土地征收补偿费用分配纠纷的问题及对策

土地征收补偿费用分配纠纷的问题及对策

一、征地费用分配混乱，矛盾迭出

土地补偿费的归属纠纷。一般情况下，地上附着物及青苗补偿费的归属不易发生纠纷，容易引起纠纷的通常是土地补偿费的归属。

农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金纠纷。农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金的纠纷是否属于司法审查的范围，法律法规没有明确规定。

同时，据曲靖市中级人民法院在辖区七县一市一区9个基层法院办理的该类案件调研情况表明，农村村民小组在实际操作中，主要存在以下不同的分配形式：

(1)抛负担式：村民小组在上述费用到位后,直接将全部费用发放给村民成为时下一种最主要的分配方式，该分配形式占总调研案件的80％。该方式对于部分不懂经营和管理的村民来说，危害十分严重，迅速支付完毕补偿后导致新的社会问题的发生。

(2)转化为不动产的分配方式。将青苗费、土地附着物费分配后，又将其余费用建成房屋后分配房屋（将土地补偿费用套入安置补助费），占10％。

(3)出借式。以出借土地补偿和安置补助费用代替发放，名为出借，实为发放，占5％。

(4)实体收益式。将土地补偿费及安置补助费用来办实体，分配所收益或者存入银行分配利息，占5％。

上述四种分配形式，除第四种分配形式符合相关法律外，其余三种分配形式，均不符合法律规定。

二、分配纠纷发生种类和原因探悉

(1)土地补偿费的归属纠纷。一般情况下，地上附着物及青苗补偿费的归属不易发生纠纷，容易引起纠纷的通常是土地补偿费的归属。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条第1款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。而根据《中华人民共和国土地管理法》第10条的规定，如果村内有两个以上集体经济组织，则它们之间就可能因征收补偿费的归属发生争议。对于此种争议应如何解决，《土地管理法》及其《实施条例》并未做出明确规定。

农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金纠纷。农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金的纠纷是否属于司法审查的范围，法律法规没有明确规定。最高人民法院过去对此问题的复函、答复及立案庭意见也颇不一致。1994年12月，最高人民法院在对江西省高级人民法院所作的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中认为，“当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决”。而2001年12月，最高人民法院在法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》中认为，对此类案件只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。根据法研[2001]51号和[2001]116号的上述司法解释，一些地方法院受理了多

起此类案件，为缓解矛盾激化、维护当事人合法权益和农村稳定发展的一条重要渠道，在司法为民、促进农村社会和谐发展发挥了积极作用。但是2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。这一会议精神又使许多法院陷入无所适从的尴尬局面。而案件的当事人则因告状无门，只好到省市政府、人大、妇联上访，到法院缠讼。

(2)传统观念影响导致的分配权纠纷。调查显示：当前征地补偿费标准偏低，非常有限的补偿费用成为村民争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为村民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地各村依《中华人民共和国村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，往往导致越级上访或群体上访事件的发生。

户主变更。在家庭成员中，“第一轮”土地承包时为户主的父母到“第二轮”承包时大部分户主变更为子女，土地补偿费分配时又由户主到村民小组领取，这样部分子女与父母在赡养问题上发生纠纷，以致父母向子女追索土地补偿费。

（3）未被征用土地的户主争益。部分农户的土地未被征用，至村(居)民小组分配土地补偿费、房屋、土地补偿费的再生利益或利息时,以集体经济组织成员身份向村(居)民小组索取该利益，村(居)民小组实行差别待遇。

（4）其他：当事人认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除于分配范围之外而产生的纠纷。

三、分配纠纷远离诉讼还是要靠两种救济

“村民”是个法律概念，“农民”则是对职业的描述。拥有了村民资格是否就享有同等的村民待遇却不能一概而论。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，由民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在处理这类纠纷中要充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。因此该权利非法律不得剥夺。鉴于此，在处理这类纠纷中，不外乎采取两种救济方式：

行政救济方面:《中华人民共和国土地管理法实施条例》第２６条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第４条规定：乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。所以，当村民与村委会因征收补偿费问题发生争议，乡（镇）政府应当协调解决。同时采取如下措施:

探索多种安置方式，拓宽就业门路。劳动人事部门要积极拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民。鼓励用地单位尽可能把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民。加强对被征地农民的劳动技能培训，以提高被征地农民的就业竞争能力。支持被征地农民自主择业、自主创业，鼓励被征地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的方式实现就业。对一时找不到就业门路的被征地农民，发挥其农业生产技能，承包经营农业园区、基地等，继续从事种养业。被征地农民经商办厂、自主就业和自我组织起来就业，工商、城建、税务、金融、卫生、消防等部门要为其提供方便，提供小额贷款及税费优惠照顾。

(1)积极提倡按一定比例留地安置被征地农民。各级规划部门要搞好被征地农村留地的规划。划定的安置留地由农民自建自用的，按农村集体用地性质处置；土地所有权转为国有的，收益全额归集体经济组织所有，市、县政府给予免收出让收入和配套费用等扶持。

(2)允许农村集体经济组织采用土地入股等形式，参与赢利性水电、交通等项目的开发建设，鼓励企业以这种形式与农村集体经济组织合作，以使农民获取长期、稳定的收益。

(3)建立被征地农民基本生活保障制度。根据当地实际和政策衔接的需要，本着“有什么问题，解决什么问题”的要求，妥善处理好过去被征地农民的有关问题。

司法救济：村委会是自治组织而不是一级政权组织，其内部成员间是平等的民事主体关系，其所作出的决定也不是行政决定，所以因征收补偿费引起的争议不是行政争议，只能属于民事争议。因此，人民法院应将因土地补偿费、安置补助费引起的纠纷作为民事案件受理，且行政协调不是诉讼程序的必经前置程序。

我国农民集体土地所有权在实质上是一定范围的全体农民集

体直接享有的所有权，是把集体利益与意志与集体成员的利益与意志有机统一的所有权。因此，所有村民均应享有同等待遇。法院审理此类纠纷案件时通常的做法是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，尊重村民委员会的自治权，即以村民委员会议定的分配原则、办法为依据，由村民委员会提请村民会议或村民代表大会经过讨论作出的分配原则、办法，只要不违背法律的禁止性规定，与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，人民法院应予支持。反之，不应支持。在案件办理中实践中应遵循三条原则：

民主议定和合法性原则。就是说，村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。

集体、个人利益相均衡原则。在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。

权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。

按照有关法律规定，法院审判活动中还应解决好以下问题：一是切实保障农村妇女和其子女在划分责任田、土地补偿、土地分配款等方面的权益。二是关于入赘问题。女婿落户后，必须保证其享受本村村民的同等待遇。三是关于离婚或丧偶的妇女及入赘女婿所生子女的问题。只要上述子女的户籍在当地，在居住地应享有与本村其他村民相同的待遇。四是关于外嫁女子的所谓婚出人口问题。对于外嫁女子，如其户口因故未有落户到男方，仍保留在原所在居委会的，该居委会应当保证其享有村民同等待遇。不得加以歧视或区别对待，否则即构成对她们合法权益的侵犯。