论文题目：地方政府有效开发与管理公有房地产之 -

｀21世纪的公共管理：机遇与挑战＇国际学术研讨会论文

标题：地方政府有效开发与管理公有不地产之赛局分析—以台北市政府为例作者姓名：何彦升

工作单位：植根法律事务所/台北大学不动产与城乡环境学系博士班

职称/职务：法律研究员

地方政府有效开发与管理公有不地产之赛局分析—以台北市政府为例

何彥升

摘要

近年来台湾地区的地方政府因税收减少、中央补助款短绌，财政日益困难，而民众的需求却日渐扩张，公共投资项目不断增加。为解决财政问题，台北市政府提出创新开源节流之思维，本着「以财政支持建设、以建设培养财政」之施政理念，推动一连串的改善方案，希冀提高台北市有土地之使用效益，促进台北市都市之发展并创造商机，带动房地产景气复苏。为达成上述目的，本文就台北市政府不动产之状况与未来开发策略做了进一步具体的规划。本文先掌握台北市「待处理不动产」使用状况及运用模式，透过区位优势及特色的发挥，参考国外政府由公共服务的提供者转变为促发者，审慎评估引进民间开发资金或市府资金进行开发之可能性，利用博奕理论的分析（game theory），找出最佳的开发管理方式，促进资源最佳运用效率及管理效能。

中文关键词：

公有不动产、开发、最适化、博奕分析、最高最有效利用

A Game Analyze in Development and Management of public land – focuses on Taipei

City Government

Yen‐Sheng, Ho

Abstract

In late years, the local governmental finance is gradually difficult in Taiwan, so that the need for public development and social welfare can’t be satisfied. Public agent can’t but introduce the private institutes to participate in public affairs, which makes “public‐private partnership” become an inevitable tendency. Land is one of the most important resources, how to develop the function of public land in land market has become an important issue for the government and the public.

The research use the Game Theory to analyze the “Highest and Best Using” in public land of Taipei City Government, and focuses on the study of models about land tenancy, BOT, superficies right, cooperative development, and finds out possible cooperative models ,optimization scheme and strategies in solving problems.

key word：

Game Theory, Development, Optimization, public land, Highest and Best Use

壹、绪论

土地系国家的重要资产，如能充分有效利用，对经济、社会公共政策之实施、财政收入等有重大的影响。近年来随着社会经济的快速发展，民众的生活品质意识抬头，对于生活需求日渐增多，地方政府对于公共投资项目不断增加。然而地方政府困囿于税收减少、景气低迷、中央补助款短绌，财政日益困难，如何呼应社会大众的期待，成为亟待解决之课题。

为兼顾优质生活空间的提供以及财政问题的解决，台北市政府提出创新开源节流之思维，本着「以财政支持建设、以建设培养财政」之施政理念，推动各种策略以改善财政困境。其中，飞龙计划之「市有土地开发管理方案」规划采取设定地上权、联合开发、与民间合作共同开发等方式，提高市有土地使用效益，促进都市发展并创造商机，带动房地产景气复苏。为落实政策方案，提出未开发土地的状况与未来开发更具体的策略，即有进一步思考之必要。

基于上述之研究背景，本文之研究目的在于审视台北市「未有效开发不动产」使用状况及运用模式；透过区位优势及特色的发挥，以赛局理论分析民间开发资金或台北市政府资金进行开发之模式，找出「有效开发」市有不动产之资源最佳运用效率模式。

所谓的「有效开发」一词，在本文定位在「最高最有效利用（Highest and Best Use, HBU）」1。所谓的最高最有效利用，就是为不动产找到能达到最高利润及最具竞争力的使用，亦即产生最大价值的使用（Appraisal Institute，2001）。该价值并非由其所有权人、开发者或其它参与者的主观分析而决定，而是由该区域市场竞争力量所造成。因此，最高有效利用之分析是对于标的不动产市场力量的经济研究2。

基于上述最高最有效利用之概念，本文对「有效开发」之定义即为：提升低度利用之不动产为更合理、可行的有效使用，该利用之模式是实质上可能的、财务上可行的、法律上允许的，并且可以适当的支持市场发展，提升公共利益，创造最高价值的利用。

1详参Appraisal Institute（2001）, The Appraisal of Real Estate, 12th Edition.

2详细的计算与案例，可以参考https://www.360docs.net/doc/26808945.html,/C_g_hbu0.htm。查访时间：2008年8月30日。

此外，依照台北市市有闲置土地清理及处理方案之定义，市有闲置土地可以分为市有公用闲置土地以及市有非公用闲置土地。所谓市有公用闲置土地，指都市计划为住宅、商业、工业等区及都市计划外使用编定为建筑用地未被占用之下列市有公用土地。例如：用途废止无继续保留公用之空地或空屋之基地、拨用后空置逾一年以上未开始建筑之土地、接管后未做公用之土地等。至于市有非公用闲置土地，指都市计划为住宅、商业、工业等区及都市计划外使用编定为建筑用地，且非下列各款之市有非公用土地。例如：已出租土地、被占用之土地、被借用之土地。

本文所聚焦的部分，即依台北市市有闲置土地清理及处理方案所定义之「市有闲置土地」，本文仅就「土地」部分进行分析，合先叙明。

贰、不动产开发与管理之趋势

过去政府部门并不以追求利润为目的，加上没有缴税的义务，因此通常不注重不动产市场价值。不过，随着税收的减少，强化公共资产管理的财务能力受到重视，政府部门了解到不动产资产组合的管理，可以成为政府活动或社区需要的资金来源。在过去20至25年间，许多地方政府对资产管理的观念逐渐有了典范的移转。本部分期望透过国外政府以及台湾政府的经营历程以及相关文献，探讨台湾公有不动产的管理趋势。另外，本文将分析台湾资产管理的趋势，尤其是以台北市为例、并检视与分析公部门不动产开发与管理代表性个案经验。

一、美国地方政府不动产开发与管理趋势

过去美国政府部门与民间部门在不动产市场运作中是各司其职，维持相互的正常关系，即政府履行制订法规与总体规划的职能，为新开发不动产提供所需的公共服务，而民间企业基于市场信息及政府政策，拟定特定的开发计划。

1970年代后期，政府部门透过合伙、合资、合作开发等方式扩展了原有的活动范围，其也成为开发者、租赁者、权益投资者、土地出租者，甚至经营者，在不动产开发市场上变得愈来愈活跃，从而承担了新的风险。

到了1980年代，中央政府对地方城市投资的减少，促使地方政府进行改革，以便应付各自的都市规划与经济发展目标。另一方面，税收减少与举债上限的压力也促使地方政府不得不寻找新的资金来源。在财政紧缩与土地增值的情况下，地方政府开始将不动产开发视为一种策略性资源，以便开发新区域、挖掘潜在土

地价值、提供基础建设需要、刺激经济成长、提升就业机会等3。

无论是为了都市再开发、经济发展或获取收益，地方政府更是热衷于企业行为，推动了公私合作模式的成长。而在透过公私合作模式实现更多社会与公共目标的同时，却也分担了更多的财务风险、面对更多且复杂的情境与课题。在这几十年的演变过程中，可以看到政府不动产管理的脉动及其趋势，以下即针对地方政府与不动产开发之角色转变进行阶段性说明：

表1 国外地方政府不动产管理发展各阶段比较

制度模式 供给者时期 公私合伙时期 促发者时期

政府部门角色 政府万能、亲力

亲为并积极主动

从事开发建设

民间团体参与公共服务，政

府与民间团体从而出现合

伙关系

将企业经营元素注入公部

门，成为具企业精神的政

府

处理趋势 政府主导开发 BOT、国营企业民营化 重视成本效益关系与绩效

评估

优点 政府主导开发项

目、提供公共财；

配合整体国土规

划避免环境破坏

改善交易过程；创造公私部

门共同的经济利益；增加土

地利用弹性；促进私部门投

入公共建设的机会

重视开发绩效；具开发创

新与改革；具开发弹性；

客户导向；市场导向

缺点 需花费大量的人

力、资源及经费；

开发缺乏弹性；

不符合市场需

求；时程缓慢

公部门是审议者又是投资

者，易造成角色混淆之缺

点；经营权转移争议；可能

因私人利益而忽略公共利

益

价值方面的冲突造成制度

限制；创新变革未必带来

组织的正向发展且可能造

成公共行政问题

二、政府部门公有不动产开发与管理相关研究与文献

政府部门对于公有不动产管理之研究相当多，依据论述的主旨分述如下： （一）原则与政策面向

1.国产局编撰「国有土地开发业务之导向」（1991）

该案提出，未来国有财产之开发系以收益为导向，其业务范围须加以减缩，以具有高收益潜力之土地为限。为开发及经营规模应加以扩大，以提高效率，累

3吴琼恩、李允杰、陈铭熏（2006），公共管理（第二版）台北：智胜文化公司。

积成果。但为兼顾国有财产之特性，亦须配合推动各种政策目标，以充分发挥业务功能。

2.行政院研究发展考核委员会「国有土地全面清查计划之评估」（1997）

该案认为国有土地之处理与管理之策略为：强化今后国有土地产极管理；防止国有非公用土地被占用之发生；彻底解决国有非公用土地被私人占用之问题；积极促进国有非公用闲置土地之处理与开发。

3.行政院财政改革委员会（2002），委托台北大学地政系（现为不动产与城乡环境学系）研究提出「加强国有公用不动产之有效管理策略」

该案说明进行公有不动产管理制度之调整，一方面可使公有不动产成为政府之重要资源，用以达成政府职能及提供最佳服务之基础，另一方面，又能以最经济最有效之方式，利用价值不菲之公有不动产，达成各机关之法定职掌。由于公有不动产之使用无成本及效益观念，形成资源浪费，如经检讨无须公用，变更为非公用财产，可增加为委托经营之标的，并进一步提出较为确定的方向，如： （1）应建立公用土地为国家整体性不动产观念；

（2）建立精确之信息系统；

（3）建立各不动产使用者对不动产持有使用成本及机会成本观念；

（4）于国有公用不动产使用管理制度之变革上，尽可能降低冲击。

（二）不动产管理方面

1.国产局委托中国土地经济学会研究「公有土地租金率之研究」（1995）

该案提出公有土地已出租或设定地上权方式提供民间使用，藉由市场机能促成资源合理利用，亦可藉此保有土地所有权，预留政策运用之弹性。公有土地出租，其租金率应与市场租金率相同，以符使用者付费，否则将有转租图利或低度利用，缺乏公平与效率等问题产生。而国有非公用土地之出租，因考量出租之原因为先占、使用限制及基地区未较差且面积零碎等因素，因而公有土地之租金率，远低于民间之市场租金水准，平均净租金率约为公告价之1.91﹪。并认为需就出租基地所受限制及公共资源之合理使用，考量公有基地出租之租金率；成立委员会订定及调整租金率，俾有较客观之租金水准；标租或设定地上权时，兼顾土地使用计划及租金水准；公告地价为计算标准之权利金竞价设定地上权或租金率竞租的标租原则，以维使用之安定性及行政之方便性；专业管理人员之补充及相关

信息之建立，以利公有基地之管理及租金率订定。

2.内政部提出「地方公有土地有效经营管理之研究」（2002）

该案认为地方公有土地闲置者，可推行绿美化或做停车场使用等短期利用方式，或检讨优先提供公共使用，免去政府再予征收私有土地。如原系属公用财产者，亦可检讨变更为非公用财产后予以处理。并认为地方公有土地产籍应精确、清楚，以为经营管理之基础。应建立经营管理绩效指标、给予实质奖励制度及成本观念。地方公地有条件地限制处分，就公地政策所应具备的长远性及前瞻性。

3.国产局提出「建立国有土地提供开发利用机制之研究」（2003）

该研究建议，宜将受托经营或管理对象予以扩大为适当团体或自然人，引进民间资金、人力和技术等资源，参与国有土地经营及管理事务，创造就业机会，提升国有土地管理绩效。政府机关无开发经营或使用计划之国有土地，于释出前应让民众及早了解是否符合其需求，宜将拟招标资料公布于网站，开放对话窗口，民众可通知国产局优先列标，加速招标作业，提高标脱机会。

参、台北市政发展愿景及产业发展分析

一、不动产相关政策与财政

为解决财政困境，市府财政局陆续于1999年订定「开源节流方案」、2001年订定「市有土地开发管理方案」以及2003年订定「提升财务效能方案」，包括有以下三项方案，兹以下表说明之：

表2 台北市财政局推动之不动产方案

方案名称 内容

开源节流方案 明确指出各机关办理公共建设应有「成本效益」概念，对于自偿性之计划优先办理，采取BOT或其它方式鼓励民间参与。

市有土地开发管理方案 企图将市府过去「被动管理」转为「主动积极开发利用」模式，市府遂陆续订定「台北市公有土地未利用或低度利用土地清理利用计划」等计划及相关规定。

提升效能方案 提出以「资本计划基金」加速推动重大公共建设，引入「物业管理」提高市有财产使用效率，研议不动产信托业务，充分开

发市有土地资源。

另财政局于2007年度施政计划对于处理市有不动产之目标与原则有较详细

的说明。依公用财产管理、非公用财产管理、非公用财产开发，分别说明如下。 （一）公用财产管理方面：定期查核各机关学校不动产使用及管理情形，督导各机关学校清理及追讨被占用财产，提高未利用及低度利用不动产之使用效益，并积极推动市有财产委托经营增加营运效益。

（二）非公用财产管理方面：畸零土地、照价收买土地以先让售后标售为原则，未出售且尚无公用计划之非公用土地依规定办理出租，并按期通知缴纳或办理催缴和追诉；而待处理之非公用土地短期无计划者，先办理绿美化或短期提供使用及标租作为临时平面停车场。

（三）非公用财产开发方面：鼓励民间投资开发市有土地，并加速推动都市更新及参与捷运联合开发，促进都市发展并培养税源。地下街则提供民间经营管理，创造收益挹注市库。

由上述方案之推动情形及各科室负责业务内容，显见市府已经意识到资产管理的重要性，在中央统筹分配款日益减缩及财政紧缩的情况下，透过法令制订及政策诱发民间共同投资开发市有不动产，以增加市府收益，作为相关建设之运用4。

二、台北市有不动产类型及分布现况

（一）市有不动产分类

依据台北市市有财产管理自治条例第4条规定，本文分别将市有不动产依性质分类如下表所示。市有公用财产可分公共用及非公用财产两大类，其中公共用财产又可分为公务用、公共用及事业用等三项。依照使用计划，公用资产应已全部开发利用，但现实上仍可能有未利用或低度利用之土地。非公用财产，分为可开发及不可开发两类。

（二）土地开发型态

台北市政府对于不动产的处理，在取得、处分与计价上也各有其应遵循

4为奖励民间投资、促进经济发展，台北市政府订定「台北市奖励民间投资自治条例」，并自2004年1月12日公布尔日起施行5年，对台北市新创立投资或增资扩充规模超过新台币5,000万元之特定产业，以及经市府核准参与兴办的重要事业或建设，且投资计划金额超过新台币1亿元者，提供租税补贴、劳工职训补助、融资利息补贴及市有房地租金减免等奖励项目。截至2007年底止共受理16案，已核准11件，奖励额度达36,314万元，核准案件分别为日胜生活科技、华非建设、美丽信酒店、全国停车场、台湾微脂体、统一开发、安源信息、争鲜、世正开发、台北花园大酒店及集顺生活科技股份有限公司等11案。截至2007年3月止台北市政府各机关办理民间参与公共建设金额10亿元以上之案件共计19案，总金额达1,006亿元。

的法令规范与不同的处理方式。主要可以分为二类，一为各单位的行政系统，另一个是基金系统，二者在取得、处分不动产的处理方式相当不同，各单位的行政系统必须遵循较多法律规范之内容与行政程序；而基金系统则较为弹性5。

二、市府不动产分布及管理现况

（一）市有土地整体概况

依据2006年6月之第14期台北市有财产统计汇编，市有土地计有80,153笔，面积5,409公顷，公告现值总值达4兆6,658亿元6。

市有待处理土地计60笔，面积24公顷，约占市有不动产总面积之0.4%；公告现值总值765亿元，约占市有不动产公告现值总值1.6%。非公用待处理土地517笔，面积约5.3公顷，约占市有不动产总面积之0.1%；公告现值总值约89亿元，约占市有不动产公告现值总值0.2%。

（二）市有待处理土地概况

市有待处理土地总计577笔土地，可合并成366宗，面积约29.5公顷。其中以财政局（非公用开发）所占总价值最高，约占全市待处理市有土地价值之28%，其次为土地开发总队，约占市有待处理土地总价值之27%。土地总宗数方面，以财政局（非公用管理）所占宗数最多，为247笔，占总土地宗数比例为68%。土地总面积以都市发展局所占最广，占总市有待处理土地之24%，面积约为7公顷。

目前不动产以财政局所有之待处理土地笔数与面积最多，现况多做空地使用。以使用分区而论，多数坐落于住宅区，大同、万华一带之待处理土地较群聚于商业区，而工业区之市有待处理土地集中于内湖及南港二区。从面积类型分析，100平方公尺以下规模之土地笔数较多，而500平方公尺以下之宗地数更超过整

体五成。从公告现值角度分析，土地公告现值总价多集中于5,000万以下类型之

5台北市政府于不动产的处理，依据台北市市有财产管理自治条例对于市有财产的保管（10条以下）、取得（第23条以下）、使用（第31条以下，如第37条不动产拨用及动产移拨、第43条租用、第49条借用）、收益（第52条以下，如第52条非公用财产之出租、第64条利用）、不动产处分（第67条以下）、损害（第85条以下）、检核（第97条以下）、赋税及其它费用（第107

条以下）。在财产取得、处分与计价上，因为单位的不同，各有其应遵循的规范与不同的处理方式。

6依不动产特性区分，公务用财产计4,468笔，面积927公顷，公告现值总值8,849亿元；公共用财产计64,830笔，面积3,635公顷，公告现值总值3兆4,875亿元；事业用财产计1,838笔，面积177公顷，公告现值总值591亿元。非公用财产计9,017笔，面积669公顷，公告现值总值2,343亿元。

土地。

肆、未有效利用土地之开发评估与策略

当台北市有待处理土地初步分析完毕后，接下来可以讨论该等不动产是否具有开发价值。若具有开发价值，即可进一步规划开发之方式；若该土地不具有开发价值者，即需思考如何保全该土地之产权，减少因管理不周所造成的侵占事件、违建或卫生安全等问题。

一、开发价值高低之衡量标准

以下为评估土地是否具有开发价值之评估方式：

（一）最高最有效利用之评估

「最高最有效利用」，就是为不动产找到能达到最高利润及最具竞争力的使用，亦即产生最大价值的使用。因此，最高有效利用的分析是对于标的不动产市场力量的经济研究。惟不动产市场中，在一基地未达最高最有效利用时，会因基地不同状况出现所谓特殊使用情形，包括基地单一使用、暂时性使用、特殊目的及开发剩余土地使用等情形予以考量。

（二）已有建物使用之排除

本文为考虑土地开发成本与建物开发成本的不同，如土地上已有现存之建物者，其开发成本与素地开发成本完全不同。为简化开发考量之方向，本文对于未开发不动产之界定，不包含已有建物之土地。是以，已有建物之土地、被占用或被借用之公有土地虽非有效开发之基地，亦不在本文研究范围内。

（三）标地条件考量

提升不动产经济及财务效益，增加土地价值，主要分从「经济效益」、「财务效益」两个部分来考量。在经济效益部分，分别从实质环境、公共政策、组织管理之层面，检讨本文大面积未有效开发不动产之区位条件、公共设施服务机能、交通条件、既定政策计划、管理组织具开发经营能力等。另外在财务效益部分，着重市场及投资层面，是否具有交易价值与营运价值等条件进行分析。并拟定未有效开发土地评估基准，以作为分类之标准。

本文所研拟评选指标，分为经济效益、财务效益面向加以评选。指针评分分数越高，代表该项评选指标表现愈佳。反之，分数越低，代表该项评选指标表现愈差，依此类推。有关各项指标评选如下表：

表3 具开发价值不动产之评估指针

评选指标

1.区位条件

实质环境层面

2.周边生活品质服务机能之改善

3.交通运输条件之改善

4.位于产业政策发展地区

公共政策层面

5.划定或邻近都市更新计划地区

6.位于重大建设或相关计划地区

组织管理层面 7.管理机关具开发经营能力

市场层面 8.具有市场交易价值

投资层面 9.具有投资营运价值

若依据上述内容评估土地是否具有开发价值后，发现该土地并不具有开发价值，则须思考该土地之处理或管理方式为何？若该土地仍具有开发价值者，则须在进一步检讨其性质与型态。以下本文将所有不动产予以类型化，并提出四种类型的不动产。

二、四大类型之不动产

由于民间不动产开发案在评估一宗基地是否具备开发价值，多系由财务观点衡量开发案利润之最大化。但市府与民间投资开发不同的地方，在于市府需肩负服务市民的社会责任与义务，对不动产的开发可视为一种公共建设投资，对不动产的「开发价值」并非仅以财务角度寻求利润最大化来衡量，应做更广的定义。

因此，本文分别从「经济效益」和「财务效益」两个面向，检讨市有待处理或闲置不动产之开发价值。其中经济效益评估分析，乃以计划所能创造整体社会之效益为衡量基础，例如：一个开发案或许财务效益不佳，但衡量开发计划的外部性可能产生的公共利益或社会成本后，可能具有经济效益，是以该开发案即属具有经济效益之价值。另一方面之财务效益评估分析，则以交易价值及营运观点评估投资盈余或亏损。例如，某一开发计划之财务效益佳，却未有高价值之经济效益，是以该开发案系属具有财务效益之开发价值。

针对基地未来有效开发不动产之衡量方针，先依不同类型之条件因素，分别说明包含以下四种型态：

（一）具经济及财务效益不动产《A类》

该类型土地系具有经济及财务投资效益，基地本身区位良好、交通条件及公共设施服务机能良好，邻近重大建设或更新地区，并有相关政策计划规划之优越条件，开发该基地能创造更好之经济效益及财政收入，属具开发投资型不动产，未来应积极办理开发工作。 （二）具财务效益不动产《B 类》

该类型土地持有之商业区位条件与产品定位，一方面缺乏公共服务需求，另一方面亦不具有稳定收益者，即较不具积极开发投资之效益。 （三）具经济效益不动产《C 类》

该类型土地因周边地区已有相关服务之机能，开辟原计划使用效益不高，惟市府对市民服务之社会责任与义务，故该类型之土地系以提供区域生活环境品质改善，创造最有效之使用效益为最终目的，属于公益性质之不动产开发。 （四）未具经济与财务效益不动产《D 类》

该类型之土地可能为区位不佳，或位于山坡地，地形也较为陡峭，不利市场开发；此外，该地区的居民可能不多、公共服务之对象较少，或是交通不便而不具有经济效益。 財務效益

經濟效益

A 類型

兼俱經濟與財務效益不動產

C 類型

僅經濟效益 不動產 B 類型

僅財務效益 不動產

D 類型

無經濟與財務效益不動產

图1 有效开发不动产衡量方针之型态

三、不同类型之赛局分析

（一）条件设定

1.地上权之权利金计算方式：

依2004年4月23日修正之国有非公用土地设定地上权实施要点第十点规定：「设定地上权应收取之权利金，依左列规定计算：（一）公开招标者，以土地市价五成为底价，并以实际得标金额计收。但于公开招标一次未能标脱者，得径行按照原底价减一成后办理招标，并以一次为限。（二）项目核定者，以土地市价六．五成计收。但社会、文化、教育、慈善、医疗、救济团体举办公共福利或慈善救济事业而设定地上权者，其权利金得按土地市价六．五成计算后再按百分之七十计收。」为计算上方便，本文以最高的六．五成，故计算为：10×6.5＝6.5。

2.地上权之地租计算方式：

2002年9月2日订定之台北市市有非公用土地设定地上权实施要点第十二点前段规定：「设定地上权应收取之地租，按当期土地公告地价年息百分之五计收。」由于公告土地现值与一般正常交易价格有落差，其中以确定公告现值为目的的区段地价每年都要重新确定，台北市一般相当于市场地价的80%左右。 （1）土地公告地价

公告地价，系政府每三年举办规定地价或重新规定地价时，参考当年期土地现值、前一期公告地价、地方财政需要、社会经济状况及民众负担能力按法定程序评估并于1月1日公告地价，台北市的公告地价一般相当于市场地价的35%左右。 （2）公告地价之调整

租金计算并非每一年都相同，而是每三年重新调整一次，该调整之幅度即可表现出不同时间公告地价的高低。准此，租金的计算基础也会随着公告地价的调整而跟着改变。本文以1991年至2007年的调整计算基础，求其平均值为13.15％。为计算方便，本文以13％为计算标准。

（3）租金计算

若假设不动产权利市价为10亿元，第一年租金计算即为：10×35%×5%×12＝2.1亿元（市价×公告地价成数×租金成数×月数＝第一年租金）

至于20年为期的地上权总租金之计算则需要考量每三年公告地价调整之比

例，本文20年之总计为86.37亿元，如下表所示。

表4 租金计算与地租计算表

区间（年） 97‐98 99‐101 102‐104 0 13

105‐107108‐11111‐1114‐116

公告地价调整 13％ 13％ 13％ ％ ％

13％13％1313

租金 计算 2.1×

（1+0.13）

＝2.37

2.37×

（1+0.13）

＝2.68

2.68×

（1+0.13）

＝3.03 2

×

6

×

36

6×

3）

.93

3.03×

（1+0.13）

＝3.4

3.42

（1+0.13

＝3.8

）

3.86

（1+0.13

＝4.

）

4.3

（1+0.1

＝4

区间租金总额 4.74 8.04 9.09 6 8 08 .79

10.211.513.14

总计 共计86.37

3.以租赁权之租金计算方式

2003年11月4日修正之台北市市有土地出租租金计收基准第1点规定：「台北市市有出租基地，一律依照土地申报地价年息百分之五计收租金。」。又公有土地之申报地价即公告地价，故本文仍以公告地价计算之。故计算方式与上述之地上权租金一致。若假设不动产权利市价为10亿元，第一年租金计算为2.1亿元，20年为期的地上权总租金之计算为86.37亿元。

4.委托经营之利得计算方式

为协助民间支持公共建设，使市有财产委托经营供公共服务者能有一法源依据，台北市政府于1998年9月订定「台北市市有财产委托经营管理办法」，2005年7月并经台北市议会三读通过修正为自治条例。该自治条例施行以来，委托件数逐渐成长且效益日增，在人力、经费之节省，以及导入民间经营效率、运用民间资源上，实具正面意义。截至2007年12月底市府各机关已（将）开办委托案件计有12个机关，125件案件，每年约可节省经费59亿4仟万余元及4,747个人力7。

依2006年9月18日修正之台北市市有财产委托经营管理自治条例第8条规定有「市有财产委托经营管理除法令规定应收取租金或使用费者外，应依下列规

7详参台北市财政局网站：https://www.360docs.net/doc/26808945.html,.tw/dof/new/More_Policy4.asp?check=1#20

定计算回馈金或权利金底价」，其中计算方式有三种：

（1）租金计算：依本市市有房地出租租金计收基准计算。换言之，该权利金得以租金为相同之计算。若假设不动产权利市价为10亿元，第一年租金计算为2.1亿元，20年为期的地上权总租金之计算为86.37亿元。

（2）综合计算：依市政府投资成本回收、市政府自行经营（预期）营运利益及受托业务实际利润分成总和计算8。

（3）实际利润分成9。

目前台北市委托经营之标的多为托儿所、托育养护服务中心、老人安养中心、妇女中心、托儿所、儿童青少年中心、果菜花卉批发市场、停车场、公园、庇护性就业职场、运动中心、游泳池、文物展览馆、餐厅等，各种委托经营的权利金计算方式个有不同，除了具有特别的社会公益性质之不动产之外，多数具有收益性质的权利金或回馈金计算主要是：受托人对于受托业务应自负盈亏，并依下列标准提拨回馈金：

A.税后盈余五百万元以下：提拨百分之十

B.税后盈余五百万元至一千万元：提拨百分之十五

C.税后盈余一千万元至二千万元：提拨百分之二十

D.税后盈余二千万元以上：提拨百分之三十

为利于计算，本文径以最高回馈金为计算基础，亦即厂商必须回馈政府税后盈余的百分之三十。

（二）D类型之赛局

1.参与人：台北市政府与单一开发商

2.假设条件：

8其计算方式如下：1.市政府每年投资成本回收为（建物工程经费╱使用年限）与（设备成本╱使用年限）及市政府负担之各项税捐之总和。2.市政府自行经营（预期）营运利益为过去三年平

0均（或预估）自行营运收入扣除过去三年平均（或预估）自行营运成本。但营运收入低于营运成本时，营运利益以零计算。3.实际利润分成为受托人当期实际营运收入扣除当期实际营运成本（不含所得税费用）、支付市政府投资成本回收及支付市政府自行经营（预期）营运利益后余额

之百分比计算。但上述余额为负数时，实际利润以零计算。

9为受托人实际营运收入扣除实际营运成本（不含所得税费用）及支付市政府自行经营（预期）营运利益后余额之百分比计算，但上述余额为负数时，实际利润以零计算。

（1）本类型为未具有经济与财务效益的不动产，此类不动产为一素地，即该土地上无任何建物。

（2）所有权为P，该不动产于该年度的市场价值假设为10亿元。

（3）不论是设定地上权或是租赁权，期间皆为20年。

（4）由于该类型之效益不高，开发商的兴趣不高，预计20年内的开发利得仅有40亿元，故假设仅有一家开发商愿意头入。

（5）需要付出2亿元的建筑成本。

3.赛局树状分析

（1）D类型的赛局树形图

由于本类型政府有四种情形可以处理，即维持空地、设定地上权、出租、出售，而开发商对应的反应为接受或是拒绝，因此可以绘出赛局树枝图如下：

設

不

設

定

图2 D类型之赛局树形图

（2）D类型赛局参与人的各种利得

如政府维持空地或是开发商对于政府的各种方案皆没有兴趣，其利得将为（P，0）。至于其它的利得计算兹以下表说明之：

表5 D类型之赛局参与人利得计算

权利价值

开发预

期利得

（假设）

建筑物

建筑成本

（假设）

开发商

利得总和

台北市政府

利得总和

所有权P 售价 10 40 2

28（40‐2‐10）

+拥有所有权

10

+丧失所有权

地上权20年 权利金 6.5 40 2 ‐54.8792.87

物权性质 地租 86.37 （40‐2‐6.5‐86.37） +拥有所有权

租赁权20年 债权性质 租金 86.37 40 2 ‐48.37

（40‐2‐86.37）

86.37

+拥有所有权

（3）赛局均衡

由于开发商如不接受政府所提出的任何建议，则双方利得皆为（P，0），而接受地上权或是出租的利得将是负数，此时厂商会接受的是「出售」。而政府在四种方式中，开发商会拒绝地上权或租赁，故仅有出售一途可以获得利益，此时政府将会选择「出售」。准此，D类型不动产的均衡会出现在政府「出售」，而开发商接受出售的情形。

（三）B类型之赛局

1.参与人：台北市政府与单一开发商

2.假设条件：

（1）本类型为仅具有经济效益的不动产，由于该类型有较高的公共利益，但是在财务上较不具有优势，因此开发商加入开发的诱因并没有非常高，本文仍以单一开发商为假设。此类不动产为一素地，即该土地上无任何建物。

（2）所有权为P，该不动产于该年度的市场价值假设为10亿元。

（3）不论是设定地上权或是租赁权，期间皆为20年。

（4）由于该类型之财务效益不高，，但是仍优于D类型，且该类型可聚集的人们较D类型为高，故预计20年内的开发利得有100亿元。

（5）需要付出2亿元的建筑成本。

3.赛局树状分析

（1）B类型的赛局树形图

由于本类型政府有五种情形可以处理，即维持空地、设定地上权、出租、出售与

委托经营，而开发商对应的反应为接受或是拒绝，因此可以绘出赛局树枝图如下：

買

图3 B 类型之赛局树形图

（2）B 类型赛局参与人的各种利得

如政府维持空地或是开发商对于政府的各种方案皆没有兴趣，其利得将为（P ，开期（建建开0）。至于其它的利得计算兹以下表说明之：

表6 B 类型之赛局参与人利得计算 权利价值

发预利得假设）（筑物 筑成本假设）

利发商 得总和 台北市政府 利得总和 所有权 售价 10 12 800 8（100‐2‐10） 10

地上权20年

物权性质 权利金 6.5 地租 86.37 125（00

.13

200‐2‐6.5‐86.37）

97.37+所有权

租赁权20年

债权性质

租金 86.37 100

2

11.63（100‐2‐86.37） 86.37+所有权

委 托 经 成 营

计算或分权利金 30 100 2 68 30

+拥有所有权

综合（3）赛局均衡

由于开发商如不接受政府所提出的任何建议，则双方利得皆为（P ，0），因此厂商会接受的是有「设定地上权」、「租赁」、「委托经营」与「出售」。而政府在获得最高利益。

产的均衡会出现在政府「设定地上权」给厂商，而开发商赛局

的不动产，由于该类型有较高的开发利益，但是在公为一素地，由于利益丰富，本文假设有X 、Y 二家厂商参与竞争。 建筑成本亦将提高，估需要付出6亿元的建筑成本。 于本类型政府有五种情形可以处理，即维持空地、设定地上权、出租、出售与委托经营，而开发商对应的反应为接受或是拒绝，因此可以绘出赛局树枝图如下：

该四种方式中，政府会倾向于最高的利得，政府会选择设定地上权，故仅有设定地上权一途可以 准此，B 类型不动接受的情形。 （四）C 类型之1.参与人：台北市政府与开发商 2.假设条件：

（1）本类型为具财务效益共经济上较不具有优势，开发商加入开发的诱因非常高。此类不动产即该土地上无任何建物。

（2）所有权为P ，该不动产于该年度的市场价值假设为50亿元。 （3）不论是设定地上权或是租赁权，期间皆为20年。

（4）由于该类型之财务效益高，开发利益较高，故预计20年内的开发利得有400亿元；此外，（5）为了取得更高的收益，3.赛局树状分析

（1）C 类型的赛局树形图

由