城乡一体化居民养老保险制度研究文献综述_郝晓娟

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作者简介：

何银花(1991—)，女，土家族，湖南省慈利县人，湖南农业大学学生，农村社会保障。

1引言

城乡一体化居民养老保险所覆盖的对象是没有得到职工基本养老保险的所有城乡居民，特别是相当一部分生活来源没有可靠制度保障的城乡老年居民。它符合科学发展观的要求，可以解除居民对养老送终的顾虑和担心，有效保证老年人晚年的生活质量，减轻子女的负担，利于促进社会的和谐与稳定。2012年5月7日，中国人力资源和社会保障部、财政部召开全国新农保和城居保制度全覆盖工作动员视频会议，宣布从2012年7月1日起在全国范围内启动城乡居民养老保险全覆盖工作，计划年底前完成。

随着新农保和城居保的推广，我国各级政府积累了丰富的实践经验，学术界也进行了许多研究，通过对大量文献资料的梳理与归纳，将我国理论工作者关于城乡一体化居民养老保险的观点整理为如下部分。2城乡一体化养老保险制度的内涵与必然性

2.1城乡一体化养老保险制度的内涵

曹信邦（2006）提出城乡养老社会保险制度一体化是指城乡养老社会保险制度统一。城乡养老社会保险制度一体化的目标是打破城乡二元保障分割体系，让所有的人，无论是居住在城镇还是居住在农村，都能够覆盖在养老社会保险制度范围内，享有养老社会保险的权利，享有现代社会文明的成果，实现城乡经济、社会和谐发展。需要说明的是，城乡养老社会保险制度一体化并不是城乡养老社会保险的完全等同，把城乡养老社会保险完全等同的观点不利于城乡养老社会保险一体化。由于城乡经济发展水平、城乡劳动者收入的计量方式、城乡居民生活指数等有区别，城乡养老社会保险的缴费比例、缴费方式、待遇水平等也有差异。

牛桂敏（2010）认为，建立“城乡居民养老保险制度”，凡年满

城乡一体化居民养老保险制度研究文献综述

郝晓娟，薛兴利

（山东农业大学经济管理学院，山东泰安271018）

［摘要］新农保和城居保这两项开创性的新制度，分别自2009年和2011年试点实施，试点期间积累了一定的实践经验和文献资料。随着研究的深入，对城乡一体化居民养老保险制度的呼声日益高涨。在查阅大量文献资料的基础上，对于城乡一体化居民养老保险的焦点问题，如城乡一体化居民养老保险的内涵与必然性、城乡一体化居民养老保险障碍分析、城乡一体化居民养老保险建设路径、城乡一体化居民养老保险制度设计等问题进行整理和总结，并分析了需进一步研究的问题，为城乡一体化居民养老保险制度的进一步研究提供借鉴。

［关键词］城乡一体化；居民养老保险；文献综述

16周岁以上没有参加养老保险的城乡居民，都可以参加城乡居民养老保险。打破以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍，即将符合参保条件的居民，无论户籍在城镇还是农村，都纳入统一的养老保障制度，缴费、待遇等城乡标准相同，从而在保险制度上没有遗漏人群，真正实现城乡居民全覆盖。

2.2建立城乡一体化养老保险制度的必然性

许多研究表明，建立城乡一体化养老保险制度既是必要的又是可行的，即具有必然性。现有文献对于城乡一体化的养老保险制度的建立基本上没有异议。大部分学者认为建立城乡一体化养老保险制度是十分必要的。熊思远（2003）认为，新中国成立后我国实施的是城镇偏向的社会保障制度，这一制度导致了城镇保障过足、农村保障不足。改革开放后，我国社会组织形式、城乡结构关系、社会价值观念等领域的一系列变化，尤其是中国加入WTO要求对农民实行“国民待遇”的现代法治原则，这些都对我国现行的以城镇偏向为主要特征的社会保障制度提出了挑战。在这种背景下，扭转我国社会保障制度中的城镇偏向，建立城乡统一的社会保障制度，就成为解决历史遗留问题、顺应改革发展潮流、促进城乡协调发展的关键。他指出建立城乡统一的社会养老保险制度是改革开放的客观要求，同时是解决好“三农”问题的时代需要。

刘昌同（2008）提出必须尽快实行模式基本一致、养老保险待遇可以合理衔接的社会养老保险体系，使社会养老保险工作在统一协调的政策下健康发展，以适应社会各类人员在市场经济中合理流动，加快推进劳动力市场的建立。刘军伟（2011）也提出统筹发展城乡养老保险制度是促进劳动力流动、优化社会资源配置、缩小城乡居民收入差距的重要措施与手段。

理论界多数学者认为建立城乡一体化的养老保险制度的条件已经基本成熟。童广印、薛兴利（2009）指出现在已经具备了统筹城乡社会养老保险制度建设的政治条件、经济条件、制度条件以及政策条件。武建新（2009）认为，构建城乡一体基本养老保险制度的可行性在于：一是中央财政收入的稳健增长；二是北京养老保障城乡一体化模式的可行性参考；三是我国目前的土地政策推动了城乡一体化养老保险制度的实现；四是农村养老观念的转变，在市场经济日益发展的今天，越来越多的农民则希望自身养老，这也在一定程度上推动了城乡一体化的发展。这些内在和外在条件已经为城乡一体化的养老保险制度的建设打下了基础。

3城乡一体化养老保险制度建设的障碍分析

城乡一体化的养老保险制度亟需建立，虽然有其实施的可行性，但是也存在很多的障碍，对此，学者们从不同角度和层面进行了不同的分析。曹信邦（2006）提出了体制性因素、经济性因素、人口性因素、公民权体系缺乏、农民利益表达权缺位以及技术性因素等阻碍中国城乡养老社会保险制度一体化建设的阻碍性因素。具体是制度和保障水平不同导致的体制障碍；城乡经济发展水平的差异过大以及城乡政府财政的承受能力不同导致的经济障碍；城乡人口比例的不合理，导致农村劳动力隐性失业，使农村居民收入水平下降，制约城乡养老社会保险一体化；城乡养老社会保险制度一体化需要建立在统一的公民权基础之上；农民利益表达权的缺失还相当严重，漠视和侵犯农民利益表达权的现象也时有发生，农民利益表达权缺失阻碍中国城乡养老社会保险制度一体化；技术性障碍主要表现在：一是目前还没有建立投保人的全国统一的养老账户，二是还没有建立全国性网络技术来确保对参保农民的准确的信息采集、账户的及时转移。牛桂敏（2010）还提出了城乡基本养老保险参保方式不同，城乡基本养老社会化程度和保障水平差距大，城乡基本养老保险基金社会互济功能差异大等障碍。因此，在城乡一体化养老保险制度建设时，应充分考虑上述障碍性因素，确保城乡一体化养老保险制度的顺利运行。

4城乡一体化养老保险制度建设的路径

居民养老保险城乡一体化不是一蹴而就的，城乡一体化养老保险必须经过一定路径才能达成。许多学者都提出分阶段分目标完成的策略，其中刘军伟（2011）提出“先城市、后农村、进而实现城乡一体化发展”的原则分三步完成：第一步，在农村，要力争实现国务院在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出的“2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”目标；第二步，从2021年到2040年，抓紧实现“二元养老保险模式”向“一元养老保险模式”的过渡。政府应当在“制度统一，待遇有别”原则指导下，逐步统一城镇社会养老保险制度与农村社会保险制度的筹资模式、养老金管理与运营机构、养老金缴费及支付标准、基金投资方式等，扫除阻碍城乡养老保险统一的制度性因素，建立城乡养老保险制度的过渡机制；从2050年起往后为“城乡一元化养老保险模式”的形成期。实现“二元养老保险制度”向“一元养老保险制度”转换的时机已经完全成熟，政府应当在这一阶段将城乡两种社会养老保险制度统一为城乡一元的国民社会养老保险制度。戴卫东（2010）也是提出三步走，过程基本一致，只是时间上比刘军伟提前许多：第一步(2010～2012年)加快新型农村社会养老保险试点，与城镇职工基本养老保险制度、城镇居民生活费代发政策、城乡最低生活保障制度以及农村五保户制度一起构成养老保障体系。第二步(2013～2020年)，到2020年前，也就是新型农村社会养老保险覆盖面扩大、制度定型之际，推动以“一个制度，多档次缴费”为特征的“城乡居民社会养老保险”制度。第三步(2021～2035年)，统筹城乡基本养老保险制度。到2035年前后，与全国城乡社会保障制度统筹步调基本一致。

还有学者提出通过农民工社会养老保险进行过渡的方式。卢海元(2008)提出，建立农民工社会养老保险制度是实现城乡养老保险制度统筹发展的一个关键环节，主张通过为农民工建立个人账户制度，优先解决他们的养老需求，来辐射和带动农

村居民参加社会养老保险，进而实现城乡社会养老保险制度的一体化发展。

岳宗福（2009）提出了个体工商户、自由职业者及其他灵活就业人员、农民、失地农民、进城务工人员等不同主体参保的路径选择。个体工商户、自由职业者及其他灵活就业人员加入养老保险体系应是强制性和自愿性相结合，这部分劳动者只要激励性政策措施到位，他们应该都会积极参保，但必须明确一旦自愿选择参保就不能随便退出，且养老保险部分缴费不足15年只按活期存款计算利息，到退休年龄后可以一次性取出。农民加入养老保险体系也应遵循自愿性与强制性相结合的原则，具体的参保路径可以参照灵活就业人员的办法。失地农民应该由当地政府责成原征用土地者按当地社会平均工资一次性为每个失地农民补缴15年的养老保险费用，如果原征用土地者难以确定，就应由当地政府负责为失地农民补缴这笔费用。进城务工人员有土地的进城务工人员又可以划分为愿意放弃土地的和不愿意放弃土地的两种情况。不愿意放弃土地的进城务工人员可以像农民一样自愿选择是否加入养老保险体系；愿意放弃土地的，必须像城镇职工一样强制性纳入养老保险体系，资金来源可以采取“以土地换保障”的办法解决，即一方面可以由接管其土地的单位或其他农户为其缴纳一部分(也可以由接管其土地的单位或其他农户按合同每年给付一定的金钱，由其自己缴纳)，缴费标准应当与城镇职工一样。

5城乡一体化养老保险的制度设计

首先，建立完善社会养老保险系统，必须加强社会养老保险的法制建设。刘同昌（2008）认为只有把社会养老保险用国家法律法规的形式确定下来，明确养老保险的内容和标准并统一养老保险形式，才能使社会养老保险活动有章可循，有法可依。

第二，根据保险学的“大数法则”原理，覆盖面的扩大应该基本上可以弥补由于缴费比例降低带来的资金不足问题。岳宗福（2009）提出新的制度设计应采取“大个人账户与小统筹账户”相结合的模式。具体而言，就是每个劳动者基本养老保险账户的规模统一设定为个人缴费工资的24%，每个劳动者养老保险账户的结构统一设定为养老金个人账户、养老金全国统筹账户和养老金地方统筹账户三大模块。每个模块的规模统一设定为:个人账户为个人缴费工资的16%(个人负担一半，单位负担一半)、全国统筹账户为3%(全部由单位负担)、地方统筹账户为5%(全部由单位负担)。

第三，建立养老保险全国统一的社会保障号码。武建新（2009）要建立城乡一体化养老保险制度，打破居民的身份限制，建立养老保险全国统一的社会保障号码。目前制约我国实现城乡一体化的养老保险制度的一个主要障碍就是城乡分割的居民身份，这种状态限制了农村劳动力的流动，限制了农民的收入来源，限制的农民工的享受养老保障权利。因此，应当打破这种分割的居民身份，通过建立全国统一的社会保障号码，实施城乡居民一体化养老保险制度。岳宗福（2009）也提出新的制度应建立基本养老保险“一卡通”。即每个劳动者，不论农民、市民还是进城务工人员，都要拥有一个与身份证号码相关联的社保号码，拥有一个与身份证同等重要的社保卡。

最后，吴利明（2011）等提出要建立包括基础性养老保险、转移性保障和补充性保障在内的覆盖城乡居民的、多层次的具有科学性、可操作性和前瞻性的养老保险运行模式。

6小结与简评

过去二元分割的城乡治理体制使养老保险制度在农村和城市有很大的区别，但是随着社会的不断进步和经济的持续发展，养老保险制度必然会迈入城乡一体化的进程中。城乡一体化的养老保险制度并不代表城市居民和农民的养老保险待遇完全等同，而是让城市居民与农民的养老保险是设定在同一个制度内，能让资源在城乡之间自由流动，而不再受到城乡二元制度的制约。

现阶段的文献除了在城乡一体化居民养老保险建立的必要性和现实意义上达成共识以外，关于城乡一体化居民养老保险建立的可行性、新农保未来制度设计等均存在分歧。多数学者认为，为了应对“白发浪潮”的到来、克服城乡分割管理的弊病、跟进社会发展的脚步，迫切需要我国建立城乡一体化居民养老保险来保障城乡老年居民的生活。关于新农保建立的可行性，学者观点分成两派，部分学者认为，我国经济状况目前并不允许实行城乡一体化养老保险制度；与之相反，多数学者通过测算认定，我国经济发展水平已经允许建立城乡一体化居民养老保险制度，我国政治环境已经成熟。

综上所述，对城乡一体化养老保险制度建设的研究，主要集中在建立城乡一体化养老保险制度的必要性、可行性、障碍以及制度设计，定性研究较多，定量研究少，这难免观点的片面化，并不能设计出有效的社会保障制度服务于我国广大的城乡居民。我国政府工作者与学者还需在实践中不断总结经验教训，以尽快完善城乡一体化居民养老保险制度，保障居民权益，建设和谐社会。

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作者简介：

郝晓娟（1989—），女，汉族，山东莱芜人，硕士研究生，从事农村公共管理研究。

薛兴利（1962—），男，汉族，山东临朐人，教授，博士生导师，从事农村公共管理研究。

执行者可以帮助政策对象进行政策实施。政策实施正确性反映政府政策是否按原计划执行、资源利用是否有利于取得好的政策效果。政策实施合适性反映政府政策是否被很好实施、政策实施中是否克服遇到的难题、顾客知道政策是否顺利实施。因而，内部流程层面重点应放于提高政策制定的合适度、加强政策实施的管理上，设计的具体指标如表3。

2.2.4学习与成长层面。学习与成长层面，是指政府政策制定

者为制定出合适

度高的政策以及

政策实施者为较

好完成关键的战

略性工作，应该

具备的条件。学

习与成长层面，

设计政策评估指标时，应该以内部流程层面的目标为基础，明确实现政策战略的前提条件。人力资源、组织资本和信息资本是实现政策战略的前提条件。在1990年美国管理学家彼得·圣吉出版了《第五项修陈—学习型组织的艺术与实务》一书，激起了人们对学习型组织研究的热潮。党的十六大报告中指出：要“形成全民学习，终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”党的十七大报告提出要提高政府效能（是指政府履行职能的能力或者是政府体系所生产的公共产品和向公众提供的服务的水平）。政府效能与政府人员的能力密切相关，政府人员个人的能力取决于个人先天素质，以及经过后天学习之后再造的素质。马斯洛需求层次理论告诉我们，生理需求、安全需求、社交需求属于低级需求，尊重需求、自我实现需求是高级需求。目前，在我国经济发展到了一定程度，政府部门尊重人显得非常重要。创造一个良好的成长环境，诸如给予学习培训机会，人际关系融洽，有利于政府人员素质和觉悟的提升。创立鼓励创新、竞相创新的文化氛围，给予创新者适当精神或物质奖励，会促使政府人员不断在思想观念上、行政方法上、行政体制上实施改革和创新，实现自我价值，提高政府人员满意度。此外，目前是信息时代，网络已经在人们工作、生活中占有举足轻重的地位。政府政策主要通过网络发布、传递，政府为提高效率借助于网络办理相关事务，公众也通过网络获得政策信息。而政府网络技术装备水平高、覆盖度高、使用得当，才能真正提高效率，方便顾客，有利于政策顺利实施。因而，学习与成长层面重点应放于提高个人素质、提升政府革新能力、增强网络能力上，设

计的具体指标如表4。

3评价与结语

基于平衡记分卡的科

技创新企业税收政策绩效评估指标体系具有科学性。由前述的政策绩效评估指标体系的主要内容看出，既有长期指标又有短期指标，既有财务指标又有非财务指标，既有内部指标又有外部指标，从而实现多角度多方位的平衡；又按照因果关系层层建立评估指标，因而评估指标体系具有科学性。

没有考虑风险。由前述的政策绩效评估指标体系的主要内容看出，这里没有设置风险指标，事实上政策制定、实施、评估都存在一定风险。在评估实施中要注意风险。

科技创新企业税收政策绩效评估指标体系是科技创新企业税收政策绩效评估的关键环节。在构建科技创新企业税收政策绩效评估指标体系之后，要从整体上评估科技创新企业税收政策绩效，可利用层次分析法计算各项政策评估指标的权重，运用模糊数学的方法计算各项政策评估指标的隶属度，将某项政策评估指标隶属度与该项政策评估指标权重的乘积相加，其和即为政策绩效评估值。这里的研究比较粗浅，但也是一次新的尝试，对科技创新政策绩效评估的发展具有一定的意义。

基金项目：河南省软科学研究项目“基于平衡记分卡的河南省科技创新企业税收政策绩效评估研究”，编号：102400420056。

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作者简介：

牛彦绍(1962—)，男，河南漯河市人，教授，主要研究财务、税收、粮食经济

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