浅谈财政审计大格局

浅谈财政审计大格局

曲铁胜（审计署驻长春特派办）

摘要：财政审计是国家审计永恒的主题。近年来，随着形势的变化，财政审计的思路也在不断发展和完善，2009年，审计署党组提出了构建财政审计大格局的理念。构建财政审计大格局，是财政审计发展的内在要求和必然趋势。本文从财政审计大格局理念的提出背景、意义，财政审计大格局的概念、特点，大格局财政审计需关注的重点问题，财政审计大格局的工作要求等方面进行了阐述。

一、财政审计大格局理念的提出背景、特点和意义

财政审计大格局是审计机关在审计“免疫系统”功能理论指导下，有效统筹整合审计资源，以推动建立完整统一的国家财政管理体制为总体目标，以财政资金审计为主要内容，以财政管理审计为核心，以部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、财政收入征管情况审计为基础的财政审计工作体系。

（一）财政审计大格局理念的提出背景。

财政审计是国家审计永恒的主题。近年来，随着形势的变化，财政审计的思路也在不断发展和完善。2000年，审计署成立财政审计协调领导小组，开展财政审计一体化试点，2005年，审计署整合各特派办财政审计资源，开展财政审计“大兵团作战”试点。但是，社会各届对财政审计提出了更高的要求，财政审计工作本身也面临一些问题需要改进。

1．全国人大希望审计工作报告进一步增强整体性、时效性，避免审计工作报告反映的情况与财政决算报告在年度上存在差异的问题。同时，要求审计工作报告进一步突出中央预算执行审计方面的内容。

2．各级地方政府希望能够减少在一个省（市、县）多次进点审计的问题。

3．财政审计工作中存在的一些问题，制约着财政审计整体水平的提高。

在这种情况下，2009年，审计署党组在全面总结以前年度财政审计一体化经验的基础上，从切实提高预算执行审计的宏观性、建设性、整体性、时效性出发，提出了构建财政审计大格局的理念。

（二）财政审计大格局的主要特点。

1．财政审计大格局的组织协调更加统一，即统一方案、统一培训、统一进点、统一组织实施。

2．财政审计大格局的时效性更强，避免跨年度报告的问题。

3．财政审计大格局的年度工作目标更加清晰，紧紧围绕“两个报告”安排年度审计工作。

4．财政审计大格局的整体性更加突出，各个审计项目之间及其与总体审计目标之间的联系更加紧密。

5．财政审计大格局的审计范围更加集中，主要反映预算执行审计情况。

6．财政审计大格局的理论指导是审计“免疫系统”理论。

（三）构建财政审计大格局的意义。

构建财政审计大格局是贯彻落实科学发展观的具体体现，是进一步加强和深化财政审计工作，落实审计工作五年发展规划提出的财政审计目标的重要举措，是克服目前财政审计力度不够、资源分散、层次不高等问题，最大程度发挥审计免疫系统功能的迫切需要，是促使财政审计从体制、安全、绩效的角度来审视国家财政运行系统，推动财政体制改革、保障财政安全、提高财政绩效水平的重要途径。

构建财政审计大格局，有利于把全部政府性资金纳入审计监督视野，统筹安排部门预算、民生资金、经济责任、政府扩大内需资金、政府决算等各项审计和审计调查项目，形成目标统一、内容衔接、层次清晰的工作体系，充分发挥审计监督公共财政的职能作用。

二、大格局财政审计需要关注的重点问题

在建立健全社会主义公共财政体系过程中，财政收支矛盾更加突出，收支平衡难度加大，预算管理面临新的挑战，支出管理更加复杂，财政体制存在的问题进一步显现。因此，大格局财政审计关注的重点

应该是带有全局性、体制性和制度性的问题。通过揭露问题，分析原因，促进改革，推动健全社会主义公共财政体系，推动中央保持经济平稳较快发展的各项政策措施的落实。具体应重点关注以下问题：（一）关注中央有关宏观调控政策的落实。

大格局财政审计，要认真贯彻20字审计工作方针，充分发挥免疫系统功能作用，紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，重点关注中央有关宏观调控政策的落实情况。通过审计，促进经济平稳较快发展，促进经济发展方式转变。

（二）关注健全统一、完整的国家财政。

刘家义审计长指出，没有一个统一完整的国家财政就不会有一个统一完整的国家政权，就不会有一个统一完整的国家机器正常运转。我们现在的国家财政，严格意义上讲包括一般预算、资本经营预算、债务预算、基金预算。目前真正纳入预算的是税收；债务既没有进入国家预算，也没有纳入预算管理；外债当中的还债支出进入了预算，但外债收入没有进入预算；资本经营没有预算；不少基金都没有纳入国家预算；上级财政对下级财政的转移支付相当一部分进不了地方预算，还有其他方面的一些资金也进不了预算。因此，大格局财政审计要关注健全统一、完整的国家财政。

（三）关注深化财政体制改革。

现在的财政体制对我国社会主义公共财政体系的健全完善是一个很大的制约，尤其是制约我国经济的健康发展和可持续发展。一是各级政府事权与财力的不匹配问题，特别是基层财政困难较大。二是转移支付制度需要完善。三是主体功能区的划分和建设需要加强。在一个国家内部没有合理的产业分工就会形成资源的极大浪费，财政体制要按照主体功能区的要求进行改革、完善。

（四）关注健全完善财政法制。

依法治国是我国的基本方略。但目前财政政策的实施、财政体制和财政制度的设计、财政管理的法律依据等都很不完善，有些法律已经不适应形势的发展，导致在财政运行中无法可依、有法难依。在大格局财政审计中要关注这些问题，促进财政法制的健全和完善。

（五）关注不断完善和灵活实施有效的财政政策。

在大格局财政审计中，要关注一些地方政府越权开减免税口子，自定税收优惠政策，先征后返等影响国家宏观调控政策效果的问题；要在对财税部门的审计中关注现行财税政策执行过程中存在的问题，促进进一步完善政策；要关注财政政策与货币政策的协调，防范财政风险与金融风险的互相转化；要在专项资金审计中，关注政策目标的实现情况。

（六）关注财政支出结构和财政资金使用效益。

目前，财政支出结构在逐步优化，但还不够，资金使用效益也有待进一步提高。财政的基本职能应当是提供公共产品和服务，大格局财政审计要关注财政支出投向竞争性领域的问题，关注行政运行成本偏高的问题，关注一些法定支出在不同地区间苦乐不均的问题，促进优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。

（七）关注地方政府负债与财政风险。

财政风险主要体现在财政赤字风险，呆帐、坏帐风险，债务风险。当前地方政府负债的问题比较突出，主要表现是：债务规模大、缺乏统一管理，债务率、债务依存度和偿债率偏高，逾期债务的比例较大, 使财政背负许多不该承担的包袱, 甚至超越财政的承受力，引发财政风险。大格局财政审计的重点是摸清家底，特别是要掌握地方政府融资平台的实际状况，推动建立公开规范的地方政府财政风险控制机制和债务管理制度。

（八）关注预算管理改革。

重点关注政府预算与部门预算不一致的问题，预算与决算差异较大的问题，代编预算与“打捆”预算的问题，国库资金管理与财政专户管理的问题，隐藏财力性资金的问题，非税收入征管的问题，国有资本经营预算的问题，基金预算管理的问题，结余资金管理的问题，超收收入安排使用的问题，开发区财政预算管理的问题等。

三、构建财政审计大格局的工作要求

（一）提高认识，加强领导。

构建财政审计大格局是贯彻科学发展观的具体体现，是加强和深化财政审计工作，落实审计工作五年发展规划提出的财政审计目标的重要举措。各级审计机关应进一步加强财政审计工作的组织领导，建立财政审计大格局的长效工作机制，成立财政审计大格局协调领导小组，统筹协调财政审计项目的方案审定、人力资源调配、审计过程控制、重大问题处理、审计报告审核等事宜。

（二）树立国家财政审计的观念。

刘家义审计长在谈到财政审计时指出，我们现在从事的财政审计都是国家财政审计的某些方面，没有站在“国家财政”这个全局上，更没有站在完善社会主义公共财政体系的观念上从事财政审计工作。所以，各级审计机关要牢固树立国家财政审计的观念，站在国家财政审计的高度开展审计工作。

（三）创新工作思路。

构建国家财政审计大格局，需要审计人员树立“创新才能发展”、“没有持续创新就没有持续发展”的观点，不断丰富财政审计大格局的内容和内涵，不断总结财政审计大格局工作中积累的经验，不断完善财政审计大格局的方式方法，实现审计经验到审计知识、审计知识到审计智慧的飞跃。

（四）学习财政、熟悉财政，掌握财政运行规律。

刘家义审计长指出，我们如果对国家财政体制、制度、政策、法律、运行机制，不是十分了解，不能掌握全部运行规律，就搞不好国家财政审计。所以，我们要真正搞好财政审计，首先要学习财政、了解财政，真正把握财政运行的规律。（曲铁胜）