制定《2013年煤矿安全工作要点》，其重点内容：以小煤矿关闭退出为重点，推进煤炭工业结构战略性调整，坚决落实小煤矿关闭退出任务，坚决停止审批新建30 万吨/年以下高瓦斯矿井和45 万吨/年以下煤与瓦斯突出矿井，引导大型煤矿企业收购、兼并或整合小煤矿；国家煤监局将紧盯四川、重庆、贵州、云南、湖南、黑龙江、江西、湖北、辽宁等重点地区，坚决落实小煤矿关闭退出任务。上述地区是小煤矿数量多、灾害严重的地区，必须加大工作力度。

（6）煤化工方面

2011年3月23日，国家发改委发布《国家发展改革委关于规范煤化工产业有序发展的通知》，通知指出：高度重视煤化工盲目发展带来的问题：加大产业风险、加剧煤炭供需矛盾、增加节能减排工作难度、引发区域水资源供需失衡；切实加强煤化工产业的调控和引导，严格产业准入政策、加强项目审批管理、强化要素资源配置、落实行政问责制；统筹规划，做好试点示范工作；在国家相关规划出台之前，将暂停审批单纯扩大产能的焦炭、电石项目，禁止建设不符合准入条件的焦炭、电石项目，加快淘汰焦炭、电石落后产能，对合成氨和甲醇实施上大压小、产能置换等方式，禁止建设年产50万吨及以下煤经甲醇制烯烃项目，年产100万吨及以下煤制甲醇、煤制二甲醚、煤制油项目，年产20亿立方米及以下煤制天然气项目，年产20万吨及以下煤制乙二醇等项目。

国内煤化工项目产能过剩情况较为严重，甲醇装置开工率不到50%，二甲醚装置也大量闲置，相当一部分企业面临破产倒闭。此次明确煤化工产业准入标准，加大了行业整理力度，有助于提高焦炭、电石等行业的集中度。

（7）国家应急储备基地方面

2011年3月22日，国务院批准《2011年第一批国家煤炭应急储备方案》，国家目前确定10家大型煤炭、电力企业和秦皇岛港、黄骅港、舟山港、广州港、

武汉港、芜湖港、徐州港、珠海港等8个港口企业，计划储煤500万吨；根据相关规定，储备点新建、改扩建所需资金，可从中央预算内投资中安排投资补助；此外，对煤炭应急储备贷款给予利息补贴，对场地占用费和保管费给予定额补贴。

国家煤炭储备体系建成后，将大大提高我国的能源安全保障水平。目前，国家煤炭储备基地建设正在启动之中，北京、山西、山东、湖北、江苏、安徽、辽宁等地纷纷提出了建设煤炭战略储备基地的规划，部分煤炭储备基地项目已开工建设和已建成投入运营。

（8）煤炭回采率方面。

2012年12月24日，国家发改委下发《生产煤矿回采率管理暂行规定》：煤矿煤层厚度大于3.5米的、采区回采率必须大于75%，煤层厚度小于1.3米的须大于85%，煤层厚度介于1.3与3.5米之间的大于80%；露天煤矿煤层厚度小于1.3米的、采区回采率必须大于70%，煤层厚度介于1.3到3.5米之间的大于80%，3.5到6.0米之间的大于85%，超过6米的须大于95%。同时要求：煤矿企业应当根据地质条件和煤层赋存状况，选择合理的采煤方法，不得吃肥丢瘦、浪费煤炭资源。同时，国家鼓励煤矿企业采用新技术、新工艺、新装备提高回采率。

2、税收政策

（1）关税与退税

2005年4月1日起，将动力煤的进口关税从6%降至3%。2006年11月1日起，国家对煤炭产品实施1%的进口暂定税率。2008年1月1日起，下调为0。

自2006年9月15日起执行动力煤和无烟煤的出口退税降为零。

2008年8月20日起，除了焦炭的出口暂定税率由25%提高至40%外，炼焦煤出口暂定税率由5%提高至10%，其他烟煤等开始征收出口暂定关税，暂定税率为10%。

（2）资源税

根据国务院令第605号，即通过关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》，自2011年11月1日起施行，其变动主要集中于两点:（1）增加部分税目的从价计征方法；（2）提高部分高价稀缺资源的征税标准。

根据修改后的条例规定，原油、天然气税率均为销售额的5%-10%；对煤炭仍然实行从量计征的方法，普通煤种仍按0.3-5元/吨进行征收；但对焦煤进行

单独列出并上调税率标准至8-20元/吨。修改后的煤炭资源税税率明显低于市场预期。自去年6月开始在新疆启动资源税改革试点以来，市场普遍担忧全国煤炭资源税可能改为从价计征方法，从而可能造成大幅增加煤炭企业税赋成本。

3、价格干预

2003年以前，我国煤炭行业实行计划定价模式2。2004年开始实行煤电价格联动；2005年6月，国务院47号文明确电煤价格由供需双方协商确定。2007

年煤炭产运需衔接电视电话会议标志着由政府直接组织召开全国煤炭订货会的惯例结束，煤炭价格放开。

但是，由于电煤在国计民生的重要性，国家有关部门适时采取措施进行干预，比如：由于煤炭涨幅过大，国家发改委先后2008年6月、7月两次限制煤价。6月19日《关于对全国发电用煤实施临时干预措施的公告》规定6月19日价为最高价，不得再涨价。7月23日《国家发改委关于进一步完善电煤价格临时干预措施的通知》规定，秦皇岛、天津、唐山港口的动力煤限价分别为860元/吨、840元/吨、850元/吨，并加强对重点合同兑现率的监管。

2010年6月，国家发改委再次发文干预煤炭价格，明文指出国有煤企不得带头涨价；2010年12月6日，国家发改委下发《2011年全国煤炭产运需衔接工作的通知》（下称《通知》），指出2011年重点电煤合同价格维持上年水平不变，不得以任何形式变相涨价。

2011年11月30日，国家发改委又一次专门下发《关于加强发电用煤价格调控的通知》（发改电[2011]299号），指出：①2012年重点电煤合同价格在2011年年初签订的合同价格基础上，上涨幅度不得超过5%；②2012年1月1日起，秦皇岛等九个港口发热量5500大卡的电煤平仓价最高不得超过每吨800元；

③全面清理整顿涉煤基金和收费。

国务院办公厅于2012年12月20日发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》（国办发〔2012〕57号），指出：①自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制。煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定价格。

21989年之前，煤炭行业多数年份经营困难，举步维艰。1959年到1989年间，统配煤矿有12年全行业亏损，有20年亏损面超过50%。作为计划经济体制的产物，电煤价格双轨制一度对保证煤炭供应起到良好的作用。

鼓励双方签订中长期合同。地方各级人民政府对煤电企业正常经营活动不得干预。②加快健全区域煤炭市场，形成以全国煤炭交易中心为主体、区域煤炭市场为补充的统一开放、竞争有序的煤炭交易市场体系。③继续实施并不断完善煤电价格联动机制，当电煤价格波动幅度超过5%时，以年度为周期，相应调整上网电价，同时将电力企业消纳煤价波动的比例由30%调整为10%。④铁道部、交通运输部要完善煤炭运力交易市场，依据煤炭供需双方签订的合同和运输能力，合理配置运力并保持相对稳定，对大中型煤电企业签订的中长期电煤合同适当优先保障运输。⑤鼓励煤电联营，增强互保能力。在坚持优先调度节能环保高效机组的基础上，逐步增加经济调度因素，同等条件下对发电价格低的机组优先安排上网。