成渝实验区比较研究

成渝“试验区”比较研究

2007年6月，中央批准重庆市和成都市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”（以下简称“试验区”），这是继上海、天津之后由国家批准的第四家全国综合配套改革试验区，因此在国内外引起强烈反响，许多媒体甚至称其为“特区”。成渝“试验区”的主要任务是推进城乡统筹发展和缩小城乡差距，涉及土地、金融、户籍、就业、社会保障、政府改革、产业发展、基础建设、城乡规划等许多方面，它们因成渝不同的自然条件、发展水平和行政体制而具有不同的重点和特色。オ

一、成渝”试验区”建设面临的不同背景

范围：成渝“试验区”范围不同。成都“试验区”建设是在一个市的范围展开，重庆“试验区”建设实际上是在一个省的范围展开。

体制：重庆市具有更优越的体制优势，实验方案等直接上报和请示中央，成都市则是在省的领导下进行，各种方案需向省请示后转报中央，这将在一定程度上影响决策和贯彻执行的效率。

自然条件：成都市是大平原，有利于圈层推进的城市化进程；重庆市则以山城和丘陵为主，城市化进程更需要依托轴线推进。

发展水平：正因为重庆市”试验区”事实上是涉及一个省而不是一个城市，为了更具可比性，我们在进行成渝“试验区”比较时，将成都市与重庆都市发达经济圈、成都经济区（5市5县）与重庆一小时经济圈（23个区市县）、四川省与重庆市、川渝毗邻区县作一一对应的比较。在表1和表2可以看到这样几个特点：（1）GDP差距不明显，重庆略高。200 6年人均GDP，成都市22269元，重庆都市发达经济圈23224元，比成都市高4%；成都经济区15303元，重庆一小时经济圈16366元，比成都经济区高7%；四川省10546元，重庆市1 2457元，比四川省高18%。（2）财政收入差距巨大。2006年人均财政收入，成都市1693元，重庆都市发达经济圈2270元，比成都市高34%！成都经济区832元，重庆都市发达经济圈1095元，比成都经济区高32%！四川省697元，重庆市726元，比四川省高4%。（3）

川渝毗邻区域的差距最为突出，四川区县大大落后于重庆。31个川渝毗邻区县比较，2006年人均GDP，四川17个区县平均为5832元，重庆14个区县平均为9058元，重庆比四川高55%！2006年人均财政收入，四川17个区县平均为115元，重庆14个区县平均为460元，四川仅相当于重庆1/4的水平！令人震惊！从承接中心城市产业转移、工业化和支柱产业实力、体制优势等看未来发展趋势，重庆发展可能会更快，差距可能还会拉大。（4）从前面3个特点已经可以发现，重庆市内部的区域差距和城乡差距，比四川突出，重庆都市发达经济圈、一小时经济圈与三峡库区和渝东南的差距很大，城乡收入差距也比四川略大，四川的农民人均纯收入略高于重庆，重庆的城镇居民收入则高于四川。（见表1）难点和重点：上述区情决定了成渝”试验区”建设的不同难点和重点：成都要解决和探索的是城区与郊区(郊县)、大城市与周边卫星城市的城乡统筹发展；重庆要解决和探索的则是主城区、郊区(郊县)、县域的城乡统筹发展，即一个省域范围内(中心)城市与农村、市域经济与县域经济的统筹发展，特别是要解决和探索库区经济社会的发展问题。成都市“全域成都”和重庆市“一圈两翼”的提出，正是这一背景的产物。

注：（1）成都经济区范围包括5市5县：成都市、德阳市、绵阳市、眉山市、资阳市，以及乐山市的市中区、峨眉山市、夹江县；雅安市的雨城区和名山县；（2）重庆一小时经济圈包括23个区县：主城九区、渝西地区12个区县以及长寿、涪陵，即：主城九区、涪陵、江津、合川、永川、长寿、綦江、大足、潼南、荣昌、铜梁、璧山、南川、万盛、双桥；（3）本表根据《四川统计年鉴2007》、《成都市统计年鉴2007》、《重庆市统计年鉴2007》、《重庆直辖10周年—数据与分析》相关数据计算。

二、重庆特色：“一圈两翼”

重庆是我国西部最发达的特大中心城市之一。直辖使重庆中心城市生产力不断得到释放。1997年直辖后，针对新的大重庆行政区范围，重庆着力推进将全市划分为主城都市区、渝西走廊、三峡库区、渝东南少数民族地区的四大板块的区域发展战略，并通过八小时重庆、

半小时主城等基础设施建设强力推进。这一战略为主城生产力向外扩张创造了条件，扩大了腹地，并带动周边区县进入最快的发展时期，特别是主城和渝西经济走廊，地理区位和经济基础较好，发展很快，一小时经济圈的雏形和趋势已跃然纸上，但库区和渝东南的发展则相对落后。2007年初，重庆将四大板块的发展战略确定为“一圈两翼”三大板块，即“1小时经济圈”和渝东北、渝东南“两翼”。（重庆“一圈两翼”的含义是：依托“１小时经济圈”发展优势产业，与四川共同打造国家新的增长极——成渝增长极；以库区腹心城市万州区为中心的渝东北和以黔江为中心的渝东南则合理开发矿产资源，发展特色农副产品加工和特色旅游产业。）

“一圈两翼”既是重庆的区域发展战略，且深刻蕴涵着重庆统筹城乡的发展模式、工作重点和着力方向。如上分析，重庆市实际上是一个省域经济，统筹城乡发展包括两个层次的任务：一是中心城市（主城区）与其郊区（县）的城乡统筹发展，二是中心城市与全市域县区的城乡统筹发展。一小时经济圈以重庆主城为中心，１小时车程为半径，涵盖23个区县，2006年常住人口1674万人，GDP 2710亿元，分别占全重庆的60%和78%，是重庆经济的主体，是带动“两翼”的本钱，是重庆的“珠三角”，做强“一圈”是提高重庆统筹实力、带动“两翼”、实现城乡统筹发展和区域协调发展的选择。与此同时，一小时经济圈又是主城与郊区（县）实现城乡统筹发展的重要载体。在讨论重庆一小时经济圈时，人们往往更多谈论如何承接和吸引中心城市产业转移，其实，一小时经济圈更是重庆主城生产力进一步向外扩张的紧迫要求和必然选择，主城土地、环境、劳动力等生产要素的紧缺，迫使制造业向远离中心城区的区域转移，在我国已是一个大趋势。重庆北部新区等新城建设为主城生产力向外扩张创造了条件，现在，这种产业转移和扩张，将在更大的空间展开。

重庆在论证“一圈两冀”时提出：打造“１小时经济圈”是重庆破解城乡二元矛盾的需要。长期以来，重庆市大城市与大农村并存，渝东北和渝东南是大农村连片区，这里山路崎岖，交通不畅，其发展主要依靠大城市的辐射。而“１小时经济圈”显然增加了大城市的辐射力，引导渝东北和渝东南的人口向“１小时经济圈”转移，这既能促进贫困地区的人口

全面脱贫，又能减轻渝东北和渝东南的环境压力。破解三峡库区产业空虚难题，也需要“１小时经济圈”的带动。由于种种原因，三峡库区产业基础薄弱，就业条件欠缺，产业发展环境堪忧，招商引资异常艰难。尤其是巫山、奉节等县地处大山之中，除矿产资源开发外，其余工业产业几乎为零。如果发展东部地区淘汰下来的化工企业，又对长江水资源形成潜在威胁。面对库区产业发展难题，“１小时经济圈”将有效吸引库区人力资源，最终使库区发展成为全国最大的生态旅游区。（本文作者根据重庆社科院为《潼南融入重庆一小时经济圈高端论坛（2007-4-30于重庆）》提供的背景资料整理。）

“一圈两冀”得到中央的高度肯定。2007年9月国务院批复《重庆市城乡总体规划(2 007-2020年)》文件，即《国务院关于重庆市城乡总体规划的批复》(国函〔2007〕90号)文，明确重庆五大定位：“重庆市是我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。” 国务院批复文件要求，重庆市要按照建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的要求，在规划区范围内，实行城乡统一规划管理，加快以都市区为核心的“一小时经济圈”发展，引导渝东北和渝东南地区协调发展，逐步缩小城乡差距和地区差距。要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，引导城乡产业分工协作，统筹做好重庆市城乡规划、建设和管理的各项工作。要大力推进经济增长方式的转变，积极调整产业结构和布局，优先发展高新技术产业和第三产业，不断完善城市功能，充分发挥城市的辐射带动作用，形成大城市带大农村、城乡统筹协调发展的整体推进格局。逐步把重庆市建设成为经济繁荣、社会和谐、设施完善、生态良好、特色鲜明，城乡统筹发展的现代化城市。这是中国第一部经国务院批准的城乡总体规划，也是重庆市探索建设全国统筹城乡综合配套改革试验区以来第一个经国务院批准的重要规划。

三、成都特色：“全域成都”

成都也是西部地区最发达的特大中心城市之一。成都与重庆比有两个突出特点：第一，成都”试验区”建设是在一个城市范围（而不是一个省域范围）进行探索，成都统筹城乡发

展因此需要重点处理好城区与郊区、中心城市与卫星城市的关系，要重点在城市功能（城市内部）和城市分工（城市群内部）上做文章。第二，成都自然条件优越，腹地广阔且富裕，特别是地势平坦，城市化进程很容易走圈层推进道路。一般来说，平原城市“摊大饼”的扩张模式能够获得成本低且溢出效益高的好处，但是，当城市规模扩张到一定程度后，就会出现拐点，出现不经济现象，而且会面临资源环境的制约，从而迫使和推动城市化发展道路的转型和深化——城市分工和城市群的成熟和崛起。成都正处于这一发展阶段。

成都的城市化进程与全国一样，改革开放后特别是近10年进入快速发展时期。上世纪70年代，成都市城乡分野基本上以一环路为界，但一环路以内还有部分农田，到80年代末，一环路以外全部是农村，90年代二环路以外全部是农村，到21世纪初，城区已填充到三环路，但三环路以外全部是农村，现在，三环路以外已被城市和非农建筑迅速占领，成都市居民最为直观地看到，每10年甚至5年，城区就会有很大扩展，目前这种趋势正呈现加速态势。城区扩展还不仅于此，伴随成都平原快速交通网络的逐步形成，伴随城市人口的不断膨胀和改善居住及环境要求的不断提高，伴随中心城区生产要素价格的飙升特别是城区土地的稀缺，周边卫星城市逐渐成为中心城区居住功能和制造业功能转移的承接地，以特大中心城市为核心、大中小城市集群发展的都市连绵区，正在成都平原形成，过去离成都一天车程的都江堰等周边城市，现在有了快速通道连接，仅需十来分钟或半小时车程，商品房价格近1 0年来也从几百元涨到数千元甚至上万元，也许要不了多久，北京五环的格局将在成都上演，成都钢铁厂将面临再次搬迁。从2003年提出“三个集中”到2007年提出“全域成都”，正是这一发展背景的必然产物。

“全域成都”的核心内容是统一规划和建设成都12390平方公里市域，形成“一区两带三圈层四基地”布局格局。“一区”：1个特大都市区，由中心城和华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等6个新城构成；“两带”：龙门山和龙泉山两个旅游发展带；“三圈层”：成都城市的三个圈层；“六走廊”：中心城—华阳—正兴，中心城—双流—新津—蒲江，中心城—温江—邛崃，中心城—郫县—都江堰，中心城—新都—青白江—金堂，中心城—龙泉

驿；“四基地”：争取用10年时间，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。“全域成都”强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。中心城区要考虑更好地发展高端产业，如高新技术产业、现代服务业，周边区县则更好地承担制造业和居住功能、生态功能，但他们又不是分割的，他们是城乡间、区域间紧密联系的一个有机体系。（李秋怡、邹渠、方野：《“全域成都”勾画试验区远景》，《四川日报》，2007年10月10日。该文介绍，今年（2007年）9月2日，成都对外发布未来10年试验区总体目标框架文件，寄望用10年时间，建设成为中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地，高新技术产业基地将主要以现在的高新南区为主，现代制造业基地由龙泉经济开发区，彭州，青白江—新都和新津—双流这四个片区以及20个工业集中发展区和10个工业集中发展点构成，现代服务业基地主要包括：中心城区将以金融、信息、会展等高端产业为核心，形成北部商贸片区、南部科技商务片区和东部工业商务等三大片区，现代农业基地则以地势来划分，平原地区集中发展粮油、生猪等农业产业，丘林地区重点发展水果等产业，山区则重点发展林木和水产。）

围绕“一区两带三圈层四基地”，成都市推出了一系列基础设施和产业项目，拟投资千亿元，启动实施城乡交通五网（轨道交通网、市域高速公路网、市域快速通道网、中心城区快速路网、新市镇路网）、配套设施和智能交通系统等三大类共31个重大交通项目建设，打造城乡统筹、区域一体、系统综合的“全域成都”立体交通网，未来两年内将投资160

余亿元修建“二环 + 11射”13条免费城市快速通道，在全市域范围初步形成快速度、大容量、多方式的城市交通走廊。（黄颖：《千亿元打造“全域成都”立体交通网》，《成都日报》，2007年9月29日。）

“全域成都”实际上是把“成都”作为“城市”的代名词和发展标杆，来描绘成都、鼓舞人心、明确方向和部署工作。“全域成都”的目标，成都市委李春城书记在今年（200

7年）7月召开的中共成都市十一届二次全委（扩大）会议上有一段精辟阐释：“城市是现代的城市，农村是现代的农村；现代城市和现代农村和谐相融、充满活力，现代文明和古代文化交相辉映、充满魅力；城乡的天更蓝、水更绿、百姓的生活更幸福。”オ

四、四川特色：三个层次推进

成渝“试验区”建设不仅仅是成都的机遇，也是四川的机遇和中央对四川的要求，四川正从三个层次积极推进。第一层次是成都“试验区”建设；第二层次是三个试点市，四川选择具有不同特点的自贡市、德阳市、广元市，在全市域范围进行统筹城乡试点；第三个层次是试点县（区），在除三州外的全部非试点市中均选择一个县，在县域范围进行统筹城乡试点。他们具有不同的自然条件和发展基础，面临不同的发展机遇，具有不同的重点任务、重点领域和关键环节。

成都“试验区”建设将发挥国家级“试验区”的作用，积极探索较发达的城市区域统筹城乡发展的模式。成都早在2003年提出“三个集中”（土地向经营大户集中、居民向城镇集中、工业向园区集中）和城乡一体化等探索统筹城乡发展的模式，从城乡规划、基础建设、公共资源配置、行政管理制度改革、户籍制度等领域进行了许多尝试，2007年6月中央批准成都市成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市进一步提出“全域成都”目标。成都统筹城乡发展的重点领域主要有以下方面：成都作为中央批准的“试验区”，要在全国、全省发挥作用；作为发达的平原区域，应有较高标准和率先要求；作为中心城市，要做好城市功能的文章，特别要在中心城市功能上做好文章；作为大城市带大郊区的城市主导型区域，要在农民工市民化上做出表率；成都特别要发挥“试验区”的政策优势，在农村金融、农地流转等敏感领域大胆试，为全国和全省提供经验。成都市有许多优势，但与重庆的直辖层级从而效率优势比，存在一定弱势，要主动学习重庆经验，在中央和四川省支持下，提高效率。可否探讨类似中心城市计划单列、模拟直辖等方法？

三个试点市和试点县现在也在积极思考和论证统筹城乡发展的试点方案。我认为，试点市和试点县(区)要从以下几个方面思考重点任务、重点领域和关键环节。

第一，自然条件和经济基础与统筹城乡发展。区域发展的不平衡性在四川特别突出，他们对统筹城乡发展有重要影响。

（1）发达地区要突出三大重点：城乡协调发展、进城民工市民化、中心城市功能，促进城市转型和提高城市发展质量。工业发展水平较高的绵阳市、德阳市、攀枝花市、自贡市等市县，当然还有成都市，具有较强的以城带乡、反哺三农的实力和能力，应该有更高的统筹城乡发展指标，特别要在发挥城市功能和区域性中心城市功能上做文章，特别要在提高进城民工及其家属的住房、社会保障、就业、子女入学等方面作好工作，留住进城农民，帮助他们更好地融入城市，提高他们在城市的生活质量。

（2）欠发达区域的三大重点则应考虑：新农村建设、基础设施建设、工业化（县域经济），要抓重大项目布局。四川广大的丘区和山区目前发展水平还比较低，农业比重还比较大，基础建设和工业发展滞后，许多地区建国以来没有大型项目布局，因此，这些地区要把新农村建设和县域经济放在突出重要的地位，要把水利和交通为重点的基础建设放在突出重要的地位，国家和省要在重大项目上向这些地区倾斜，要通过市场化渠道积极吸引外部资金和产业，积极推进工业化和城镇化，在相当一段时期里，提高县域经济实力、以城带乡实力和反哺三农实力还是这类区域统筹城乡发展中的重要任务，不能盲目制定过高要求。四川丘区统筹城乡发展尤其要关注重大项目，特别是水利和交通为重点的基础建设、资源加工和农业产业化重点项目。

（3）生态脆弱地区和民族地区重点关注：民族政策、生态政策、可持续发展、中央财政转移支付。民族地区和生态脆弱地区统筹城乡发展更具有特殊性，要与民族政策和生态政策结合起来，要探索生态公共产品的供给机制和补偿机制，探索生态产品商品化途径，探索国家和中下游购买生态公共产品的可能形式，特别要真正实现基本公共产品均等化这一新的

发展目标，在提供生态产品、建设长江上游生态屏障、实现可持续发展中，实现统筹城乡和区域协调发展。

（4）县域和市中心区：县域和市区的重点也不同，现在市、县、区都在思考和规划统筹城乡发展的总体思路，从我所接触的一些案例看，一个城市里的各个区与县域不同：市区是城市功能的载体，他们要考虑从行政中心、信息中心、流通中心、高新技术研发中心等不同的优势出发提升城市功能和竞争力，要考虑城市文明和城市美化，要帮助进城民工及家属融入城市和提高生活质量，这些需要市中心区各区的合作，市区往往还存在行政职能不完整的情况；县域则是一个完整的实体，四川的县域经济因发展水平还不高，在强调工业化的同时，要把新农村建设放在突出重要的地位。

第二，三个试点与统筹城乡发展。川渝合作示范区、扩权强县试点县、统筹城乡试点县，是四川县域经济发展中正在推进的重要工作，对统筹城乡发展有重要影响。

（1）川渝合作示范区。四川与重庆毗邻的14个县区要借助川渝合作示范区（县）建设机遇，学习和借势重庆，促进县域经济和统筹城乡发展。

川渝合作示范区建设是川渝合作共建成渝经济区的两个层次内容之一。川渝两省市正从两个层面推进成渝经济区建设。一是两省市的合作，2007年4月2日，四川省和重庆市在成都签署了《关于推进川渝合作共建成渝经济区的协议》；二是川渝毗邻区域的合作，2 007年4月2日《关于推进川渝合作共建成渝经济区的协议》已经提出并开始推进，2007年10月20日，两省市相关部门和涉及区县，在四川省广安举行了“首届川渝毗邻地区合作互动工作座谈会”，签署了《川渝毗邻地区合作互动框架协议》和《川渝毗邻地区合作互动工作协调机制》两个合作文件，各个部门和涉及区县也开展了一系列合作。

川渝毗邻区域有31个区县，涉及重庆14个区县：重庆一小时经济圈9个、渝东北5个；涉及四川17个区市县：泸州2个、遂宁3个、内江2个、广安4个、达州5个、资阳1个，多数与重庆一小时经济圈毗邻。事实上，这是一个以重庆一小时经济圈为重心的合作

区域，重庆是主导。川东北历来为重庆腹地，受重庆辐射，历来有“大车跑重庆”之说，川南与重庆毗邻区域也与此类似，遂宁则明显受成渝经济区双核的共同影响，资中和资阳类似。

这个区域里原重庆区县的发达程度原本就高于四川毗邻区县，因为他们离中心城区近，是重庆的核心圈层，区位条件与成都的远郊和卫星城相当。重庆直辖后，过去差距不大的毗邻区县也在拉开差距，划到重庆的县区的发展水平现在远远超过四川的毗邻县。比如，自然条件和人文条件相同，过去差距不大的四川蓬溪县与重庆潼南县，2006年，人均GDP，蓬溪县为4764元，潼南县为8950元，蓬溪仅为潼南的一半，人均财政收入，蓬溪县51元，潼南县185元，蓬溪县仅为潼南县的28%。四川隆昌县与重庆荣昌县比较也类似，2006年，人均GDP，隆昌县为7513元，荣昌县为10169元，隆昌相当于74%；人均财政收入，隆昌县1 25元，荣昌县404元，隆昌仅为荣昌的31%。重庆直辖以来，川渝毗邻区域基础设施和社会事业发展的差距更大，以交通为例，2006年公路密度，四川17个县区平均水平为0.71公里/平方公里，重庆14个县区（不包括主城区道路）平均水平为1.42公里/平方公里，比四川高整整一倍！在川渝毗邻区域，四川县区发展水平的各项指标几乎都只有重庆县区的一半，有的指标甚至只有1/3。（详细数据见表2）。

注：（1）川渝毗邻区域涉及四川17个市县区：泸州2个、遂宁3个、内江2个、广安4个、达州5个、资阳1个；涉及重庆14个县区：重庆一小时经济圈9个、渝东北5个。（2）本表根据《四川统计年鉴1998》、《四川统计年鉴2007》、《成都市统计年鉴2007》、《重庆市统计年鉴2007》、《重庆直辖10周年—数据与分析》相关数据计算，重庆14个县区面积摘自《重庆统计年鉴2002》。

川渝毗邻地区差距的形成原因，我认为主要是：（1）这个区域是成渝经济区双核中的重庆为中心的一核，重庆方面的条件当然更好；（2）重庆的县区更好地承接了特大中心城市重庆的辐射带动；（3）重庆区县分享了重庆直辖后大规模基础建设和直辖政策的成果；（4）直辖市的政策优势和县直管的体制优势。现在，川渝毗邻区域的重庆区县，又将因重

庆统筹城乡综合配套改革试验区政策的“全省性”，而比川渝毗邻区域的四川县区，享有更优的政策环境。如何分享重庆优势？我认为，川渝合作示范区（县）建设给四川县域经济发展提供了一次拉平政策落差和借势重庆政策的难得机遇，特别是四川在川渝毗邻区域的县区主要与重庆一小时经济圈的县区接壤，可以更好地承接重庆的辐射，而与重庆库区接壤的县区，又可以更好地学习借鉴重庆库区建设发展的经验和统筹城乡综合配套改革试验区政策，推进统筹城乡和县域经济发展。总之，川渝毗邻区域事实上是一个以重庆一小时经济圈为重心的合作区域，四川县区若能有效借势重庆（重庆主城区的要素扩散和市场牵引以及一小时经济圈的建设力度），就可能获得快速发展。

（2）扩权强县试点。扩权强县试点要处理好县域经济与市域经济的关系。

省直管县是重庆、浙江等县域经济较快发展的经验之一，今年四川正在积极推进这项改革试点，县域经济呈现蓬勃积极的新气象，令人振奋。在调研中感到，扩权强县试点要注意处理好两个方面的关系：

一是县域经济与市域经济的关系。既要借助扩权政策激发县域经济活力，加快县域经济发展，又要注意县域经济与市域经济的协调，注意县域经济之间的合作，市级部门既要支持和放活试点县发展，更要继续坚持对试点县的指导和协调，不能撒手不管。

二是做强县域经济与壮大区域中心城市特别是培育大城市的关系。四川地域广差异大，需要多层次多中心的中心城市，在强调做强县域经济的同时，不能忽视区域中心城市特别是大城市的培育和壮大，四川和重庆的城镇体系都存在缺乏大城市这个层次的问题，重庆在总结县直管体制的经验时，也有人提出说，当时没有到注意培育区域中心城市和大城市的问题，如果直辖时对万县和涪陵稍晚些推行直管县体制，也许现在就有若干个大城市发展起来了。这一点值得我们思考和吸取。

县直管与省的大小也有关系，管理层次受管理幅度影响，在这一点上，四川与重庆的情况差异较大，重庆实行直管县可以更有效的发挥特大中心城市重庆的作用，而四川则必须

把培育多个区域中心城市放在突出重要的地位，川东北、川南、攀西都应有能够带动区域增长的实力强大的区域性中心城市。就象我们常常说光有长三角、珠三角不足以带动广大西部地区的道理一样，光有成都不足以带动全川，光有重庆和成都不足以带动整个成渝经济区。

第三，重大项目和资源开发与统筹城乡发展。川东北天然气开发、金沙江水电开发、攀枝花钒钛资源开发对四川经济和统筹城乡发展有重大影响。

四川正在进入大规模资源开发时期，项目之大、地域之广，为历史之最，涉及区域的统筹城乡发展思路和方案，紧紧与资源开发结合在一起。

四川资源丰富，在国家能源战略和生态安全中具有突出重要的地位，我国西气东输、西电东送、南水北调等重大工程均涉及四川。四川钒钛资源居全国第一位，早在上世纪60年代已经开始大规模开发建设。四川水电理论蕴藏量和经济可开发量均占全国1/4，目前四川境内有已建在建的二滩、瀑布沟、溪洛渡、向家坝、锦屏等特大型水电站，到2020年，金沙江、雅砻江、大渡河“三江”流域水电投产规模可达到5170万千瓦，四川正在成为我国大规模水电开发建设主战场。四川天然气资源也居全国第一位，早在西部大开发战略实施之前已开始向外输送，是我国西气东输重要组成部分。2006年川东北大型天然气田的发现，使四川在西气东输中的地位更加突出。2007年1月21日揭晓的由中国科学院和中国工程院及565名两院院士投票评选出的2006年中国十大科技进展中，排名第二的是“川东北地区发现迄今最大整装天然气田”，（杨文婷、李斌：《中国十大科技进展揭晓》，新闻联播，2007年1月21日。）据有关部门规划，2010年，川东北天然气产量将达到200亿方左右，相当于其时全国产量的1/4，是目前全川天然气产量的总和，2006年9月，以川东北天然气开发为核心的“川气东送”建设工程指挥部在四川达州市设立，“川气东送”工程总投资7 00亿，从川东到上海的干线管道全长1702公里，是国家“十一五”重点建设项目，被称为继三峡大坝、西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调之后中国大陆第六大工程，甚至被称为可能改写中国能源格局的世界级工程，目前，川东北大规模天然气开发和相应的重化工

业园区建设已经启动。四川是长江上游和长江源头，是我国南水北调西线工程调水区和施工区，主要涉及川西北的甘孜藏族自治州（部分涉及阿坝藏族羌族自治州），在我国水资源配置、三峡库区安全、长江上游生态屏障建设中均具有重要地位。

大规模资源开发给四川人民描绘了一幅幅美好的发展前景。但四川资源有一个突出特点：基本上都是国家战略资源和特大型项目，而且开发区域人口密集。由于是战略资源和大型项目，资金门槛和技术门槛高，当地老百姓难以介入，而由于人口密集，移民搬迁和灾害风险的压力将更加突出。以瀑布沟电站为例，金沙江水电建设移民规模是许多同样电站的数倍，从而使移民矛盾加剧。川东北天然气既具有高压、高产特征，又是高含硫（巨毒）气田，开发建设中面临着更大的社会风险，比如，矿井的安全距离，事故发生后的群众转移问题等，都将比人烟稀少的西北地区更为严峻，川东北还面临着自然灾害与工程灾害叠加的问题。尤其是不合理的资源定价和利益分配体制，当地老百姓难以在资源开发中发展和致富。

无疑，重大项目建设是牵动区域经济快速发展的引擎，但如果目前的资源开发体制不改变，开发区域就难以走出“富饶的贫困”，特别象四川这样的资源开发区域，需要国家的大政策，需要中央企业的共建。可从以下几方面的努力。

第一，探索资源开发体制改革。改革资源定价机制，资源价格要反映资源的稀缺性、供求关系、生态环境补偿成本，资源产权制度要考虑当地群众利益；创新资源开发利益的分享机制，资源税及分成要向资源开发地倾斜。资源税改革迫在眉睫。我国资源税的畸形，在近日发布的中石油上市公告中令人震惊。中石油为每桶90美元的油价收入，仅仅交了0.25～0.5美元的“资源税”、销售额1%的“矿产补偿费”、每桶售价40美元以上部分20%～40%的“石油特别收益金”、以及可称得上是象征性的“探矿权”(每平方公里每年收100元)和“采矿许可权”(每平方公里每年收1000元)，中石油的低成本，每桶售价90美元的成本仅仅6.86美元（大庆油田2006年数据），正是建筑在这种几乎免费的资源付费上。（陈涛：“中石油：老大是怎么当上的”，《南方周末》，2007年11月1日第20版。）

第二，重大产业项目向资源开发地倾斜。留下部分资源给当地改善生活条件和发展经济，改变长期以来形成的“西部开发输出资源、东部加工制造”的垂直分工格局，帮助资源开发地发展特色优势产业，把资源开发项目延伸和转化为产业发展项目。资源开发企业要主动积极帮助开发地区寻找好项目。

第三，探索中央企业与地方的共建机制。让“建好一个电站、开发一片流域、带动一方经济、致富一方百姓”的目标，率先在金沙江水电建设中实现。让涉及四川三分之一人口的川东北天然气开发和川气东送工程，能象新疆、大庆那样，推动一座座新兴城市崛起。资源开发成果要让当地老百姓分享，资源开发要更好地把地方经济发展起来，拉长产业链条，这也是工业反哺农业、城市反哺农村的一种途径和要求。借鉴江苏、山东等村企合作经验推进统筹城乡发展。江苏昆山市是外向带动型经济，为增强三资企业和外资企业对本地经济的带动作用，通过三种途径推动“村企挂钩”：一种是劳务合作，让村里有劳动能力的人到企业里去从事保洁等技术含量不高的工作；二是扶贫帮困，一个企业负责帮助一个经济薄弱村庄，把一些农村可以生产的企业配套项目引进到村子里来；三是农副产品配送，农村根据企业的需要生产农副产品并直接配送到企业，这样既增加了农民收入，也解决了企业的生活问题。这种办法可在西部资源开发中大力推广。中央企业要率先承担起社会责任。

第四，设立特区。在四川这样以战略资源开发和大型项目建设为主且人口密集区域，还可探索设立“资源开发特区”（或试验区），在特区（试验区）体制下，有效探索多样化的资源转化模式和政策改革方向。十七大报告强调“重大项目布局要充分考虑支持中西部发展”，愿四川和西部在国家重大项目建设中实现又好又快发展，统筹城乡发展迈上一个新台阶。

五、东部借鉴——让更多群众拥有财产性收入

统筹城乡发展是一个历史过程，统筹城乡发展的水平随着生产力水平的提高而不断提高,率先发展的东部在统筹城乡方面也走在前面，积累了许多值得成渝“试验区”学习借鉴

的经验。东部地区事实上从改革开放一开始就在实行的土地入股办法，让广大农民分享到工业化成果；东部地区大力发展乡镇企业和鼓励企业的举措，大力发展农村金融和民间金融的创新，率先推进城乡一体化的社会保障制度和农村社区化建设，率先为进城农民提供社会保障和进城民工子女提供义务教育，城乡结对,村村结对,企村结对，一个个华西村建设，都为我们提供了宝贵的经验和政策借鉴，特别是江苏昆山的“三有工程”，与西部的思路和阶段形成鲜明对比，党的十七大报告首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，这一点，可能是东西部统筹城乡发展存在的最大差距，也最值得我们学习借鉴的亮点。

昆山2003年已接近小康水平，如何帮助贫困人口追上社会整体发展步伐，实现全面小康，缩小贫富差距、区域差距、经济与社会差距，昆山提出了“三有工程”，即用3年时间实现全市农村“人人有技能、个个有工作、家家有物业”，目标是到2006年底实现70%以上的农户家家有物业(有资产性、经营性、投资性收入)，80%以上的劳动力有劳动技能，90%以上的劳动力得到充分就业。为实现“三有工程”，昆山提出以“三个中心”为抓手，即农民创业指导(服务)中心、农民创业小额贷款担保中心、农村社区管理服务中心。创业指导服务中心主要为农民创业提供信息，策划创业模式，落实创业政策，尤其是帮助残疾和其他有就业困难的农民就业。农民创业小额贷款担保中心主要对有创业愿望但缺乏资金的农民，提供贷款担保服务。社区管理服务中心则是在农民集中居住的新型小区，解决农民就业问题。（杨苏：“江苏昆山：‘三有五保’促富民”，《经济日报》，2006年9月30日。）农村家庭物业和自主创业是昆山“三有工程”的核心内容，昆山通过贷款、培训、村企挂钩、扶贫帮困、家庭物业载体建设等多方面措施，鼓励大胆创家业、办企业、搞产业，增加资产性、投资性、经营性收入，培育物业型家庭和创业型市民；发展农村“三大合作”组织，积极推进社区股份制改革，让更多农民“持股进城”；有序发展富民合作社，扩大参股面，提高回报率；扶持群众抓住征地或开发建设中等城市契机，实行宅基地动迁“货币化补偿”和“拆一补一”的安置补偿办法，通过以房易房、以租代卖等方法，让失地农民多一些房屋，除自住外，用于出租增收，力争做到失地不失利。经过3年多努力，“三有工程”

目标基本实现，全市农村70.75%的农户家庭拥有资产性、投资性和经营性收入，这些创业性收入已占家庭总收入的40%左右，成为昆山农民增收的主要源泉。（唐玉良、徐国新：“全力构建农民增收长效机制——昆山‘三有工程’考察报告”，《无锡农村工作》，2007年第17期。）政府还每年拿出近6亿元资金反哺农民，健全农村社会保障体系，精心构筑低保、基本养老保险、医疗保险、征地补偿、动迁补偿等“五道保障”。（杨苏：“江苏昆山：‘三有五保’促富民”，《经济日报》，2006年9月30日。）昆山发展水平和经济实力是西部难以比较的，但昆山的思路是值得我们借鉴。

成都市2003年提出“三个集中”和“城乡一体化”的发展战略，是符合当时成都市经济社会发展水平的正确选择，现在，则应借鉴昆山经验，鼓励农民创业和增加农村居民的财产性收入，并以此为主线推进农村金融制度改革、土地制度改革、户籍制度改革和新型农村合作经济组织发展，让农民、农村更有效地进入市场，在市场经济中争取更大的利益，这一点，也正是成都“试验区”方案的新的亮点。