提高防灾减灾综合能力,减轻灾害损失

提高防灾减灾的综合实力，减轻灾害损失

杨德宏

前言

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。其灾害特点为：种类多、频率高、地域广、损失大。最主要的是旱涝灾害、地震灾害、农业病虫灾害、畜禽疫病灾害、海洋灾害和森林火灾等。近50年来，每年由气象、旱涝、地震、地质、海洋、疫病、农业、林业等自然灾害造成的直接经济损失约占国民生产总值的4％，平均每年因这些灾害死亡数万人。自然灾害已经成为影响我国经济发展和社会安全的重要因素，依靠科技进步提高全国防灾减灾的综合能力已成为当务之急。特别是近年来极端天气事件和自然灾害发生频繁，今年年初，我国南方大部分地区出现了历史罕见的低温雨雪冰冻天气，对铁路、公路、电力、通信、农业、林业等产生了严重影响。5月12日四川汶川又发生了8级地震，给人民财产造成极大损失。国家于2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，规范了突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。因此，通过跨学科、跨行业、跨地域的学术研究，深入分析自然灾害形成的机理，客观探讨我们在自然灾害面前的应对能力，从科学角度研讨防御和减轻自然灾害的对策措施，为决策部门的应急管理和服务提供科学依据很有必要。本文借鉴国内外防灾减灾科技应用与建设的现状、国内外防灾减灾科技应用与建设的成功经验、我国防灾减灾科技应用与建设存在的主要问题、提高我国防灾减灾能力的对策等进行了探讨。

一、国内外防灾减灾技术建设的现状

上世纪80年代以来，发达国家开始重视防灾减灾技术的研发，

尤其是联合国1989年提出20世纪90年代为“国际减灾十年”之后，世界各国积极研发防救灾技术，注重应用科技手段提高防灾能力，但发展却不平衡，美国、日本等发达国家拥有世界最先进的科学技术，防灾减灾能力较强；发展中国家科学技术较落后，相应防灾减灾能力亦较弱。

近年来，美国在防灾减灾体系建设中的科技含金量日益加大。在气象监测方面利用先进的专业技术和现代信息技术，建立了具有世界领先水平的国家天气服务系统，对干旱、洪水、龙卷风等气象灾害进行及时、准确的监测预测。在地震监测预报方面，建立了三个全国性的地震工程研究中心，建立了多个强震台网，台站、台网在种类、密度和精度等方面有了长足的发展，台网数据处理是全世界现代化程度最高的，己实现了全部数字化记录，每年可记录到3万个地震事件。在抗震方面，吸收了受灾国家的经验教训，积极开发技术和经济上可行的设计和施工方法，采纳了几十项的智慧技术，使新建和现有建筑物都能抗震，已经解决了农村住房和城市住房的地震安全问题。在森林资源调查和监测方面，利用地理信息系统(GIS)、遥控系统(RS)、全球卫星定位系统(Gn)技术对全美的森林资源进行调查和监测，现已经渗透到全球环境变化监测和森林保健监测研究领域，能提出环境状态的预报。

日本对于将先进的科技手段应用于防灾减灾领域也相当重视。由气象台、自动气象站组成的地面气象网与卫星、雷达、探空仪、气象观测船等组成了日本气象的立体观测系统，日本气象厅还配臵了巨型计算机，建立了新的数值预报模式。日本的地震监测系统极为发达，其海底地震仪观测系统，深井观测系统，孔井式遥测地震监测网，微震遥测观测网、GPS观测网遍及全国，建立了初步的地

震预警系统。在抗震方面，各行业在多种建设设施设备、建筑和建筑材料及附属设备等方面开发了大量的防震减灾技术和方法。对于灾害信息，建立了包括应急联络卫星移动电话系统、防灾情报卫星发报系统和部门内卫星在内的灾害信息搜集和传输情报共享系统。

世界其他国家也都具有各自独特的防灾减灾科技。如俄罗斯国在重点地震活动区就建有各种各样的地震实验场，把地震预报的探测集中到实验场进行；法国、德国等国家应用大规模计算机、空间遥感技术、现代工程技术、数学方法，建立相应的评估模型进行模拟分析与测算，开展灾害评估。

我国目前也已建立起了较为完善、广为覆盖的气象、海洋、地震、水文、森林火灾和病虫害等地面监测和观测网，建立了气象卫星、海洋卫星、陆地卫星系列，并正在建设减灾小卫星星座系统。在气象监测预报方面，建成了较先进的由地面气象观测站、探空站、各型天气雷达及气象卫星组成的大气探测系统，建立了气象卫星资料接收处理系统、现代化的气象通信系统和中期数值预报业务系统。全国己形成了由国家、区域、省、地、县5级分工合理、有机结合、逐级指导的基本气象信息加工分析预测体系。为了监测江河洪水，国家组建了由数目众多的水文站、水位站、雨量站等组成的水文监测网，建立了7大江河地区洪涝灾害易发区警戒水域遥感数据库，将遥感技术在“八五”期间应用于洪灾监测。大江大河防汛抗旱工程技术有了长足的进步，有些领域已经达到世界先进水平。在地震监测和抗震方面，组建了400多个地震观测台站，“十五”期间进行了数字化改造，由48个国家级数字测震台站组成的国家数字测震台网和由300多个区域数字测震台站组成的20个区域数字测震台网以及若干个流动数字测震台网、数字强震台网构成了中国数字测震系

统，建立了大震警报系统和地震前兆观测系统，形成了比较完整的监测预报系统．编制了全国地震烈度区划图和震害预测图，确定了52个城市作为国家重点防震城市，对全国地震烈度6度以上地区的工程建筑，实施综合性震害防御，对城市和大中型工矿企业的新建工程进行了抗震设防，完成了多条铁路干线、主要输油管线和多座骨干电厂、大型炼油厂，一批重点骨干钢铁企业和超大型乙烯工程以及大型水库的抗震加固。在防治农林病虫害方面，建成了草原虫鼠害监测预报网、农作物和森林病虫害测报网及农业生物灾害预测预警和防治体系。在森林防火方面，在全国重点林区建成了防火站，修建防火专用公路，营造了防火林带，注重利用地理信息系统（GlS)、遥控系统(RS)、全球卫星定系统(GPS)技术开展森林火灾防治。在海洋监测方面，已初步形成了由海洋监测、通信、预报警报、救助组成的海洋灾害监测救护系统。在地质灾害防治方面，加强了对滑坡、泥石流、崩塌以及地面沉降、地面塌陷、地裂缝等地质灾害的勘查防治工作，采取了包括工程防御体系、生物水保防御体系、管理防护体系，社会管理体系和预测及报警体系在内的综合防御体系，并取得了一定的效果。此外，还发射了“资源一号”、“资源二号”卫星，广泛应用于资源勘查、防灾减灾、地质灾害监测和科学试验等领域。

二、国内外防灾减灾科技应用与建设的成功经验

1、建立综合防灾减灾中心

发达国家把系统工程理论运用到整个防灾减灾建设，并形成了社会系统工程体系，避免了各部门之间单兵作战、各自为政的缺陷。从国外成功经验看，多部门、多领域的合作与协调是有效防灾减灾的法宝，而建立综合防灾减灾中心是协调政府各部门和动员社会力

量，开展科学综合减灾和加强重大灾害的紧急救助能力的组织保证。一个统率全局、跨部门、跨地区、跨学科综合防灾减灾中心的建立，有助于协调统一、信息共享可以更好地利用科学技术为防灾减灾工作服务。

2、重视灾害基础理论研究

每一次灾害的发生对于人类的防灾减灾而言，都是一次宝贵的知识积累的机会。发达国家和地区对已发生的灾害非常重视，对每一次发生的灾害，都尽可能获取第一手资料，通过共享，进行全面深入的研究，这种研究不仅包括对灾害本身的发生原因等自然科学领域的研究，而且包括对应对灾害的经验教训等社会科学领域的研究。

3、加强防灾减灾技术研发与应用

发达国家大都重视利用基础研究成果，积极发展与防灾减灾相关的信息技术、工程技术等。加强基础信息数据库的建设；开发灾后环境系统恢复方法；研究用于自然灾害的精确经济分析方法，开发评价减灾措施成本及效益的工具、估计灾后重建费用方法和有效减灾的决策系统；大力改进灾害风险评估等。为此，发达国家提供了持续、充足的经费投入，为新技术研发和先进技术的应用提供了保证。

4、预防为主

灾害是具有演变过程的偶发事件，世界各国在长期与灾害的斗争中逐步认识到：“预防是最好的减灾手段”。发达国家非常注重从源头上对可能的灾害源进行监测和预防，高投入建设防灾减灾工程及实施非工程措施，从重视事前防范出发，在灾害源头处着手，从而有效地减少灾害带来的人员伤亡、经济损失和社会破坏。我国各

级政府与相关部门已开始重视防灾减灾的作用。国内越来越多的省份制定了防灾减灾应急预案、防灾减灾规划，大力加强灾害监测预警系统建设，对防灾减灾相关工程加大投入，体现了我国各级地方政府防灾减灾战略正由以前的“重救灾，轻防灾”向既重救灾又重防灾的方向转变。

5、深刻认识环保对防灾减灾的重要性

发达国家经验表明：高度重视环境保护，全向建设环境信息系统，实施全时环境监测预报，是防御灾害，减轻灾害损失的重要手段，如果不重视环保、不通过高投入来对环境信息开展系统地搜集和监控，改善有可能引发灾害的环境，防灾减灾的难度将会很大。

6、深入开展科普宣传

深入开展科普宣传，是不断提高全民防灾自救能力的重要措施，也是防灾减灾战略目标的一部分。各国经验表明，大力加强对公众的防灾抗灾知识普及和自救技能培训是实现这一目标的有效手段。在许多发达同家，政府和社会团体通过公共设施以及各种宣传媒体进行科普宣传，把最基本的防灾避害知识交给公众，向公众传授利用科学技术趋利避害的方式方法，不断提高他们的自救能力，取得了显著的成效。

三、我国防灾减灾科技应用与建设存在的主要问题

1、管理滞后

长期以来，我国的灾害管理体制基本是单一灾种为主、分部门管理的模式，各涉灾的管理部门自成系统，各自为战。由于没有常设的、综合的管理机构，各灾种之间缺乏统一协调，部门之间缺乏沟通、联动，造成了许多弊端，如缺乏综合系统的法规、技术体系政策与全局的防灾减灾科技发展规划；缺少系统、连续的防灾减灾

思想指导，不利于部门之间协调；缺少综合性的防灾减灾应急处臵技术系统；缺少专门为灾害救援的综合型救援专家、技术型队伍；没有形成相对完善的防灾减灾科学技术体系；信息公开和交流渠道不顺畅；资源、信息不能共享；科学决策评估支持系统与财政金融保障制度尚未建立等等，直接影响防灾减灾的实效。

2、投入不足

全国每年投入到防灾减灾科技研发和应用的经费十分有限，在防灾减灾基础设施建设、科研设备购臵、防灾工程建设、防灾减灾基础研究和先进技术推广应用等方面投入不足。主要是因为我国防灾减灾科研基本依赖财政拨款，资金来源渠道单一。由于防灾减灾科研具有的社会效益远远大于近期经济效益，很难吸引企业资金和社会资金主动投入，造成防灾减灾科技发展和技术推广滞后。

3、科技资源优化配臵不够合理

我国防灾减灾科技资源主要集中在气象、地震、地质、环保等领域，由于缺乏顶层设计和宏观协调管理及传统的条块分割，一方面各领域主要关注本领域的防灾减灾科技发展，研发工作主要局限于解决本领域存在的技术问题，在不同灾种以及防灾减灾的不同环节中，科技资源没有得到合理配臵，科技开发与应用水平发展很不平衡，在基础地理信息、救灾设备和队伍建设方面低水平重复建设严重。另一方面，仪器、设备、资料、数据等都由部门、单位、甚至个人所有，不能实现资源共享共用，资源条件不能系统整合，不能形成高效、共享的社会化服务体系，无法形成合力和整体创新优势。

4、防灾减灾科技发展缓慢

一是在不同灾种以及防灾减灾的不同环节中，科技发展与应用

水平很不平衡；二是各灾种的应急研究和操作水平差别较大，低水平重复研究较多；三是技术手段和装备落后，监测能力不强，短期预测预报能力还较低；四是缺乏各类灾害的科学评估模型和方法，灾害信息共享应用和评估的技术急需完善；五是对一些重大灾害的认识与防治技术，长期徘徊不前；六是现有科研结合国情实际不够密切，科技整体支撑能力有待提高等。

5、防灾减灾科技人才匮乏

我国防灾减灾科技人才主要集中在专业管理部门和科研机构中，基层防灾减灾机构普遍缺少技术应用人才，与我国防灾减灾工作重点结合不密切，特别缺乏防灾减灾领域的高层次、高水平的学术技术带头人和工程技术应用人才。另外，研究经费、待遇等方面条件较差，影响我国防灾减灾科技人才队伍的稳定与发展。

6、科普宣教力度不够

缺乏统一的防灾减灾科普宣传规划，没有固定的防灾减灾科普教育基地，也缺乏经常性的防灾减灾科普宣传活动，使防灾减灾科普缺乏系统性、连续性，致使我国社会公众防灾减灾知识、防灾减灾意识的科普教育水平较低，全社会对生态环境保护的意识较差，最终影响我国防灾减灾科技事业的发展。

四、增强我国防灾减灾能力的对策

1、建立统一综合的防灾减灾组织保障体系

国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。逐步实现从部门为主的单一灾种管理体制向政府和部门联动、条块结合的综合应急管理体制转变。加强科技主管部门与涉及管理部门的协同，形成跨部门、跨地区、跨学科、多层次、分布式的协同管理职能和机制。成立集合各灾种、各专业

及相关管理部门专家组成的顾问团体，建立防灾减灾决策的专家咨询系统，为政府防灾减灾决策提供智力支撑。

2、完善防灾减灾科技进步政策与创新机制

制定科技支撑防灾减灾办法与政策，增加科技投入，在科学研究、技术开发、科技基础设施建设、科技人才培养选拔等方面给予支持，将防灾减灾科普知识纳入国民素质教育体系和工作计划，提高全民防灾减灾意识和能力，在大、中、小学各级学校教育中适当引入防灾减灾课程及读物。加强基础科学和应用科学研究，开展关键技术、共性技术联合攻关；加快科技成果在防灾减灾领域的推广应用。

3、增加对防灾减灾的科技投入

将防灾减灾发展所需投入纳入每年科技经费预算，按照一定的使用比例，支持研究开发工作、科技基础设施建设、改善技术装备、参加国际交流等。建立社会防灾减灾基金，吸收企业、社会团体、公民及海外人士对防灾减灾的捐赠，按比例将部分基金用于科技投入。用给予引导资金的方式，促进地方政府增加防灾减灾科技投入，引导技术开发机构与企业投资防灾减灾技术与产品的研发和产业化。

4、加强防灾减灾应急管理，实现共建共享

进一步完善各类应急预案的编制和修订。借助全国科技基础条件平台的建设，通过制定统一的标准和规范，整合全国各灾害管理部门的分类灾害信息资源，全时运转监测网；以网络技术为纽带，积极推广应用地理信息系统(GIS)、遥控系统(RS)、全球卫星定位系统(GPS)技术，建设覆盖至全国各乡村的主要灾害实时监测预警系统；充分应用数字化技术及网络技术，综合集成防灾减灾各单位上

报的灾情信息，构建包括灾害应急响应、灾害信息分析、灾害救援决策、救援信息反馈等在内的防灾减灾技术及信息资源平台。

5、加强防灾减灾科技机构能力与科技队伍建设

通过科研体制改革和现代院所制度建设，进行课题制、首席专家负责制和科研经费预算等防灾减灾科技机构科研管理制度建设；鼓励科研与地方防灾减灾需要紧密结合，开展自然灾害综合研究和治理；鼓励科研结构与企业联合研发防灾减灾技术和装备，实现产业化；与管理部门合作，尝试推广先进的防灾减灾技术和管理方法，探索区域防灾减灾综合管理模式。大力培训基层的防灾减灾技术人员，改善工作环境，建立激励机制，培育和稳定人才队伍。

6、加强国内外防灾减灾科技交流与合作

鼓励防灾减灾科研机构、管理部门开展国内外交流合作，获得先进的应用技术及管理经验，追踪最新技术。在跨国、跨地区的防灾减灾工程建设中，人民政府应积极协调，为项目实施提供帮助和保障。

结束语

通过对国内外防灾减灾科技应用与建设的成功经验的分析，提出了提高我国防灾减灾能力的对策建议。我们地区也是一个自然灾害频发的地区，以上的对策建议对提高地区防灾减灾的综合能力有很好的参考价值。

2008年10月28 日