2012年新版00261行政法学梳理笔记20151206

行政法学笔记

第一章绪论

一、行政法的概念

1.行政是指国家行政机

关和其他公共行政组织

对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。这个定义包含以下几层

意思：(1)行政活动的主体是国家行政机关和其

他公共行政组织；(2)行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理

国家事务，还越来越广泛地管理公共事务；(3)行政活动的目的是为了实

现对国家事务和公共事

务的组织与管理；(4)行政活动的方法和手段是

决策、组织、管理和调控。

2.行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行

政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行

政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的

组成部分。这个定义具有三层意思：第一，行政权的合法来源是国家宪法

和法律，没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合

理基础；第二，行政权由国家行政机关和其他公

共行政组织行使，立法机关、司法机关，以及其他国家机关就其各自所管

理的事项行使的权力分

别为立法权、司法权等；第三，行政权系国家政权和社会治理权的组成之一，一方面，现代行政权仍然保留了传统国家政

权的特色，是国家治理和服务社会的公权力的一种，另一方面，现代行政权还包括社会组织对社

会公共事务的治理权，这些治理权有的来自于国

家法律的直接赋予或者

行政机关的委托，有的源于社会组织的自治而后

得到国家法律的承认。3.行政法是国家重要的

部门法之一，是调整行政

关系以及在此基础上产

生的监督行政关系的法

律规范和原则的总称，或

者说是调整因行政主体

行使其职权而发生的各

种社会关系的法律规范

和原则的总称。这个定义

有两层含义：第一，行政

法是国家一类法律规范

和原则的总称；第二，这

一系列法律规范和原则

调整的对象是行政关系

和监督行政关系，而不是

别的社会关系。所谓调整

行政关系和监督行政关

系，就是规定行政关系和

监督行政关系各方当事

人之间的权利义务关系。

1.行政权与行政职权：行

政权不完全等同于行政

职权。前者是行政机关依

法管理国家行政事务的

权力，其内容多而复杂；

后者则是具体行政机关

和工作人员所拥有的，与

其行政目标、职务和职位

相适应的管理资格和权

能，是行政权的具体配置

和转化形式。

2.行政权与行政权限：行

政权与行政权限亦有区

别。行政权限是法律规定

的行政机关及其工作人

员行使职权所不能逾越

的范围、界限，是行政权

的具体形式——行政职

权的三个构成要素(权力

主体、权力内容、权力范

围)之一。行政机关行使

职权超越行政权限，便构

成行政越权，视为无效。

3.行政权的内容：行政立

法权、行政命令权、行政

决定权、行政检查监督

权、行政制裁权、行政强

制执行权、行政裁决权

等。

4.行政权的特点：行政权

与其他国家权力和社会

组织、公民个人的权利不

同，相对于其他国家权力

而言，它具有裁量性、主

动性和广泛性等特点；相

对于社会组织、公民个人

而言，它则具有强制性、

单方性和优益性等特点。

5.行政权的双重作用：行

政权有积极作用和消极

作用两个方面的作用。其

积极作用体现在维护社

会秩序，增进公共利益，

保障公民、法人或其他组

织的合法权益方面；其消

极作用体现在易被违法

行使或被滥用，侵犯公

民、法人或其他组织的合

法权益，损害公共利益，

破坏社会秩序。

6.行政权与公民权利的

关系：公民权利即指国家

通过宪法、法律确认的，

由相应的义务所保证的

公民的资格、利益、自由

和权能。公民权利的内容

十分广泛，包括政治权利

和自由、宗教信仰自由、

人身权利和自由、文化教

育权利、社会经济权利

等。行政权力与公民权利

的关系：行政权力作为国

家权力的一个重要组成

部分，亦源于公民权利，

是公民权利的一种特殊

的转化形式。而行政权力

一旦形成，便与公民权利

结成一种既互相依存，又

相互对立的关系。在行政

主体与相对方形成的关

系中，一方权利(权力)的

实现，要求另一方履行相

应的义务。每一方既是权

利主体又是义务主体，双

方的权利义务在总体上

应是平衡的。对于行政主

体来说，它要依法行政，

既要保护公民的合法权

益，同时又要防止公民权

利的违法行使或滥用，以

维护社会秩序和增进公

共利益。这是行政主体的

职权和职责。对于公民来

说，他一方面要守法，要

服从、配合和参与行政管

理，尊重行政权的合法行

使；另一方面，他又要通

过直接或间接的形式监

督行政主体依法行政，防

止行政权的滥用或不当

行使。

7.行政法的渊源：分为一般渊源与特殊渊源两大类。行政法的一般渊源，是指国家权力机关或行

政机关制定的规范性文件；行政法的特殊渊源，则是指有关行政法规范

和原则的法律解释以及

国际条约、惯例等。行政法的这两种渊源有一定

区别，前者是主流，后者则是辅助性的。一般渊源按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，分为：宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方规章，自治条例，单行条例。特殊渊源：法律解释、国际条约、惯例。

8.行政法的分类：⑴一般行政法与特别行政法（行政法调整对象的范围为

标准）。一般行政法是对一般的行政关系和监督

行政关系加以调整的法

律规范与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。特别行政法是对特别的行政关系和监督行政

关系加以调整的法律规

范与原则的总称，如经济行政法，军事行政法，体育行政法，教育行政法，公安行政法，民政行政法，卫生行政法，科技行政法等等。⑵实体行政法与程序行政法（行政法规范的性质为标准）。实体行政法是规范当事人在

某种法律关系中的存在、地位或资格和权能等实

体性权利义务的行政法

规范的总称。程序行政法则是规定实施实体性行

政法规范所必需的当事

人程序性权利义务的行

政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。在行政法领域，行政实体法与行政程序法总是交

织在一起。前者是行政行为的内容，后者是行政行为的表现形式，二者是统一的。行政诉讼法作为程序行政法的一类，又总是同行政实体法与行政程

序法交织在一起。⑶行政组织法、行政行为法和监督行政行为法（以行政法

的作用为标准）。行政组

织法，即有关行政组织的

规范，基本上可以分为两

部分：一部分规范规定行

政机关的设置、编制、职

权、职责、活动程序和活

动方法，其中关于行政职

权、职责的范围，是行政

组织法的核心内容；另一

部分规范规定国家行政

机关与其公务员双方在

录用、培训、考核、奖惩、

职务升降、交流中的权利

(职权)、义务(职责)关

系，这部分规范往往表现

于公务员法中。行政行为

法，又称行政活动法，即

有关行政行为的规范。监

督行政行为法，即关于监

督主体监督行政行为的

规范，其中包括行政诉讼

法规范。

9.行政法的特点：⑴行政

法在形式上的特点：一是

行政法没有统一、完整的

法典。由于行政法涉及的

社会生活领域十分广泛，

内容纷繁复杂，又有较强

的技术性、专业性，再加

上行政关系变动较快，因

此，制定一部系统、完整

的行政法典几乎是不可

能的。二是行政法规范赖

以存在的法律形式、法律

文件的数量特别多，属各

部门法之首。行政法有多

种多级的立法者，不仅最

高权力机关或地方权力

机关可以规定，而且有权

的行政机关也可以制定，

这就使得行政法的表现

形式繁多，种类不一，即

具有多种法律渊源。行政

法的这种多头、多级立法

体制，是由行政法内容的

广泛性、技术的复杂性、

专业的细致性决定的，是

为适应行政管理生活的

现实需要而产生的。⑵行

政法在内容上的特点：①

行政法的内容广泛。行政

法的内容从行政组织、行

政管理到行政救济，从民

政管理、卫生管理到教育

文化管理，包罗万象。②

以行政法规、规章形式表

现的行政法规范易于变

动。以行政法规、规章为

渊源的行政法规范涉及

的内容太多、太具体，面

对日新月异、变化快速的

社会生活，如果不及时作

调整，就会产生消极的后

果。③行政法的实体性规

范与程序性规范总是交

织在一起，并往往共存于

一个法律文件之中。首

先，行政法的程序性规范

并不仅限于诉讼领域，它

还包括有关行政管理活

动程序的规范，即行政程

序法；其次，行政诉讼法

虽然可以独立立法，但由

于没有相应的统一的“行

政实体法典”，而行政诉

讼毕竟与行政法有关实

体内容密不可分，这就使

得行政诉讼法包含了许

多实体性条文；再次，行

政程序法是行政法特有

的一类行为规范。

10.行政法的调整对象：

行政关系和监督行政关

系，是因国家行政机关及

其他行政主体行使其行

政职权而发生的各种社

会关系。这里，行政职权

是关键要素，只有与行政

职权的行使直接或间接

发生联系的社会关系才

是行政关系及监督行政

关系，与行政职权的行使

无关的社会关系，即使有

行政机关为一方当事人，

也不是行政关系或监督

行政关系。行政关系或监

督行政关系经过行政法

的调整后就形成行政法

律关系和监督行政法律

关系。两者互相关联，密

不可分，后者以前者为基

础，又不可或缺地与前者

共同构建完善的、统一

的、和谐的行政法律秩

序。

二、行政法关系

1.行政法关系：指经过行

政法调整之后、具备了权

利义务内容的社会关系。

含义：(1)受行政法调整

的社会关系主要是行政

关系和监督行政关系；(2)

行政法关系是由行政法

调整而形成的；(3)行政

法关系具有行政法上的权利义务内容。包括行政法律关系和监督行政法律关系两类。

2.行政法律关系：指经过行政法调整之后，具备了权利义务内容的行政管理关系。

3.监督行政管理关系：在监督行政行为的过程中，国家有权机关与行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各种关系。首先，监督行政法律关系是指国家有权机关和行政主体以及有关的公民、法人或者其他组织之间发生的关系；其次，监督行政法律关系是在监督行政主体的行政行为的过程中形成的；再者，监督行政法律关系是一种受行政法规范调整的关系；最后，监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。

4.行政法律关系的特征：(1)行政法律关系中必有一方是行政主体。行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提。没有行政职权的存在及行使，行政关系无从产生，行政法律关系也就不可能形成。行政主体是行政职权的行使者。因此，行政主体总为行政法律关系的一方。(2)行政法律关系具有非对等性：行政法律关系的非对等性，是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。只要是行政法律关系，其权利义务总是不对等的。非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。(3)行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。行政法律关系主体之间不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，而必须依据法律规范取得权利并承担义务。(4)行政主体实体上的权利义务是重合的。行政主体在

行政法律关系中具有双

重地位，对社会实施行政

管理时体现为权利主体，

而相对于国家而言则体

现为义务主体。行政主体

的职权和职责是密不可

分的。(5)行政法律关系

争议往往由行政机关或

行政裁决机构依照行政

程序或准司法程序先行

加以解决，法院通过司法

程序解决争议，原则上是

可供争议当事人选择的

最终机制。

5.监督行政法律关系的

特征：监督行政法律关系

是在行政法律关系的基

础上形成的，和行政法律

有着密切的联系，但它是

一种独立的法律关系，具

有自己的特征：第一，监

督行政法律关系是一种

多重复杂的法律关系；第

二，监督行政法律关系包

含着行政诉讼法律关系；

第三，监督行政法律关系

主体之间的权利义务关

系具有非对等性。

三、行政法的基本原则

1.行政合法性原则的含

义及其具体内容：⑴行政

合法性原则的含义是指

行政权的存在、行使必须

依据法律，符合法律，不

得与法律相抵触。合法性

原则在行政法中具有不

可替代的地位，可以说，

在任何一个推行法治的

国家，合法性原则都是其

法律制度的重要原则。合

法性原则又称行政合法

原则。行政合法原则要求

行政机关实施行政管理

不仅应遵循宪法、法律，

还要遵循行政法规、地方

性法规、行政规章、自治

条例和单行条例等。合法

不仅指合乎实体法，也指

合乎程序法。⑵合法性原

则的具体内容：①行政职

权必须基于法律的授予

才能存在。合法性原则要

求行政主体在其法定的

权限内行使职权，任何没

有法律根据的职权都是

不应存在的。法定权限不

容非法超越，“是否超越

职权”是司法审查的一个

重要标准。②行政职权必

须依据法律行使，不得违

法。依据法律行使职权是

合法性原则为行政主体

设定的一项义务或职责。

职权和职责是统一的。合

法性原则要求行政主体

行使职权既不能违反行

政实体规范和也不能违

反行政程序规范。不履行

或拖延履行法定职责，要

承担相应的行政责任。③

行政授权、行政委托必须

有法律依据，符合法律要

旨。合法性原则要求行政

授权或行政委托都必须

有法律依据，按法定程序

进行，不得违反法律要

旨。合法性原则三个方面

的内容是有机的统一体，

我们应当全面地理解这

一原则。实践证明，不坚

持合法性原则是无法实

现行政法治的。在我国，

人们的法律观念比较淡

薄，行政违法的事时有发

生，行政法治的完善尚需

努力。因此，提倡、坚持

和深化合法性原则既必

要又迫切。有利于我国行

政法制的健康发展。

2.行政合理性原则的含

义及其具体内容：⑴行政

合理性原则：是行政法治

原则的另一个重要组成

部分，指行政行为的内容

要客观、适度、合乎理性。

合理性原则产生的主要

原因是由于行政自由裁

量权的存在。自由裁量权

是指在法律规定的条件

下，行政机关根据其合理

的判断，决定作为或不作

为，以及如何作为的权

力。根据法律对行政自由

裁量权限制程度的不同，

行政机关自由裁量权的

行使有以下几种情况：①

在法律没有规定限制条

件的情况下，行政机关可

以在不违反宪法和法律

的前提下，采取必要的措

施。②法律只规定了行政

权行使的模糊标准，而没

有规定明确的范围和方

式。行政机关可以根据实

际情况和对法律的合理

解释，采取具体措施。③法律规定了行政权行使

的具体明确的范围和方式，但范围和方式都具有可选择性，而不是严格的羁束性，行政机关可以根据具体情况选择采用。⑵合理性原则的具体内容：合理性原则作为一个普

遍适用的行政法基本原则，有一些具体的内容：①行政行为应符合立法

目的；②行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；③平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；

④符合自然规律，如符合法律规定的“合理采伐

森林”、“合理利用土地”等；⑤符合社会道德，如职业道德、社会公德等。

3.行政应急性原则：是现代行政法治原则的重要

内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与

法律相抵触的措施。应急性原则是合法性原则的

例外，但是应急性原则并非排斥任何的法律控制。不受任何限制的行政应

急权力同样是行政法治

原则所不容许的。一般而言，行政应急权力的行使应符合以下几个条件：(1)存在明确无误的紧急危险；(2)非法定机关行使了紧急权力，事后应由有权机关予以确认；(3)行政机关作出应急行为应

受有权机关的监督；(4)应急权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。从广义上讲，行政应急原则是合法性原则、合理性原则的非常原则。应急性原则并没有脱离行政法治

原则，而是行政法治原则特殊的重要的内容。

四、行政法在法律体系中的地位和作用应用：联系实际分析行政

法在法律体系中的地位

和社会作用：(一)行政法

在法律体系中的地位：行

政法是法律体系的一个

组成部分，具有重要的地

位和影响。它是仅次于宪

法的部门法，是我国社会

主义法律体系中最重要

的部门法之一。关于这一

点，我们拟从以下三方面

来论述。第一，从行政法

的调整对象来看，行政法

调整着广泛而重要的社

会关系，这类社会关系与

国家权力、公民权利息息

相关，是公民权利与国家

权力关系的重要组成部

分；第二，从行政法与宪

法的关系来看，行政法是

宪法的重要的实施法；第

三，从行政法与其他基本

法律部门的关系来看，行

政法对其他部门法的影

响越来越大。综上所述，

可以断言，行政法的确是

仅次于宪法的一个重要

的法律部门。(二)行政法

的作用：就同属于法的范

畴这一点而言，行政法与

其他部门法一样，具有法

的规范作用和一般社会

作用。行政法的规范作

用，是指行政法具有指引

作用、评价作用、预测作

用、教育作用和强制作

用。行政法的一般社会作

用体现为：保障公民权

益，维护和巩固社会秩

序，推动社会主义政治经

济文化等事业的发展。行

政法的特殊社会作用体

现在两方面：一方面行政

法具有保障行政管理有

效实施的作用，体现在：

一是行政法确认行政权

的相对独立性确认行政

权由国家行政机关享有

和行使；行政法确认行政

机关相对于公民法人和

其他社会组织的行政权

力并赋予行政权以优益

权强制性等属性；保障行

政机关对公务员的管理；

行政法保护行政机关在

特别情形下的活动；随着

社会发展的需要，行政法

不断确定新的行政权能。

另一方面行政法具有保

护公民、法人和其他组织

的合法权益的作用（听证

制度、行政公开制度、行

政申诉制度、国家赔偿制

度）。这两个方面的作用

是有机的、统一的。

五、行政法学的发展及其

学科体系

领会：1.行政法与行政法

学的联系与区别：行政法

与行政法学是两个既有

联系又有区别的不同范

畴。行政法属于法律的范

畴，是一系列调整行政关

系和监督行政关系的法

律规范和原则的总称，这

些规范和原则有机地构

成一个法律部门。行政法

学属于法学的范畴，是研

究行政法的科学。行政法

学的任务是研究行政法

的基本原则和规范；研究

行政法的历史发展规律；

研究行政法的本质、内容

和形式；研究行政法的制

定、执行和遵守；研究人

们关于行政法的观念、学

说的理论。行政法学是有

关行政法的学问，而行政

法则是行政法学产生的

客观物质基础。二者既有

联系，又有本质上的区

别。

2.大陆法系国家行政法

学的特点：大陆法系国家

的人们较早地认识到了

行政法的作用，行政法学

也就随之在这些国家较

早地产生了。大约在19

世纪中末叶，法国有一些

学者率先提出了行政法

理论。但直到20世纪初

前后，行政法学才在大陆

法系国家形成体系。目

前，大陆法系国家的行政

法学体系一般是在绪论

的基础上展开为“行政组

织法”、“行政作用法”和

“行政救济法”三个部

分，其中心关注行政权的

设定和运作，强调对其保

障和监督。

3.英美法系国家行政法

学的特点：英美法系国家

行政法学研究起步较晚。

这主要是与英美法系国

家最初因误解大陆法系的行政法而否认行政法的态度有关。英国直到20世纪后才逐步形成行政法学的专门研究。在美国，20世纪初只有少数学者写过数本行政法专著，其行政法学的真正重大发展是20世纪30年代以后，尤其是二次大战以后。英美法系国家行政法学研究的重点放在行政立法、行政程序、行政责任和司法审查方面。在承认行政权扩大的同时，强调司法权对行政权的制约。

第二章行政法律关系主体

一、行政法律关系主体概述

1.行政主体：指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。(1)行政主体是享有国家行政权的组织；(2)行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；(3)行政主体是能独立承担法律责任的组织。

2.行政职权：国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权一般可分为固有职权和授予职权两大类。前者以行政主体的设立而产生，并随行政主体的消灭而消灭；后者来自于法律、法规或有权机关的授权行为。

3.行政职责：指行政主体在行使国家所赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。

4.行政权限：是指法律规范所规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或界限。换言之，行政权限就是行政职权的限

度。行政主体行使职权超

越该“限度”，便构成行

政越权，一般情况下，视

为无效。

5.行政优先权：指国家为

保障行政主体有效地行

使行政职权而赋予行政

主体许多职务上的优先

条件，即行政权与其他社

会组织及公民个人的权

利在同一领域或同一范

围内相遇时，行政权具有

优先行使和实现的效力。

6.行政受益权：指行政主

体享受国家所提供的各

种物质优益条件。为了保

证行政主体有效地行使

行政职权，维护行政秩

序，国家向行政主体提供

各种物质条件，如财政经

费、办公条件、交通工具

等。

7.行政相对人：相对人是

行政法律关系中的一方

主体。无论是行政机关，

还是公民、法人或其他组

织，以及外国人、无国籍

人、外国组织，都可以作

为行政法律关系的行政

相对方主体参加行政法

律关系，享受一定的权

利，并承担一定的义务。

领会：1.行政职权大致包

括如下内容：①行政立法

权。所谓行政立法权，即

根据宪法、法律和法规的

规定，特定的行政主体制

定和发布行政法规、部门

规章和地方政府规章等

法律规范的权力。②行政

决策权。行政主体依法对

其所辖领域和范围内的

重大行政管理事项作出

决策的权力。③行政决定

权。行政主体依法对其所

辖领域和范围内的行政

管理事项作出决定的权

力。④行政命令权。在国

家行政管理过程中，行政

主体通过一系列的行政

决定，依法要求特定的人

或不特定的人作出一定

行为或不作出一定行为，

而命令相对人必须服从

之的权力。⑤行政执行

权。即行政主体根据有关

法律、法规和规章的规定

或者有关上级部门的决

定和命令等，在其所辖范

围内具体执行行政事务

的权力。⑥行政处罚权

(行政制裁权)。即行政主

体对其所辖范围内的行

政相对人违反有关法律

规范的行为(包括某些未

依法履行义务的行为)，

依法对其实施处罚等法

律制裁的权力。⑦行政强

制执行权。即在行政管理

过程中，法定义务人或某

项具体行政法律关系的

义务人不依法履行义务

时，行政主体采取法定的

强制措施，以促使法定义

务人履行法定的义务或

者达到与履行义务同样

状态的权力。⑧行政司法

权。即行政主体作为某项

纠纷的第三人，对当事人

双方的纠纷进行调解、仲

裁、裁决和复议的权力。

行政调解权，是指国家行

政机关以国家政策、法律

为依据，以自愿为原则，

通过说服教育的方法，促

使双方当事人友好协商，

达成协议，从而解决争议

的权力。行政仲裁权，是

指行政机关设立的特定

行政仲裁机构，依法按照

仲裁程序对双方当事人

之间的特定的民事或经

济纠纷作出公断的权力。

行政裁决权，是指依法由

行政机关依照法律授权，

对当事人之间发生的、与

行政管理活动密切相关

的、与合同无关的民事纠

纷进行审查，并作出裁决

的权力。行政裁决的对象

是特定的民事纠纷，如权

属纠纷、侵权纠纷和损害

赔偿纠纷等，而不是行政

纠纷。行使行政裁决权的

主体，只能是行政机关或

法定的行政机构。行政复

议权，是指行政机关根据

相对人的申请，依照法定

程序对具体行政行为进

行复核、审查的权力。依

据行政复议权，行政复议

的对象只能是行政主体

与行政相对方之间发生

的行政争议案件。一般情

况下，行政复议只能由上一级行政机关行使。

2.行政职责的内容：第一，依法履行职务、遵守权限规定。行政主体所享有的职权必须有法律规

范的明确规定，行政主体必须按照法定职权，在法定的权限范围内履行职务。第二，符合法定目的。行政主体的一切行政管

理活动，都必须在法律规定的范围内进行，并且，都必须符合法定目的，遵循合理、适当的原则，避免不相关因素的干扰。第三，遵循法定程序。随着民主法制建设的不断发

展和公开、公正理念的不断深入人心，现代国家中的一切行政活动，除实体上合法、合理外，还必须严格遵循法定程序，确保程序上合法、合理。

3.行政职责与行政职权

的关系：行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而变化。任何具有行政职权的行政主体，即享有行政优先权，同时也必须履行行政职责。换言之，行政职权与行政职责是行

政主体的权利和义务的

具体体现，二者是辩证统

一、密不可分的。

4.行政主体与行政机关：行政主体只能是国家行

政机关和接受授权的组织。因为，只有行政机关和接受授权的组织才享

有国家行政权力，才能以自己的名义从事行政管

理活动，并独立承担因此而产生的法律责任。行政机关，又称国家行政管理机关，是指国家根据其统治意志设立的，依法享有并运用国家行政权，负责组织、管理、监督和指挥国家行政事务的国家机关。按照这一定义，国家行政机关必定是行政主体，而且是最重要的行政主体。但是，行政机关是一种客观存在的社会现象，行政机关可以成为行政法律关系主体，也可以

成为民事法律关系主体。

在行政法律关系中，行政

机关可以是行政主体，也

可以是行政相对方。行政

机关不等于行政主体，除

行政机关外，一定的行政

机构和其他社会组织，依

照法定授权，也可以成为

行政主体。

5.行政主体与公务员：行

政主体与公务员联系紧

密，不可分割，但不能因

此将行政主体和公务员

等而视之。公务员并不是

行政主体，但行政活动是

由成千上万的公务员代

表行政主体具体实施的，

行政主体与公务员是一

组联系紧密、不可分割但

又性质不同的概念。

应用：联系实际分析确立

行政主体概念的意义：(1)

是依法行政的需要。(2)

是确定行政行为效力的

需要；(3)是确定行政复

议被申请人以及行政诉

讼被告人的需要；(4)是

保证行政管理活动连续

性、统一性的需要。依法

行政的原则要求有行政

主体存在，由行政主体把

众多的先后不一的公务

员的行为统一连续起来，

并承担由各个公务员的

行为所引发的法律后果。

二、国家行政机关

识记：1.国家行政机关：

又称国家行政管理机关，

即狭义上的人民政府，是

指国家根据其统治意志，

按照宪法和有关组织法

的规定设立的，依法享有

并运用国家行政权，负责

对国家各项行政事务进

行组织、管理、指挥和监

督的国家机关。

2.中央行政机关：所辖区

域及事务范围涉及全国

的行政机关，称为中央行

政机关。中央行政机关是

领导全国和各地方行政

工作的最高行政机关，它

是一国行政体制的核心。

3.地方国家行政机关：是

指其活动范围仅限于国

家一定行政区域范围内，

其管辖事项仅限于地方

性行政事务的行政机关，

亦称地方人民政府，即各

级地方人民政府。

领会：1.国家行政机关的

特征：(1)国家行政机关

具有高度政治性和权威

性；(2)国家行政机关具

有执行性和法律从属性；

(3)国家行政机关具有相

对独立性；(4)国家行政

机关具有适应性和创造

性；(5)国家行政机关具

有统一性和层级性；(6)

国家行政机关具有社会

性、专业性和服务性。

2.国家行政机关与相关

概念的区别：国家行政机

关与行政组织、行政机

构，是一组既密切联系，

又有一定区别的概念。国

家行政组织，是为实现对

社会公共事务的有效管

理，由国家按照宪法、组

织法和法律规定的条件

和程序设立并负责国家

行政事务管理的特殊社

会组织，包括国家行政机

关和国家行政机构。行政

法上所谓的行政组织，是

指一切行政机关与行政

机构的综合体，包括各机

关和机构相互间的横向

联系和纵向结构。国家行

政机关，是指从中央到地

方的各级人民政府及其

他具有法人资格，能以自

己的名义行使行政权并

承担因此而产生的法律

责任的行政单位。行政机

构，是指构成国家行政机

关的内部各单位，它是为

行政机关行使行政权服

务的，对外不能以自己的

名义发布决定和命令，其

行为的一切法律后果皆

归属于其所属行政机关。

行政机关是联结各行政

机构的综合体。在国家行

政机关、行政组织和行政

机构这组概念中，只有行

政机关具有行政主体的

资格，可以成为行政法律

关系中的一方特定主体。

行政机构一般可作为行

政相对方而成为行政法

律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。而行政组织则没有独立成为行

政法律关系主体的任何

可能性。3.国务院的职权：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执

行机关，是最高国家行政机关。根据宪法和组织法的规定，国务院享有并行使广泛的行政管理职权。根据现行宪法第89条的规定，国务院共享有18

项行政管理职权。

4.国务院各部、委员会。国务院各部、委员会，是负责国家行政管理某一

方面事务或某些职能的

工作机构，是国务院的组成部分，依法对某一方面的行政事务具有全国范

围内的管理权限。各部、委员会是行政主体。作为行政主体的国务院各部、委员会的职权，主要包括发下内容：①行政规章的制定权；②对本部门所辖事务的管理权；③对行政纠纷的裁决权。

5.地方行政机关的法定

职权：①执行权。执行本级人民代表大会及其常

委会的决议和上级国家

行政机关的决议和命令，办理上级行政机关交办

的事项。②决定、命令的发布权和规章的制定权。县级以上地方政府可发

布命令。③领导和管理权。④保护、保障权。⑤对本级政府职能部门和

下级人民政府行政工作

的领导和监督权。此外，根据《地方组织法》规定，自治区、自治州、自治县的自治机关，除行使上述职权外，还依照宪法、民族区域自治法和其他法

律规定的权限，行使自治权(第24条)。

6.地方国家行政机关的

性质：地方国家行政机关的特点在于其“双重从属制”：一方面，地方各级

人民政府都是本级地方

国家权力机关的执行机

关，对本级人民代表大会

及其常务委员会负责并

报告工作；另一方面，地

方各级人民政府都对其

上一级国家行政机关负

责并报告工作，都是国务

院统一领导下的国家行

政机关，服从国务院的领

导。地方各级人民政府都

具有行政主体资格。

三、被授权的组织和被委

托的组织和个人

识记：1.行政授权，是指

法律、法规或者规章直接

规定将某项或某一方面

的行政职权的一部分或

全部授予某个组织，或者

法律、法规规定由特定的

行政主体，通过法定方

式，将某项或者某一方面

的行政职权的一部分或

者全部授予某个组织的

法律行为。

2.行政委托，是指行政主

体将其职权的一部分，依

法委托给其他组织的法

律行为。

3.行政机构：行政组织的

构成要素之一，其本身又

是作为行政机关的内部

机构而存在的。具有行政

主体资格的各级人民政

府及其职能部门，可以根

据行政管理的需要设置

若干办公和办事机构，以

协助行政主体处理和具

体办理各项行政事务和

机关内部事务。行政机构

不能以自己的名义独立

对外行使行政权。但是，

在诸多特定的情况下，行

政机构可以根据法律、法

规的授权，成为行政主

体。

领会：1.行政授权和行政

委托的特征和区别：(1)

依据方面：行政授权必须

有法律、法规或者规章的

明文授权规定为依据。行

政委托也必须依法进行。

只要不违背法律精神和

法律目的，即可实施委

托。(2)方式上：行政授

权必须符合法定的方式。

行政委托的法定方式，都

是行政主体在行政管理

活动中，以较具体的委托

决定来进行的，有关行政

委托的事项范围、职权内

容、委托时间、委托人和

被委托人之间的关系等，

都将在委托决定中予以

明确。(3)法律后果：行

政授权的法律后果，使被

授权的组织取得了所授

予行政职权的主体资格，

成为该项行政职权的法

定行政主体。行政委托的

对象可以是另一行政主

体，也可以是其他社会组

织，在特定情况下，也可

以是法定的个人，但均不

会因此而发生职权及职

责的转移，被委托组织也

不能因此而取得行使被

委托职权的行政主体资

格。可见，行政授权和行

政委托是两个不同的法

律概念，特别是在其行使

的法律根据、法定方式和

法律效果方面有着根本

性的区别。

2.行政机构的特征：①行

政机构是一种行政组织；

②行政机构设立的法律

根据，多为行政组织法，

也有其他法律、法规，但

其设立的过程，都是指行

政组织内部程序，并由相

应行政机关根据需要和

精简原则而决定；③行政

机构依照法定授权，方能

成为行政主体；④行政机

构通过法定授权取得行

政主体资格，并不意味着

其同时取得法律上的其

他权利能力和行为能力。

3.行政机构成为行政主

体的具体类型：①依照法

律、法规的授权规定而直

接设立的专门行政机构。

依照法律、法规的授权而

设立的专门机构，具有行

政主体资格。②行政机关

的内部机构。行政机关的

内部机构在得到法定授

权的情况下可以成为行

政主体。依照组织法和国

家行政管理的需要而设

立的行政机关的内部机构可分为两种：一种是各级人民政府直属的内部机构，另一种是政府职能部门的内部机构。目前，依法得到授权而成为行政主体的，主要是后者。

③政府职能部门的派出机构。政府中的职能部门根据工作需要在一定区域内设立的工作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作，原则上其自身没有独立的法律地位。只要某派出机构获得法律、法规授权，该派出机构便获得行政主体资格，在授权范围内成为行政主体。

四、公务员

识记：1.我国公务员的概念：指各级国家行政机关中依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

2.公务员法律关系：是指一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于其所担任的行政职务而与国家之间构成的权利义务关系。

3.身份处分：指公务员不能胜任所担任的公务或拒不接受工作安排时所引起的法律后果，即公务员身份的丧失。

4.行政处分：公务员由于违反其法定义务的约束而引起的最为常见的法律后果是接受行政处分，即承担行政责任。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。

5.行政赔偿责任：公务员因故意或过失、违法或不当的执行职务行为给行政相对方带来不必要的财产损失时所应承担的赔偿责任。

领会：1.公务员法律关系的内容：公务员法律关系

的内容，主要表现在公务

员和国家行政机关的关

系、公务员作为行政主体

的代表和行政相对方的

关系两方面。(1)公务员

和国家行政机关的关系。

首先，行政机关的职权、

职责、权限和优先权涉及

公务员；其次，公务员在

分享行政机关的职权、优

先权和分担行政机关的

职责、权限时，行政机关

有权对分享和分担物进

行“再分配”；再次，公

务员实施行政管理活动，

必须以行政机关的名义，

按行政机关的意志进行。

最后，为保障公务员以行

政机关的名义并按行政

机关的意志从事公务活

动，行政机关可以在法律

范围内规定公务员的纪

律，并实施监督权和奖惩

权。(2)公务员作为行政

主体的代表与行政相对

方的关系：国家赋予公务

员优益权(包括优先权和

受益权)，以法律形式对

公务员的职务予以特殊

保障，公务员必须诚实地

服务于国家。公务员作为

行政主体的代表并以行

政主体的名义对相对方

实施行政管理，并依法采

用各种强制手段。同时，

公务员作为行政主体的

代表有义务履行该行政

主体的职责，保护行政相

对方的合法权益，接受相

对方的监督。

2.公务员法律关系的发

生：考任、选任、委任、

聘任、调任。

3.公务员法律关系的变

更：晋升、降职、交流、

撤职、辞职五种情形。

4.公务员法律关系的消

灭：指由于发生某些事实

或行为，致使公务员职务

关系不能继续存在的情

形。导致公务员法律关系

消灭的原因有法定原因

和事实原因两种。(1)法

定原因：开除公职、辞职、

辞退、调出、退休、离休

和判处刑罚七种。(2)事

实原因：包括死亡、丧失

国籍。公务员生命终结，

其职务与责任关系便自

然消灭。丧失国籍，标志

着其公民资格的丧失，其

公务员法律关系也必然

消灭。

5.公务员的权利：⑴身份

保障权；⑵依法执行公务

权；⑶获得劳动报酬和享

受保险、福利待遇的权

利；⑷参加培训的权利；

⑸提出批评和建议的权

利；⑹提出申诉和控告的

权利；⑺辞职权；⑻宪法

和法律规定的其他权利。

6.公务员的义务：(1)遵

守宪法、法律和法规的义

务；(2)依照国家法律、

法规和政策执行公务的

义务；(3)密切联系群众，

倾听群众意见，接受群众

监督，努力为人民服务的

义务；(4)维护国家的安

全、荣誉和利益的义务；

(5)忠于职守，勤奋工作，

尽职尽责，服从命令的义

务(6)保守国家秘密和工

作秘密的义务；(7)公正

廉洁、克己奉公的义务；

(8)宪法和法律规定的其

他义务。

7.公务员的责任：公务员

的责任一般包括接受身

份处分、行政处分、承担

行政赔偿责任和刑事责

任四种。刑事责任：公务

员对其职务犯罪必须依

法承担刑事责任。对公务

员刑事责任的追究，适用

刑法及刑事诉讼法的有

关规定。

五、行政相对人

领会：1.行政相对人在实

体法上的地位：⑴财产和

自由不受侵害，依法享受

给付与保护的权利；⑵排

除违法或者不当行政的

请求权和行政介入请求

权。⑶法律保护的利益和

反射性利益。当蒙受损害

时，可请求国家予以保

护，且国家依法应予准许

的一种利益，称为法律保

护的利益;当蒙受损害时，并不必然有权要求国家予以救济的利益称为反射性利益。⑷关于无瑕疵裁量请求权的若干问题。

⒉行政相对人在程序法上的权利：⑴参与型行政全面保障相对人在程序法上的权利；⑵行政相对人参与制定行政法规范或计划的权利；⑶行政相对人参与作出行政行为的权利。

第三章行政行为概述

一、行政行为的含义与特征

识记：1.行政行为：是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。由此可以看出，行政行为包含了下列几层含义：⑴行政行为是行政主体所作出的行为。这是行政行为的主体要素。⑵行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。这是行政行为的职权、职责要素。

⑶行政行为是具有法律意义的行为。这是行政行为作为法律概念的法律要素。

2.行政行为的效力先定：是指行政行为一经作出后，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。

领会：行政行为的特征：行政行为与民事行为和其他国家机关的行为相比较，主要具有下述特征：1.公共服务性，行政行为的服务性是民主行政的体现和要求。2.从属法律性，行政行为是执行

法律的行为，从而必须从

属于法律。3.裁量性，行

政行为虽然必须依法而

行，必须有法律根据，但

是这并不意味着法律应

该将行政行为的每一个

步骤、每一个细节都予以

严密地规范，并不意味着

行政机关只能机械地按

照法律预先设计的具体

路线、途径、方式行事，

而不能有任何的自行选

择、裁量，不能有任何自

己的主动性参与其间。具

有一定裁量性是行政行

为的又一个特征，这是由

它的权力因素的特点所

决定的。行政行为主要是

针对未来，其许可、批准、

禁止、免除通常都涉及行

政相对方未来的权利、义

务，特别是行政机关制定

行政法规、规章，发布行

政规范性文件，就未来的

事项作出预见性规定，从

而不能不具有更多的自

由裁量因素。行政行为的

自由裁量性与从属法律

性不是截然对立的，而是

矛盾的对立统一。4.单方

意志性：行政行为是行政

主体行使国家行政权的

行为。行政主体实施行政

行为，只要是在行政组织

法或法律、法规的授权范

围内，即可自行决定和直

接实施，而无需与行政相

对方协商和征得相对方

的同意。5.效力先定性。

6.强制性：行政行为是行

政主体代表国家，以国家

名义实施的行为，故其以

国家强制力作为实施的

保障。行政行为的强制性

与单方意志性是紧密联

系的。

二、行政行为的内容

与效力

识记：1.行政行为的内

容：是指一个行政行为对

相对方在权利、义务上产

生的具体影响，亦即对相

对方的权利、义务作出某

种具体处理和决定。

2.行政行为的确定力（效

力）：是指有效成立的行

政行为，具有不可变更

（改变）力，即非依法不

得随意变更或撤销和不

可争辩力。

领会：1.行政行为的内容

具体有那些：⑴赋予权益

或科以义务；⑵剥夺权益

或免除义务；⑶变更法律

地位；⑷确认法律事实与

法律地位。

2.一般而言，行政行为具

有以下效力：⑴行政行为

具有确定力。所谓行政行

为的确定力，是指有效成

立的行政行为，具有不可

变更力，即非依法不得随

意变更或撤销，和不可争

辩力。即对于行政主体来

说，非依法定理由和程

序，不得随意改变其行为

内容，或就同一事项重新

作出行为；对于行政相对

方来说，不得否认行政行

为的内容或随意改变行

为内容，非依法也不得请

求改变行政行为。行政行

为具有不可变更力并不

意味着行政行为绝不可

以变更，而是说行政行为

作出后不得随意撤销或

变更。基于法定事由，经

过法定程序，行政行为可

以依法改变(通过行政复

议、行政诉讼等)。⑵行

政行为具有拘束力：行政

行为的拘束力，是指行政

行为成立后，其内容对有

关人员或组织所产生的

法律上的约束力，有关人

员和组织必须遵守、服

从。行政行为的拘束力具

体表现在以下两个方面：

①对相对方的拘束力。行

政行为是针对行政管理

相对方作出的。因此，其

拘束力首先指向相对方。

对于生效的行政行为，相

对方必须严格遵守、服从

和执行，完全地履行行政

行为的内容或设定的义

务，不得违反或拒绝。否

则，就要承担相应的法律

后果。②对行政机关的拘

束力。行政行为的拘束力

不仅仅是针对相对方，行

政机关自身同样要受约

束。包括作出该行政行为

的行政机关和其他行政机关。⑶行政行为具有公定力：所谓公定力是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效。⑷行政行为具有执行力：所谓行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。

三、行政行为的分类识记：1.抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。抽象行政行为包括两类：一类是行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为；另一类是制定不具有法源性的规范文件的行为，即有权行政机关制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为。2.具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化，属于某个个人或组织，或者某一具体社会事项。具体行政行为一般包括行政许可与确认行为、行政奖励与行政给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。3.内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行政命令等。4.外部行政行为，是指行

政主体在对社会实施行

政管理活动过程中针对

公民、法人或其他组织所

作出的行政行为，如行政

许可行为、行政处罚行为

等。

5.羁束行政行为，是指法

律规范对其范围、条件、

标准、形式、程序等作了

较详细、具体、明确规定

的行政行为。

6.自由裁量行政行为，是

指法律规范仅对行为目

的、行为范围等作一原则

性规定，而将行为的具体

条件、标准、幅度、方式

等留给行政机关自行选

择、决定的行政行为。

7.要式行政行为，是指必

须具备某种法定的形式

或遵守法定的程序才能

成立生效的行政行为。

8.非要式行政行为，是指

不需一定方式和程序，无

论采取何种形式都可以

成立的行政行为。

9.行政立法行为，是指行

政主体依法定职权和程

序制定带有普遍约束力

的规范性文件的行为，它

所形成的法律关系是以

行政机关为一方，以不确

定的行政相对方为另一

方。

10.行政执法行为，是指

行政主体依法实施的直

接影响相对方权利义务

的行为，或者对个人、组

织的权利义务的行使和

履行情况进行监督检查

的行为。它形成的法律关

系是以行政主体为一方，

以被采取措施的相对方

为另一方的双方法律关

系。具体包括行政许可、

行政确认、行政奖励、行

政处罚、行政强制、行政

合同、行政监督等行为。

11.行政司法行为，是指

行政机关作为

争议双方之外的第三者，

按照准司法程序审理特

定的行政争议或民事争

议案件并作出裁决的行

为，它所形成的法律关系

是以行政机关为一方，以

发生争议的双方当事人

各为一方的三方法律关

系，具体包括行政裁决、

行政复议等行为。

12.依职权的行政行为，

指行政机关依据法律赋

予的职权，无须相对方的

请求而主动实施的行政

行为。

13.依申请的行政行为，

是指行政机关必须有相

对方的申请才能实施的

行政行为。

14.单方行政行为指依行

政机关单方意思表示，无

须征得相对方同意即可

成立的行政行为。

15.双方行政行为指行政

机关为实现公务目的，与

相对方协商达成一致而

成立的行政行为。

16.作为行政行为，是指

以积极作为的方式表现

出来的行政行为，如行政

奖励、行政强制行为。

17.不作为行政行为是指

以消极不作为方式表现

出来的行政行为。

四、行政行为的成立

与合法要件

识记：1.即时生效：指行

政行为一经作出即具有

效力，对相对方立即生

效。这种情况一般来说作

出行政行为和行政行为

开始效力的时间是一致

的。即时生效的行为因为

是当场作出，立即生效，

其适用范围相对较窄，适

用条件相对较为严格。它

一般适用于紧急情况下

所作出的需要立即实施

的行为。

2.受领生效，是指行政行为须为相对方受领，才开始生效。所谓受领，是指行政机关将行政行为告知相对方，并为相对方所接受。受领生效，一般适用于特定人为行为对象的行政行为，行政行为的对象明确、具体，一般是采用送达的方式。

3.公告生效是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，使相对方知悉、明了行政行为的内容，该行政行为对相对方才能开始生效。与受领生效不同，告知生效所适用的对象是难以具体确定的相对方，包括不特定的多数人和具体的相对方，但住所地不明确，从而使行政行为的内容无法一一告知或难以具体告知。

4.附条件生效，是指行政行为的生效附有一定的期限或其他条件，在所附期限来到或条件消除时，行政行为才开始生效。领会：1.行政行为的成立要件：(1)行为的主体必须是拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关，或者法律、法规授权的组织，或者行政机关委托的组织和个人。这是构成行政行为的主体要件。(2)行为主体有凭借国家行政权力产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并有追求这一效果的意思表示。这是行政行为成立的主观方面的要件。(3)行为主体在客观上有行使行政职权或职责的行为。即有一定的外部行为方式所表现出来的客观行为。这是行政行为成立的客观方面的要件。(4)行为的功能要件，即行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。

2.行政行为的生效规则：所谓生效规则，就是指行

政行为何时开始生效的

规则。行政行为的生效规

则主要有下列几种：⑴即

时生效；⑵受领生效；⑶

告知生效；⑷附条件生

效。

3.行政行为的合法要件：

行政行为的合法要件，是

指行政行为合法成立生

效所应具备的基本要素，

或者说是应当符合的条

件。条件如下：⑴行政行

为的主体应当合法。要

求：①行政机关合法②人

员合法，③委托合法。委

托的合法性表现在以下

三个方面：Ⅰ委托的行政

机关必须具有合法的委

托权限；Ⅱ接受委托者必

须具备从事行政活动的

能力；Ⅲ被委托者必须在

委托权限内实施行政行

为。⑵行政行为应当符合

行政主体的权限范围。⑶

行政行为内容应当合法、

适当。行政行为内容合

法、适当包括以下几项要

求：①符合法律、法规的

规定；②符合法定幅度、

范围；③行政行为的内容

必须明确具体；④行政行

为的内容必须适当；⑤行

政行为必须公正、合理。

⑷行政行为应当符合法

定程序：行政行为应当符

合法定程序有两项具体

要求：其一，必须符合与

该种行政行为性质相适

应的程序要求；其二，必

须符合程序的一般要求，

如说明理由规则、表明身

份规则、听取意见规则

等。行政机关违反法定程

序，其行为也属无效或应

当予以撤销的理由之一。

五、行政行为的无效、撤

销与废止

识记：1.行政行为的无

效：是因行为明显、重大

违法所致，行为自始至终

不产生法律效力。

2.行政行为的撤销：因行

政行为违法或不当所致，

根据行政行为违法、不当

的不同情形撤销可使行

政行为自作出之日起即

失去效力，也可使行政行

为的效力仅自撤销之日

起终止。

3.行政行为的废止：因形

势或法律、法规或政策的

变化，原合法、适当的行

政行为已不适应现行法

律、政策，或者行政行为

已完成其原定目标、任

务，故行政主体终止其效

力。

领会：1.行政行为无效的

条件：(1)行政行为具有

特别重大的违法情形或

具有明显的违法情形；(2)

行政主体不明确或明显

超越相应行政主体职权

的行政行为；(3)行政主

体受胁迫作出的行政行

为；(4)行政行为的实施

将导致犯罪；(5)没有可

能实施的行政行为。

2.行政行为无效的法律

后果：(1)行政相对方可

在任何时候请求有权国

家机关，如行为机关、行

为机关的上级机关、人民

法院宣布该行为无效(行

政相对方要求撤销行政

行为通常只能在法定期

限内通过申请复议或提

起行政诉讼提出请求)；

(2)有权国家机关可在任

何时候宣布相应行政行

为无效；(3)行政行为被

宣布无效后，行政主体通

过该行为从行政相对方

处所获取的一切(如罚没

款物等)均应返还相对

方；所加予相对方的一切

义务均应取消；对相对方

所造成的一切实际损失，

均应赔偿。同时，行政主

体通过相应无效行政行

为所给予相对方的一切

权益，均应收回(如此种

收回给善意的相对方的

合法权益造成了损害，行

政主体应对之予以赔

偿)。总之，行政行为被

宣布无效后，被行政行为

改变的状态应尽可能恢

复到行为以前的状态。3.行政行为撤销的条件：(1)行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法三者缺一不可。(2)行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行

政行为。

4.行政行为撤销的法律

后果：(1)行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯

到行政行为作出之日；(2)如果行政行为被撤销，那么，由此造成相对方的一切实际损失应由行政主

体予以赔偿；(3)如果行政行为的撤销是因行政

相对方的过错(如其通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种批准、许可行为等)，或行政主体与相对方的共同过错(如行政行为是在相对方行贿，行政机关工作人员受贿的情况下作出的)所引起的，行政行为撤销，行政主体通过相应行为

已给予相对方的利益均

要收回；行政相对方因行政行为撤销而遭受到的

损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销

的行政行为所受到的损失，应由行政相对方依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员

对导致行政行为撤销的

本身的过错则应承担内

部行政法律责任。

5.行政行为废止的条件：行政行为具有确定力，一经作出即不得随意废止，只在具有某些法定情形

的条件下，才能依法定程序废止。行政行为废止的条件通常有：(1)行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销，相应行为如继续实施，则与新的法律、法规、规章、政策相抵触；(2)国际国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原

行政行为的继续存在将

有碍社会政治、经济、文

化的发展，甚至给国家和

社会利益造成重大损失；

(3)行政行为已完成原定

目标、任务，实现了国家

的行政管理目的，从而没

有继续存在的必要。

6.行政行为废止的法律

结果：(1)行政行为废止

后，其效力自行为废止之

日起失效(2)行政行为的

废止如果是因法律、法

规、规章、政策的废除、

修改、撤销或形势变化而

引起的，且此种废止给行

政相对方的利益造成了

损失，行政主体不负赔偿

责任。

第四章抽象行政行

为

一、抽象行政行为概

述

识记：1.抽象行政行为，

可以从动态和静态两方

面进行考察分析。从动态

方面看，抽象行政行为是

指国家行政机关针对不

特定的人和不特定的事

制定具有普遍约束力的

行为规则的行为。从静态

方面看，抽象行政行为是

指国家行政机关针对不

特定的人和不特定的事

制定的具有普遍约束力

的行为规则，包括行政法

规、行政规章和其他具有

普遍约束力的决定、命令

等。特征：⑴对象的普遍

性、⑵效力的普遍性和持

续性、⑶准立法性。⑷不

可诉性。

领会：1.抽象行政行为的

分类：以抽象行政行为的

制定依据、内容和目的为

标准，可以将抽象行政行

为分为制定执行性、补充

性、试验性行为规则。以

抽象行政行为的权力来

源为标准，可以将抽象行

政行为分为依授权制定

行为规则的行为和依职

权制定行为规则的行为。

最常见的分类是以抽象

行政行为的规范程度与

效力等级为标准所作的

划分。即：⑴行政机关的

行政立法行为。⑵行政机

关除行政立法行为以外

的其他抽象行政行为。

2.抽象行政行为有效成

立的要件：抽象行政行为

的有效成立，是指抽象行

政行为在完成其法定程

序，具备相应法定要件后

正式对外发生法律效力。

要件：(1)行政立法经享

有相应行政立法权的行

政机关讨论决定；(2)行

政立法经行政首长签署；

(3)行政立法公开发布。

3.其他抽象行政行为的

成立要件：(1)其他抽象

行政行为的成立不以相

应行政机关正式会议讨

论决定为必要要件。(2)

行政首长签署是所有抽

象行政行为成立的必备

要件。(3)公开发布也是

所有抽象行政行为成立

的必备要件。

二、行政立法行为

识记：1.行政立法：指国

家行政机关依照法律规

定的权限和程序，制定行

政法规和行政规章的活

动。

2.一般授权立法：指国家

行政机关直接依照宪法

和有关组织法规定的职

权制定行政法规和行政

规章的活动。

3.特别授权立法：指依据

特定法律、法规授权或者

依据国家权力机关或上

级国家行政机关通过专

门决议的委托，制定规范

性法律文件行为。

4.中央行政立法：国务院

制定行政法规和国务院

各部门制定部门规章的

活动称为中央行政立法。

5.地方行政立法：地方行

政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。

6.执行性立法：指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而作出具体规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。

7.补充性立法：为了补充已经发布的法律、法规而制定的规范性文件的活动。

8.试验性立法：指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。

领会：1.行政立法的“行政”性质：①行政立法的主体是国家行政机关；②行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；③行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

2.行政立法行为与具体行政行为的区别：⑴主体范围不同。行政立法是法律特别规定的，并不是所有行政机关都能进行行政立法，但具体行政行为能由所有相应行政机关实施。⑵对象不同。行政立法是针对普遍的、不特定的人或事；而具体行政行为是针对具体的特定的个别人或事。⑶在效力的持续性上有所不同。行政立法所立之法的时间效力较长，具有持续性，且能多次适用，在未被依法撤消或废止之前，仍然有效须予执行；而具体行政行为的效力通常是一次性的。⑷程序的严格程度不同。行政立法程序一般较具体行政行为要更

为正式、严格，具体行政

行为程序相对要简单、灵

活。

3.行政立法的“立法”性

质：①行政立法是有权行

政机关代表国家以国家

名义创制法律规范的活

动；②行政立法所制定的

行为规则属于法的范畴，

具有法的基本特征，即普

遍性、规范性和强制性；

③行政立法必须遵循相

应的立法程序。

4.行政立法与权力机关

立法的区别：⑴立法主体

不同：权力机关立法的主

体是人民代表大会及其

常委会，行政立法的主体

则是有权行政机关。⑵立

法权的来源不同：权力机

关立法权直接来源于人

民的授权，是宪法规定权

力机关享有的立法权，而

行政立法权则有一部分

来源于宪法规定，另一部

分来自于权力机关或上

级行政机关的授权。⑶立

法的内容不同：权力机关

立法所涉及的内容通常

是有关国家政治、经济、

文化生活中的基本制度

和重大问题，而行政立法

内容通常是有关国家政

治、经济、文化事务中的

具体管理问题。⑷所立之

法的效力等级不同：权力

机关所立之法的效力高

于其执行机关所立之法

的效力。⑸立法的程序不

同：权利机关立法程序要

正式、严格得多。行政立

法程序相对比较简单、灵

活。⑹立法的形式不同：

权力机关立法文件通常

以“法典”或“法”的形

式颁布，而行政机关立法

则以“条例”、“规定”、“办

法”的形式颁布。⑺立法

效果不同：权力机关立法

的稳定性比行政立法的

稳定性强，其时间效力一

般长于行政立法的时间

效力，但行政立法比权力

机关立法的灵敏度高，适

应性强。

5.行政立法的主体：行政

立法的主体是指依法取

得行政立法权，可以制定

行政法规或行政规章的

国家行政机关。根据我国

宪法、组织法以及有关法

律、法规的规定，我国行

政立法的主体为：(1)国

务院、(2)国务院各部、

各委员会、(3)国务院直

属机构、(4)省、自治区、

直辖市人民政府、(5)省、

自治区人民政府所在地

的市人民政府、(6)经国

务院批准的较大的市的

人民政府。(7)作为经济

特区的市人民政府。

6.行政立法的原则：⑴依

法立法原则：主要指宪法

和法律，但也包括行政法

规、地方性法规、自治条

例、单行条例。依法立法

包含四层含义：①依据宪

法和组织法规定的权限

立法；②依据法律、法规

关于相应问题的规定立

法；③依据法律、法规规

定的程序立法；④行政紧

急立法权的行使必须符

合宪法所设定的紧急状

态条件。⑵民主立法原

则：民主立法原则是指行

政机关依照法律规定进

行行政立法时，应通过各

种方式听取各方面的意

见，保证民众广泛地参与

行政立法。民主立法原则

包括以下几方面内容：①

行政立法草案应提前公

布，并附以立法说明，以

便让人民有充分的时间

发表对特定行政立法事

项的意见；②将听取意见

作为立法的必经环节和

法定程序；③要向人民公

布对立法意见的处理结

果；④要正式公布已通过

的行政立法文件，对直接

涉及公民权利义务的行

政立法应特别规定实施

时间；⑤设置专门的行政

立法咨询机关和咨询程

序，对特别重要的行政立

法进行专门咨询，并作为

必经程序；⑥违反民主立

法原则的行政立法应当

视为无效。⑶科学立法原

则：行政立法一方面要为

国家行政管理活动提供

具体的法律依据，从而保证行政活动的顺利进行，维护国家和社会生活的正常运行；另一方面，当行政立法涉及到对公民行使民主权利的行为的管理时，必须注意规定得合理适当，不能不当地限制以至剥夺公民的合法权益，要注意正确处理好维护行政权力的有效性与保障公民权利之间的关系。

7.行政立法的程序：行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。⑴立项：是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五年规划和年度计划。它的主要内容包括在一定时期里行政法规、规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。

⑵起草：起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。⑶审查：审查是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、核查的制度。8.对行政立法的监督：⑴权力机关对行政立法的监督。既可以是事前监督，也可以是事后监督。事前监督主要是针对授权立法。事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。事后监督既可针对特别授权立法，又可针对一般授权立法。⑵上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督：上下级行政机关的关系是领导与被领导、监督与被监督的关系。根据行政隶属关系，上级行政机关不仅有权撤销下级行政机关违法的行政规章，而且有权撤

销下级行政机关不适当

的规章；不仅有权撤销下

级行政机关违法、不当的

规章，而且有权改变下级

行政机关不适当的规章。

⑶人民法院对行政立法

的监督：人民法院享有审

理行政案件、裁决行政争

议的权限。由于人民法院

在审理行政案件、裁决行

政争议时要参照行政规

章，因此就要对行政规章

进行司法审查，就要确定

行政立法是否合法有效，

是否越权，是否违反法定

程序。人民法院通过审

查，如果认为相应行政规

章违法、越权或违反法定

程序和法定形式，就可以

向相应行政机关或其上

级行政机关，或者人民代

表大会提出撤销或改变

的建议。在行政诉讼过程

中，人民法院如果发现行

政法规和规章与宪法、法

律相抵触，可以不予适

用。人民法院虽然没有撤

销行政法规、规章的权

力，但法院对违法的行政

法规、规章不予适用，也

是对行政立法的有效监

督形式。

应用：分析行政立法权限

的划分：行政立法权限，

是指行政立法主体行使

相应立法权力的范围和

程度。它是行政立法的核

心问题，因为它既涉及到

权力机关与行政机关之

间的立法权限，也涉及到

中央和地方行政机关之

间的立法权限。(1)国务

院的立法权限。《宪法》

第89条第1款规定，国

务院有权“根据宪法和法

律，规定行政措施，制定

行政法规，发布决定和命

令”。由此确定了国务院

制定行政法规的立法权。

(2)国务院各部门的行政

立法权限。国务院是由各

部、各委员会、审计机关

和直属机构组成的，根据

宪法和国务院组织法的

规定，国务院各部、委可

以根据法律和国务院的

行政法规、决议、命令，

在本部门的权限内，发布

命令、指示和规章。由此

确定了国务院各部委的

行政规章制定权。(3)有

关地方人民政府的行政

立法权限。根据《地方组

织法》第51条的规定，

省、自治区、直辖市以及

省、自治区的人民政府所

在地的市和经国务院批

准的较大的市的人民政

府，可以根据法律和国务

院的行政法规，制定规

章。另外，地方人民政府

也可以根据同级权力机

关制定的地方性法规制

定规章。

三、其他抽象行政行

为

识记：其他规范性文件：

指各级各类国家行政机

关，为实施法律，执行政

策，在法定权限内制定的

除行政法规和规章以外

的具有普遍约束力的决

定、命令及行政措施等。

领会：1.其他规范性文件

的特征：(1)主体的广泛

性。(2)效力的多层级性

与从属性。(3)规范性。

其他规范性文件也是为

人们提供行为规则、行为

模式，由各自效力所及范

围内的单位和个人遵守。

2.其他规范性文件与行

政立法的关系：制定其他

规范性文件与行政立法

有着密不可分的联系，即

二者都是行政机关的抽

象行政行为，制定其他规

范性文件要以法律、行政

法规和行政规章作为依

据。从表现形式看，其他

规范性文件与行政立法

亦有着某种相似之处。但

二者间也存在着以下主

要区别：①制定主体范围

不同；②效力大小不同；

③可予规范的内容不同；

④制定的程序不同。

3.其他规范性文件与抽

象行政行为的关系：抽象

行政行为是相对于具体

行政行为而言的。制定其

他规范性文件的行为是

抽象行政行为的一种，并且是一种数量较多的较为普遍的表现形式。

4.其他规范性文件与具体行政行为的关系：制定其他规范性文件是一种抽象行政行为，在其效力所及的范围内，对于任何单位和个人都具有一定程度的普遍约束力。具体行政行为是针对特定人或特定事作出的具有特定的行政法上的权利和义务内容的行政处理决定，在一定范围内，其他规范性文件也是行政机关作出某种具体行政行为的依据。

5.对其他规范性文件的监督：制定其他规范性文件的活动属于行政机关的抽象行政行为，对其监督主要有两种方式：一种是行政监督，即各级人民政府发现其所属部门制定的其他规范性文件的内容与行政法规或行政规章相抵触时，有权撤销或改变。同样，上级人民政府发现下级人民政府制定的其他规范性文件与行政法规、行政规章和上一级规范性文件相抵触时，亦有权撤销或改变。这种监督主要通过建立备案审查制度和行政复议制度来解决。第二种方式是司法监督，即人民法院通过司法审查活动审查行政机关具体行政行为合法性的同时，还要对作出该具体行政行为所依据的各种规范性文件是否合法进行鉴别、评价和判断。这种通过司法审查予以监督的方式将随着行政诉讼法的全面实施愈显重要，它是一种普遍、有效的监督方式。应用：1.分析制定其他规范性文件的作用：制定其他规范性文件的活动在实践中大量存在，从加强和健全行政管理和行政法制的角度看有其合理性和必然性。从法律依据上说，法律、法规规定了

国家各级行政机关发布

具有普遍约束力的决定、

命令和规定行政措施的

权力，从而使得其他规范

性文件的制定权具备了

法律基础。从实际生活

看，不享有规章制定权的

中央行政机关和地方政

府及其下属机关，常常需

要制定一些规范性文件。

这些规范在实践中发挥

了极大的作用，从而使得

国家行政机关在实行其

他规范性文件的制定权

时有了坚实的实践基础。

制定其他规范性文件的

作用主要体现在：⑴有利

于规范政府行为，加强和

完善我国各级政府的行

政法制工作；⑵有利于提

高政府机关的行政效率，

解决行政管理过程中出

现的新问题；⑶有利于促

进和完善我国的行政立

法工作；⑷有利于调动和

发挥地方各级人民政府

及所属部门的积极性。

2.制定其他规范性文件

存在的主要问题：制定其

他规范性文件在行政管

理中起着无可否认的作

用，但另一方面应该看到

实践中也存在不少问题。

这方面存在的几个主要

问题是：⑴宏观上存在着

某些混乱；⑵越权情况严

重；⑶其内容与上一级规

范性文件(包括行政规

章、行政法规)不相符合

甚至出现抵触的情况屡

见不鲜，从而使得行政法

规、行政规章在实施中发

生变形；⑷在制定依据方

面，不以法律、法规、规

章为依据；⑸在制定程序

上，没有遵循必要的程序

规则。

3.完善制定其他规范性

文件的程序：要使其他规

范性文件发挥其应有的

广泛作用，解决目前制定

其他规范性文件出现的

诸多问题，关键是完善制

定其他规范性文件的程

序。⑴起草。由既懂行政

专门业务又熟悉法律和

政策的专门人员或专门

班子认真负责这项工作。

⑵协商协调。⑶征求、听

取意见。起草过程中应听

取有关行政管理专家或

技术专家、法律专家的意

见。⑷审核、签批。草案

成稿后，一般由行政机关

秘书部门的负责人或法

制工作部门的负责人或

负责拟稿职能部门的负

责人承担审核任务。

第五章具体行政行

为

一、行政命令

识记：行政命令：行政主

体依法要求行政相对方

为或不为一定行为的意

思表示，是行政行为是一

种极为普遍的行为形式。

领会：行政命令特征：⑴

主体是行政主体；是一种

意思表示；⑵是一种设定

义务的具体行政行为，而

非赋予行政相对方权利

的行为；⑶实质为行政相

对方设定行为规则，但这

种规则属于具体规则，表

现为在特定时间内对特

定人或特定事所作的特

定规范；⑷以行政处罚或

行政强制作为保障；⑸一

种依职权的行政行为。

应用：1.责令改正或限期

改正与行政处罚的区别

和联系：⑴区别：一是性

质不同，前者是行政机关

实施处罚过程中对违法

行为人发出的一种作为

性的行政命令；后者是行

政主体对行政相对方违

反行政管理秩序的行为，

依法所给予的一种法制

制裁。二是内容不同：行

政处罚是法制制裁是对

违法行为人人身自由财

产权利一种限制或剥夺，

是违法行为精神和声誉

造成损害的惩戒，而责令

改正或限期改正违法行

为其本身并非制裁，只是

要求行为人履行一定义

务、停止违法行为。三是

形式不同：行政处罚有警

告、罚款、没收、责令停

产停业、暂扣或吊销许可证等，后者是因各种具体违法行为不同而分别表

现为停止违法行为责令

退还责令赔偿责令改正

等多种形式；四是直接目的不同：处罚是从惩戒的角度，后者是命令违法行为人履行既有法定义务

纠正违法恢复原状，都是维护管理秩序保护公民

和组织的合法权益。。⑵联系：一是起因相同，都是行政相对方的违法行

为引起的；二是终极目的相同；三是同步进行或前后相连。

2.行政命令的作用及其

局限性：对行政主体及时有效地处理不断增加的

行政管理事务，应对瞬息万变的社会发展具有极

其重要的意义。

二、行政征收

识记：1.行政征收：指为了取得国家的财政收入

及宏观调节经济活动的

需要，根据国家法律法规规定行政主体根据法律

规定，以强制方式无偿取得相对方财产所有权的

一种具体行政行为。

2.行政征购，是指行政主体以合同方式取得相对

方财产所有权的一种行

政方式，行政征购关系是一种特殊的买卖关系。3.行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用

相对方财产或劳务的一

种具体行政行为。

领会：1.行政征收的特征：(1)行政征收是行政主体针对公民、法人或其他组织实施的一种单方

具体行政行为；(2)行政征收的实质在于行政主

体以强制方式无偿取得

相对方的财产所有权；(3)行政征收的实施必须以

相对方负有行政法上的缴纳义务为前提。

2.行政征收与公用征收

的联系与区别：公用征

收，又称公益征收，它是

行政主体根据社会公共

利益的需要，按照法律规

定的程序并在给予相应

的补偿的情况下以强制

方式取得相对人的财产

权益的一种行政行为。同

为行政主体征收行政相

对人财产所有权的强制

手段，但二者也存在区

别：⑴行政征收是无偿

的，它是国家调节经济活

动的一种手段；而公益征

收则是有偿的，行政主体

只有在预先给予行政相

对人相应补偿的前提下

才能对行政相对人的财

产实施征收。⑵行政征收

是相对固定的、连续的，

行政主体一般都是按照

法律预先规定的范围、种

类、标准进行征收，法律

的规定往往具有相对稳

定性，而且只要据以征收

的事实存在，行政征收就

会连续进行下去；而公益

征收则是非固定的，它只

有在社会公共利益需要

的情形下才能实施征收。

⑶行政征收完全依行政

程序进行，只有在行政相

对人对征收行为有异议

的情况下才有可能通过

司法程序去解决；而公益

征收的程序则比行政征

收的程序严格、复杂。⑷

所适用的前提条件不同：

行政征收往往以行政相

对人负有行政法上的缴

纳义务为前提条件；而公

益征收则行政相对人本

身并不负有行政法上的

缴纳义务，它是因公共利

益的需要而必须做出的

某种牺牲。

3.行政征收与行政征用

的区别主要在于：①从法

律后果看，行政征收的结

果是财产所有权从相对

方转归国家；而行政征用

的后果则是行政主体暂

时取得了被征用方财产

的使用权，不发生财产所

有权的转移；②从行为的

标的看，行政征收的标的

一般仅限于财产，而行政

征用的标的除财产外还

可能包括劳务；③从能否

取得补偿来看，行政征收

是无偿的，而行政征用一

般应是有偿的，行政主体

应当给予被征用方以相

应的经济补偿。

4.行政征收与行政没收：

行政征收与行政没收在

表现形式及法律后果上

是相同的，两者都表现为

以强制方式取得相对方

财产的所有权，而且最终

表现为实际取得了相对

方财产的所有权。但二者

亦存在着区别：①两者发

生的依据不同；②两者的

法律性质不同；③两者所

依据的法律程序不同；④

两者在行为的连续性上

不同。

5.行政征收与行政征购：

其特殊性在于，在征购关

系中，相对方的意思表示

受到一定程度的限制。在

一般情况下，行政征购关

系的发生、变更和消灭带

有一定的强制性。行政征

收与行政征购的区别在：

①行为的性质不同；②权

利义务关系不同。行政征

收中，行政主体与相对方

的权利义务是显然不对

等的；在行政征购中，当

征购合同成立后，行政主

体与相对方的权利义务

是基本对等的。

6.行政征收的内容与分

类。内容：(1)税收征收，

它是行政征收中最主要

的方面；(2)资源费征收；

(3)建设资金征收；(4)排

污费征收；(5)管理费征

收；(6)滞纳金征收。分

类：以行政征收发生的根

据为标准，分为：1、因

使用权而引起的征收。此

类征收实际上是公民、法

人或其他组织有偿使用

国有资源、资产的体现，

是所有权人的收益权能

在行政法上的实现方式。

应用：健全与完善我国的

行政征收制度：1.行政征

收中存在的问题：(1)行使征收权的主体不规范；

(2)实施行政征收的措施、程序不完善，不少法律法规对行政征收的具

体行为方式及程序缺乏

明确规定；(3)减征、免征的条件不明确，不具体；(4)缺少相对方不服行政征收的法律救济。2、健全与完善行政征收的

措施：一是在具体的行政法律、法规中完善各类行政征收制度，二是对各类行政征收进行归纳和总结，抽象出行政征收行为的共同特征，制定出一部行政征收法，以专门的立法详尽规定：(1)行政征收的目的、原则；(2)行政征收权的设定；(3)行政征收的内容及范围；(4)行政征收的主体；(5)行政征收的运作，包括实施行政征收的行为方式、征收额度的计算方式，行政征收的实施程序、行政征收中的财产保全措施，强制执行以及实施、完成征收的时限等；(6)减征、免征的条件及范围；(7)违反行政征收法的法律

责任；(8)不服行政征收行为的救济途径、方式及时效。

三、行政许可

识记：行政许可：是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的

法律资格或实施某种行

为的法律权利的行政行为。

领会：1.行政特征：⑴主体是为特定主体；⑵是一种依申请的具体行政行为；⑶原则上是一种授益性行政行为；⑷决定具有多样性；⑸一般为要式行政行为；⑹作为一种法制制度是指许可的申请、审查、批准以及监督管理等一系列制度的总和。

2.行政许可的性质：一是特权说或特许说，认为许

可是行政机关授予公民

法人的一种特权，许可的

前提是对一般人的普遍

禁止。二是赋权说，认为

行政方没有该项权利，只

是因为行政机关的允诺

和赋权才获得该项被许

可的权利。三是解禁说或

权利恢复说。认为许可是

对一般禁止行为的解除，

是自由的恢复而不是权

利的授予。四是折衷说。

认为行政许可既是行政

相对禁止义务的免除又

是行政相对方权利或资

格的授予。五是验证或确

认说，认为行政许可不是

建立在法律禁止的基础

上从而通过解除禁止赋

予行政相对方权利或资

格，它应是建立在权利行

使应具备一定条件这一

基础上，是对权利人行使

权利的资格与条件加以

验证，并给到合法性的证

明。六是命令说，认为许

可的性质是一种命令行

为。归纳起来两种理论：

一种认为行政许可是普

遍禁止的解除，自由的恢

复；第二种理论认为，行

政许可是一种权利的赋

予，是一种授益性的行政

行为。

3.行政认可的范围：下列

事项可以设定行政许可：

一是直接涉及国家安全、

公共安全、经济宏观调

控、生态环境保护以及直

接关系人身健康、生命财

产安全等特定活动，需要

按照法定条件予以批准

的事项；二是有限自然资

源开发利用、公共资源配

置以及直接关系公共利

益的特定行业的市场准

入等，需要赋予特定权利

的事项；三是提供公众服

务并且直接关系公共利

益的职业、行业，需要确

定具备特殊信誉、特殊条

件或者特殊技能等资格、

资质的事项；四是直接关

系公共安全、人身健康、

生命财产安全的重要设

备、设施、产品、物品，

需要按照技术标准、技术

规范，通过检验、检测、

检疫等方式进行审定的

事项；五是企业或者其他

组织的设立等，需要确定

主体资格的事项；六是法

律、行政法规规定可以设

定行政许可的其他事项。

不可以设定行政认可的

包括：⑴公民、法人或者

其他组织能够自主决定

的；⑵市场竞争机制能够

有效调节的；⑶行业组织

或者中介机构能够自律

管理的；⑷行政机关采用

事后监督等其他行政管

理方式能够解决的。

4.行政认可的设定：是一

种方法行为。所遵循的原

则包括：依法设定原则；

公众参与原则；适当性原

则；成本效益原则。我国

行政许可设定的依据：一

是正式设定依据是法律、

行政法规、地方性法规；

二是临时设定依据包括

国务决定、省级地方人民

政府规章；三是不得设定

行政许可的规范性文件

是国务院部门规章、依法

不享有规章制定权的地

方人民政府和其他机关

制定的规范性文件。

5.行政许可主体：既实施

行政认可机关或者组织，

是指基于相对人的申请，

对相对人的申请进行审

查从面决定是否准许或

者认可相对人申请的活

动或资格的行政机关和

法律法规授权的组织。我

国行政认可主体种类：包

括行政机关；法规授权的

组织和行政机关委托的

组织。

6.行政许可法的监督检

查：是指有权行政机关对

依法实施的行政许可事

项进行了解、检查、监督

以及纠正的活动。两种情

形：一是上级行政机关应

当加强对下级行政机关

实施行政许可情况进行

了解、检查、监督以及纠

正的活动；二是行政机关

依照法定职权，对被许可

人从事行政许可事项活

动是否遵守法律法规规

章以及执行行政命令决定的情况进行了解检查监督以及纠正的行政行为。行政许可的监督检查的特征：主体是享有某项行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织、二是行政监督检查的主要对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，并且是已经获得从事行政许可事项的资格，即被许可人。三是内容是被许可人遵守法律法规规章执行行政机关的决定命令的情况；四是行政监督检查的性质是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为；五是行政监督检查的目的是为了防止和纠正被许可人的违法行为，保障法律法规规章的执行和行政目标的实现。行政许可监督检查的法律后果：中止许可；变更许可内容；宣告许可无效；撤销(撤销的情形：行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定的；超越法定职权作出准予行政许可的决定；违反法定程序作出准予行政许可决定的；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；依法可以撤销行政许可的其他情形)对公共利益造成重大损害的不予撤销、注销。

应用：1.行政许可的作用：行政许可是现代国家管理的重要手段，已被世界各国广泛地运用于经济、文化等各个领域。我国自改革开放以来，行政许可制度也已得到了迅速发展，在国家行政管理中发挥着重要积极作用。具体表现在：⑴协调作用；⑵保护作用；⑶调控作用；⑷促进文化建设；

⑸推动对外贸易的发展。进一步分析还有控制危险、配置资源、提供公信力证明的作用。

2.行政许可的程序：即行政许可的实施机关受理

行政认可申请到作出准

予、拒绝、中止、变更、

撤回、撤销、注销等行政

许可等决定的步骤、方

式、顺序和时限的总称。

⑴一般程序：申请程序

(符合要件：申请行为必

须向有行政许可权的行

政机关提出；申请人有明

确的意思表示行为；申请

人必须提交所需的有关

材料)；受理程序(分为予

以受理、要求当场更正、

取期补正、不予受理)；

审查程序(包括形式性审

查和实质性审查。实质性

审查内容：申请人是否具

有相应的权利权力；行为

人是否有相应的行为能

力；申请是否符合法定的

程序和形式；授予申请人

许可证是否会损害公共

利益和利害关系人利益；

申请人的申请是否符合

法律、法规规定的其他条

件。审查方式有：核查、

上级机关书面复查、听证

核查)；听证程序(申请、

组织听证、通知有关事

项、举行听证、决定)；

决定程序(当场决定程

序、上级机关决定程序、

取其作出决定程序)；期

限(20日)；变更和延续。

⑵特别程序：根据各类不

同的行政许可事项，还需

要规定一些不同的特别

程序，以确保行政机关合

法、高效实施行政许可：

一是招标、拍卖程序(招

标：招标、投标、开标、

评标、中标、签订合同和

颁发许可证。拍卖：拍卖

委托程序、拍卖公告与展

示阶段、拍卖实施阶段)；

二是认可程序：赋予特定

相对人从事一定活动的

资格，确认其具备从事相

应活动的能力(考试、考

核、核准)；三是登记程

序：是确定企业或其他组

织主体资格的一种许可

程序(申请登记、受理申

请和审查与决定)。⑶特

别程序与一般程序的关

系：特别程序是一般程序

的例外，是关于行政许可

实施程序的特别法，优先

于一般程序而适用。两者

各有其自身价值并具有

功能的互补性。一般程序

相对特别程序而言具有

其独特的价值：一是它适

用的事项更加广泛；二是

一般程序比特别程序更

加完整、全面地体现着行

政程序的基本原则；三是

一般程序不如特别程序

具有极强的强制和羁束

力。

四、行政确认

识记：1.行政确认：指行

政主体依法对相对方的

法律地位、法律关系和法

律事实进行甄别，给予确

定、认可、证明并予以宣

告的具体行政行为。含

义：(1)行政确认的主体

是特定的国家行政机关

和法律、法规授权的组

织；(2)行政确认的内容

是确定或否定相对方的

法律地位和权利义务；(3)

行政确认的性质是行政

主体所为的具体行政行

为，其确认权属于国家行

政权的组成部分。

2..行政认可：又称认证。

是行政主体对个人、组织

已有法律地位和权利义

务，以及确认事项是否符

合法律要求的承认和肯

定。

3.行政鉴证：即对某种

法律关系的合法性予以

审查后确认或证明其效

力的行为。如工商管理机

关对经济合同的鉴证。

4.行政鉴定：即行政主体

对特定的法律事实或客

体的性质、状态、质量等

进行的客观评价。

领会：1.行政确认的特

征：(1)行政确认是要式

的行政行为。(2)行政确

认是羁束的行政行为。(3)

行政确认的外在表现形

式，往往以技术鉴定书等

形式出现，在较大程度上

受到技术规范的制约，并

由此决定管理相对方的

法律地位和权利义务。2.行政确认的主要形式和基本分类：⑴主要形式：①确定。即对个人、组织法律地位与权利义务的确定。②认可。③证明。即行政主体向其他人明确肯定被证明对象的法律地位、权利义务或某种情况。④登记。即行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载相对方的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。⑤批准。即行政主体对相对方申请事项或某种法律行为，经审查后对符合法定条件者予以认可或同意的行为。⑥鉴证。⑦行政鉴定。⑵基本分类：行政确认的种类多，范围广。①按行为的动因不同可以分为依申请的行政确认和依职权的行政确认。前者是指必须由相对方提出申请，行政主体才能进行的确认。后者是指行政主体依据法定职权，不待相对方请求而主动实施的行政确认，又称主动的行政确认。它不必以相对方的申请为必要条件。②按行政确认对他种行为的关系，可以分为独立的行政确认与附属性的行政确认。独立的行政确认，是指不依赖他种行政行为而独立存在的行政确认行为。附属性的行政确认，是指他种行政行为依赖于该行为而存在，该行为的完成是他种行为成立的必要前提，是他种行政行为的补充，该行为的法律效果归属于他种行政行为。

③按照行政确认的对象不同，可以分为对身份、能力(或资格)、事实、法律关系和权利归属的行政确认。这是最重要的分类。对身份的行政确认，是指行政主体对相对方在法律关系中的地位的确认。对能力或资格的行政确认，是指行政主体对相对方是否具有从事某种行为的能力或者资格的证明。对事实的行政确认，是指行政主体对某项

事实的性质、状态、真伪、

等级、数量、质量、规格

等的确认。对法律关系的

行政确认，是指行政主体

对某种权利义务关系是

否存在或者是否合法有

效的确认。对权利归属的

行政确认，是指行政主体

对相对方享有某项民事

权利的确认，也可称之为

行政确权。

应用：1.行政确认与行政

许可：⑴联系：①确认与

许可常常是同一行政行

为的两个步骤，一般是确

认在前，许可在后。确认

是许可的前提，许可是确

认的后果。②确认与许可

有时是一个行为的两个

方面；⑵区别：①对象不

同。行政许可是使相对方

获得进行某种行为的权

利，主要是指作为性的行

为。行政确认则是指确认

相对方的法律地位、权利

义务关系和法律事实等。

②法律效果不同。行政许

可是允许被许可人今后

可以进行某种对一般人

禁止的行为，其法律效果

具有后及性，没有前溯

性。行政确认是对既有的

身份、能力、权利、事实

的确定和

认可，其法律效果具有前

溯性。

2.行政确认与行政裁决

和行政处罚的联系与区

别：⑴联系：①行政确认

是前提。②在财产权发生

争议时，确认有时通过裁

决来表现。⑵区别：①对

象不同。行政确认的对象

可以是合法行为或事实，

也可以是违法行为和事

实；可以是有争议的事

项，也可以是没有争议的

事项。行政裁决的对象必

须是相对方提起的有争

议的事实，行政处罚的对

象则严格限定于行政违

法行为。②内容不同。行

政确认的内容是确认法

律地位、法律关系和法律

事实；行政裁决的内容是

解决当事人的争议；行政

处罚的内容是对相对方

的行政违法行为给予行

政法律制裁。③法律效果

不同。行政确认不创设权

利，不增加义务，对相对

方不直接产生约束力和

强制执行力(法律、法规

有特别规定者除外)；行

政裁决和行政处罚则可

以直接涉及甚至设定、增

减、免除当事人的权利义

务，当事人必须接受和履

行行政裁决和行政处罚

确定的内容，否则，会由

此产生行政强制执行的

法律后果。

3.行政确认的作用：⑴行

政确认可以为行政管理

和法院审判活动提供准

确、客观的处理依据。⑵

行政确认有利于预防各

种纠纷的发生。⑶行政确

认有利于保护相对方的

合法权益。⑷行政确认有

利于行政机关进行科学

管理。

五、行政监督

识记：1.行政监督检查：

指行政主体依法定职权，

对相对方遵守法律、法

规、规章，执行行政命令、

决定的情况进行检查、了

解、监督的行政行为。

2.行政法制监督检查：各

类有权监督的主体对行

政活动的监督，主要是指

行政主体以外的其他国

家机关、组织或个人对行

政主体及其公务员是否

依法进行行政管理活动

所实施的监督。

领会：1.行政监督检查特

征:⑴行政监督的主体是

享有某项行政监督权的

国家行政机关和法律、法

规授权的组织；⑵行政监

督的对象是作为行政相

对方的公民、法人或其他

组织；⑶行政监督的内容

是相对方遵守法律、法

规、规章，执行行政机关

的决定、命令的情况；⑷

行政监督的性质是一种

依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为；⑸行政监督的目的是为了防止和纠正相对方的违法行为，保障法律、法规、规章的执行和行政目标的实现。

2.行政监督检查的分类：

⑴以行政监督的对象是否特定为标准，行政监督可分为一般监督和特定监督。一般监督是针对不特定的相对方实施的监督，具有巡查、普查的性质，一般监督大多是行政机关的事实监督行为。特定监督是对具体的相对方进行的监督检查，对于同一个行政机关来说，这两种监督可以同时使用，并不截然分开。⑵以行政监督的内容为划分标准，行政监督可分为公安行政监督、工商行政监督、海关监督、资源监督、环境保护监督、审计监督等。⑶以实施行政监督的时期为划分标准，行政监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督的特点是实施于相对方某一行为完成之前，事中监督是指对相对方正在实施的行为进行监督检查，事后监督是对相对方已实施完的行为所进行的检查。⑷以行政监督机构的任务为划分标准，可划分为专门监督与业务监督。专门监督是指由专门从事监督检查，本身并无其他管理任务的国家行政机关实行的监督检查。业务监督是指担负管理与监督双重任务的行政机关所进行的监督检查。⑸以行政监督与监督主体的职权关系为标准，行政监督可分为依职权的监督与依授权的监督。依职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检查。依授权的监督是指行政主体不是依据自身管理职责权限而是依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检查。3.行政监督检查的方法：

又称行政监督的手段或

方式。由于行政管理的内

容多、范围广，因而行政

监督的方法也多种多样。

最常见的行政监督方法：

检查、审查、调查、检验、

鉴定、勘验等。4.行政监

督检查的程序：表明身

份、说明理由、提取证据

和告知权利等。⑴表明身

份。⑵除法律、行政法规

另有规定外，对有关实

物、场所实施监督检查

时，应当通知当事人到

场，进行公开检查。⑶行

政监督检查必须按照法

定时间或正常时间及时

进行，不得拖延而超过正

常检查所需时间，应坚决

杜绝变相拘禁或扣押，否

则，应承担相应的法律责

任。⑷对涉及公民基本权

利的某些特别检查，必须

有法律的明确授权，应当

符合法定的特别要件和

方式。⑸说明理由。在作

出不利于相对方的检查

结论前要允许相对方陈

述和申辩，并说明作出监

督检查结论的理由。⑹告

知权利。行政主体应在作

出不利于相对方的监督

检查结论后，告知相对方

相应的救济手段(补救手

段)。

应用：1.行政监督的作

用：⑴行政监督可及时反

馈法律、法规实施的社会

效果，为法律、法规的制

定、修改、废止提供实践

依据；⑵行政监督可以预

防和及时纠正相对方的

违法行为；⑶行政监督是

保证执行行政法律、法

规，实现行政目标的重要

环节。

2.行政监督检查与监督

行政的主要区别：⑴监督

的主体不同。行政监督的

主体只能是行政主体，而

行政法律监督的主体主

要是行政主体以外的组

织与个人；⑵监督的对象

和客体不同。行政监督的

对象是作为行政管理相

对方的公民，法人或其他

组织，其客体为行政相对

方的守法行为和执行行

政决定、命令的行为。而

行政法律监督的对象是

作为行政职权职责主体

的行政机关及其公务员，

其客体为行政主体及其

公务员所实施的行政行

为；⑶监督行为的性质不

同。行政监督是行政主体

依照法定职权所实施的

一种具有行政法律效力

并能够影响行政相对方

权利与义务的具体行政

行为。而行政法律监督具

有一定的广泛性和社会

性，其中的许多监督行为

还具有对公民、法人或其

他组织合法权益进行救

济的功能与特征。

六、行政处罚

识记：1.行政处罚：是指

行政机关或其他行政主

体依照法定权限和程序

对违反行政法规范尚未

构成犯罪的相对方给予

行政制裁的具体行政行

为。

2.行政处分是指国家行

政机关对其系统内部违

法失职的公务员实施的

一种惩戒措施。行政处罚

与行政处分虽然都是国

家行政机关作出的制裁

行为。

3.行政强制执行是一项

重要的行政行为，它是指

国家行政主体为了保证

行政管理活动的正常进

行，对不履行国家行政机

关或法律、法规授权的组

织作出的行政处理决定

或科以行政义务的相对

方依法采取各种强制手

段，以迫使其执行行政处

理决定或履行行政义务

的行为。

4.处罚法定原则：它是行

政合法性原则(或依法行

政)在行政处罚中的具体

体现和要求，指行政处罚

必须依法进行。

5.一事不再罚原则：指对